Влияние стратегического планирования и территориального зонирования на правовой режим земельного участка

с тем в материалах парламентских слушаний «Об основных положениях проектируемой стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года» [20] было отмечено, что на сегодняшний день задача в сфере стратегического планирования по повышению эффективности управления пространственным развитием остается нерешенной.

Неравномерное экономическое, транспортное и социальное развитие субъектов Российской Федерации, рост крупных городов, сокращение числа небольших поселений обуславливает потребность в поиске действенных и унифицированных инструментов и механизмов развития территории страны, которые также должны учитывать интересы собственников земельных участков.

В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ определение правового режима земель осуществляется, «исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий». Перечень видов разрешенного использования закреплен в Классификаторе видов разрешенного использования земельных участков [17].

В теории земельного права правовой режим раскрывается через перечень различных элементов. Согласно позиции А.К. Голиченкова, правовой режим земель представляет собой «систему элементов, включающих: а) принципы, распространяющиеся на совокупность правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории; б) состав субъектов права на земли данной категории; в) порядок возникновения и прекращения права на земли данной категории земель; г) санкции за нарушение правовых норм, регулирующих отношения по использованию и охране земель той или иной категории» [9]. Также автором отмечается, что правовой режим земель определяется, исходя из их разрешенного использования.

В связи с этим актуальным является вопрос влияния современного стратегического планирования и института территориального зонирования на правовой режим земельного участка.

Стратегическое планирование пространственного развития . В статье 3 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон № 172-ФЗ) указано, что стратегическое планирование представляет собой «деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития

Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, направленную на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации» [33].

В научных исследованиях подчеркивается, что обеспечение пространственного развития территорий представляет собой важнейшую функцию государства, от успеха реализации которой зависят его перспективы и будущее населения [3]. В мае 2024 года Президентом Российской Федерации был издан указ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» [30], в котором установлены такие важнейшие направления деятельности, как создание комфортной среды для жизни и обеспечение экологического благополучия населения. Соответственно, результатом планирования пространственного развития должны являться сформулированные направления деятельности, образующие концепцию, основанную на видении того, какими качественными и количественными характеристиками должны будут обладать территория Российской Федерации и её отдельные части в результате целенаправленной деятельности заинтересованных субъектов публичной власти. В связи с этим справедливым представляется позиция В.Б. Агафонова, Н.Г. Жаворонковой о том, что в документах пространственного развития должны учитываться как экономический, так и экологический аспекты в целях сохранения экосистемы при осуществлении природопользования [12].

Согласно подпункту «б» пункта 2 статьи 11 Закона № 172-ФЗ, а также пункту 22 Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации 2021 года [31], стратегия пространственного развития государства определяется как документ стратегического планирования, формируемый на федеральном уровне в соответствии с отраслевыми и территориальными целями.

В декабре 2024 года была принята Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года с прогнозом до 2036 года [24], закрепившая целью пространственного развития страны формирование сбалансированной системы расселения и территориальной организации экономики Российской Федерации, которое будет способствовать достижению национальных целей и обеспечению национальной безопасности.

В научной литературе отмечается, что пространственное развитие определяет направления преобразования пространства с учетом широкого круга факторов: геополитического, экономического, географического, демографического, историко-культурного, инфраструктурного аспектов, а также общего потенциала той или иной территории [8].

Вместе с тем земля является не только пространством, на котором действует государственная власть, то есть территорией государства, но и объектом земельных правоотношений. При этом в отношении земли, являющейся природным объектом и природным ресурсом, а также земельных участков и их частей, применяются методы не только публичного, но и частноправового регулирования, которые находятся в тесной взаимосвязи.

Данный посыл учтен в части 3 статьи 20 Закона № 172-ФЗ, согласно которой стратегия пространственного развития Российской Федерации «учитывается при разработке и корректировке схем территориального планирования Российской Федерации, а также документов территориального планирования, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации» [10].

Согласно статье 9 ГрК РФ, «территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований». Документы территориального планирования могут издаваться на уровне Российской Федерации, её одного, двух и более субъектов, отдельных муниципальных образований (ч. 2 ст. 9 ГрК РФ).

В соответствии с частью 5 статьи 9 ГрК РФ подготавливаемые документы территориального планирования должны учитывать отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации, включая:

• –    генеральные схемы в топливно-энергетических и транспортных отраслях;

• –    стратегии национальной безопасности Российской Федерации;

• –    концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности;

• –    стратегии социально-экономического развития Российской Федерации;

• –    стратегии пространственного развития Российской Федерации;

• –    национальные проекты, межгосударственные программы и государственные программы Российской Федерации;

• –    инвестиционные программы субъектов естественных монополий;

• –    решения органов государственной власти и иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения;

• –    сведения, содержащиеся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Статьей 10 ГрК РФ к документам территориального планирования отнесены схемы территориального планирования в сфере федерального транспорта, обороны страны и безопасности государства, энергетики, высшего образования и здравоохранения и иные.

Такой обширный перечень источников содержит в себе значительное количество информации, совокупный объем которой позволяет говорить о формировании общей тенденции в сфере развития территорий, выраженной в постепенном переходе от решения локальных задач градостроительной политики к всестороннему развитию территорий страны. Данная тенденция на практике выражается в установлении и конкретизации правовых инструментов, с помощью которых формируется правовой режим объектов земельного права – земельных участков. Значительную роль в этом играет институт территориального зонирования.

Вместе с тем в научных исследованиях отмечается наличие комплекса проблем как общего, так и частного характера в градостроительной, административно-территориальной, муниципальной сферах законодательного регулирования, препятствующих реализации намеченного плана [11].

Проблема соотношения и приоритета положений градостроительного и земельного законодательства по вопросам определения правового режима земельного участка многократно поднималась как в научном сообществе, так и на законодательном уровне. О.И. Крассов указывал, что «развитие земельного и в первую очередь градостроительного законодательства привело к довольно значительному усложнению понятия «правовой режим земель… Правовой режим земельных участков на землях поселений прямо зависит от результатов зонирования территорий, от содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости» [18]. Также остается актуальной отмеченная в монографическом исследовании под редакцией А.П. Анисимова проблема отсутствия единой концепции развития земельного законодательства [1], что сказывается на полноте правового регулирования, последовательном развитии ключевых институтов земельного права, включая территориальное зонирование, и, соответственно, на качестве реализации идей стратегического планирования пространственного развития.

Понятие и виды территориального зонирования . Территориальное зонирование в самом общем виде представляет собой разделение территории на части (зоны) по определенному критерию.

Понятие территориального зонирования в действующем законодательстве отсутствует, однако в текстах нормативных правовых актов встречаются термины, в которых фигурируют производные характеристики, связанные с категориями «зонирование», «территория» или «градостроительство». Например, пунктом 1 статьи 2 ГрК РФ к основаниям обеспечения комплексного и устойчивого развития относятся территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий.

В статьях 1, 85, 87 Земельного кодекса Российской Федерации [16] законодатель упоминает зонирование территорий без конкретизации того, какой процесс он имеет в виду, статья 105 ЗК РФ содержит в себе только перечень видов зон с особыми условиями использования территорий. Вместе с тем в абзаце 2 пункта 2 статьи 7 ЗК РФ используется категория «градостроительное зонирование территорий», под которым в соответствии с пунктом 6 статьи 1 ГрК РФ понимается «зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов».

В отдельных источниках встречается указание на другие категории зонирования, например «функциональное зонирование» [25] – термин применяется в Приказе Минэкономразвития России от 06.05.2024 № 273 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов схем территориального планирования» [23], «экологическое зонирование», упомянутое в статье 2

Федерального закона от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» [32], «лесопожарное зонирование» [19], а также «функционально-планировочное зонирование» [28], «инженерно-экологическое зонирование» [26] и другие.

По мнению О.М. Козырь, территориальное зонирование – это разграничение территорий, отличающихся друг от друга по каким-либо признакам, которые не могут быть совместимы между собой, установление на этой основе границ зон и подзон, перечней разрешенного использования и допустимых строительных изменений в их пределах – градостроительных регламентов [7]. В работе А.А. Борисова предлагается под зонированием территорий понимать «определение зон в границах территории, являющейся объектом конкретного вида зонирования территорий, и определение правового режима или воздействие на правовой режим таких зон» [4]. Е.А. Савельева определяет территориальное зонирование как «юридический механизм обособления территорий с целью установления в их границах (зонах) специального правового режима, который по отношению к иным правовым режимам, действующим на соответствующих территориях, определяет специальные правила регулирования различного рода общественных отношений» [27].

Исходя из факта закрепления в нормативных правовых актах различных отраслей категорий зонирования, анализа научных подходов к определению понятия территориального зонирования, можно сделать вывод о том, что зонирование – это разделение территории на части (зоны) по установленным критериям.

В научной литературе встречается несколько подходов к классификации видов территориального зонирования. Е.В. Акутнева выделяет два вида зонирования: функциональное и территориальное [2]. Е.А. Савельева в своем исследовании выделяет такие виды зонирования, как градостроительное, экологическое и функциональное зонирование, а также установление зон с особыми условиями использования территорий (ЗОУИТ). При этом автор отмечает, что «условия и порядок проведения указанных видов зонирования, а также особенности правового режима земельных участков в составе тех или иных зон определяются значительным количеством нормативных актов, между которыми отсутствует взаимосвязь и со-подчиненность» [27].

В свою очередь, А.А. Борисов настаивает на недопустимости отождествления территориального и градостроительного зонирования, поскольку, по его мнению, последнее является одним из видов территориального зонирования, наравне с экологическим и функциональным зонированием [4].

В работе Б.В. Заварина и Т.А. Медведева, имеющей экономический уклон, категория «зонирование» рассматривается в соответствии с тремя различными подходами к его соотношению с категорией «районирование»:

• 1)    «зонирование» является категорией, тождественной категории «районирование»;

• 2)    «зонирование» представляет собой явление, предшествующее «районированию», но оба они распространяются на одну и ту же территорию;

• 3)    «зонирование» является категорией, которая используется исключительно в градостроительной сфере, в то время как в иных случаях уместно использование категории «районирование» [13].

Понятие «районирование» встречается и в статье 32 Водного кодекса Российской Федерации [5], посвященной гидрографическому и водохозяйственному районированию; в статье 15 Лесного кодекса Российской Федерации [19] говорится о районировании лесов. В законодательных актах отдельных субъектов понятие районирование также встречается, например в статье 13 «Природно-сельскохозяйственное районирование и нормирование земель» Закона Саратовской области «О земле» [14].

Градостроительное зонирование является наиболее детально разработанным видом зонирования. В статье 85 ЗК РФ закреплено, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определенным территориальным зонам, перечень которых указан там же. Указание на данный источник определения территориальных зон закономерно подводит к мысли, что территориальное зонирование невозможно в отношении тех категорий земель, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, а именно в отношении сельскохозяйственных угодий, земель лесного и водного фондов, особо охраняемых природных территорий, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития, а также земель запаса, что следует из положений части 6 статьи 36 ГрК РФ.

Таким образом, можно сделать вывод об отсутствии в действующем законодательстве структурированного и унифицированного подхода к использованию категорий «зонирование», «рай- онирование» и «территориальное зонирование», что создает предпосылки к возникновению правовых коллизий и сложностей при установлении правового режима объектов земельных отношений. Вместе с тем представляется возможным поддержать подход Е.А. Савельевой, согласно которому видами территориального зонирования являются экологическое, градостроительное, экономическое зонирование, а также зонирование территорий посредством выделения ЗОИУТ как наиболее полное и последовательное.

Территориальное зонирование и категоризация земель . Категоризация земель оказывает непосредственное влияние на определение правового режима земель. В пункте 1 статьи 7 ЗК РФ содержится перечень подразделяемых по целевому назначению категорий земель, в пункте 2 законодательно установлено, что «правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования». Таким образом, инструмент зонирования территорий направлен на уточнение видов разрешенного использования, которые определяются, исходя из категории земли.

При этом вопрос возможного замещения института категоризации земель территориальным зонированием активно обсуждается как в науке, так и на практике в ходе законотворческой деятельности [6, 34].

В 2018 году был разработан законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (снят с рассмотрения), предусматривающий переход от деления земель на категории к территориальному зонированию. В пояснительной записке к законопроекту была обозначена проблема излишней бюрократизации, связанная с необходимостью обращения в случае желания собственника земельного участка изменить его разрешенное использование к нескольким органам власти, различным порядком и основаниями для изменения категории и разрешенного использования земельного участка. В документе отмечается, что «решение о переводе земель из одной категории в другую имеет технический характер и обусловлено наличием документов территориального планирования» [15], в связи с чем правовой режим земельных участков может быть определен на основании документов территориального зонирования.

Профильный комитет Государственной Думы Российской Федерации пришел к выводу, что подобная замена является необоснованной, поскольку категория земли является базовым положением, наполняющим правовым содержанием понятие правового режима земель.

Конституционный Суд Российской Федерации также отмечает, что принцип деления земель по целевому назначению на категории призван обеспечить одновременное эффективное использование земельных участков и охрану земли как важнейшего базового компонента окружающей среды [22].

Среди исследователей данная позиция также находит сторонников, например, Н.Н. Мельников отмечает, что «попытки отмены категоризации земель и замены её зонированием выглядят бесперспективными ввиду того, что указанные правовые инструменты выполняют разные функции» [21].

Как отмечается в исследовании Н.Н. Мельникова, проблема развития территорий страны имеет четкую связь с темой объектов земельных отношений, «поскольку для решения сложных социально-экономических задач и застройки могут потребоваться значительные по площади пространства, для формирования которых необходимы как неразграниченные государственные земли, так и участки, находящиеся в частной или публичной собственности» [21].

Таким образом, институт территориального зонирования в большей степени относится к определенным территориям, в то время как земельные участки, являющиеся объектами имущественного оборота, характеризуются через виды их разрешенного использования [29].

Соответственно, на правовой режим земельного участка определенное влияние оказывают акты, регулирующие процесс планирования территориального развития, поскольку они задают вектор реформирования действующего законодательства в сфере регулирования земельных отношений. Непосредственно правовой режим земельного участка устанавливается или определяется с учетом нормативных правовых актов всех уровней власти и сфер регулирования, в которых установлены положения, регулирующие правовую характеристику земельного участка. Однако отсутствие унифицированного подхода к использованию различных видов зонирования создаёт предпосылки для правовых коллизий и сложностей в установлении правового режима объектов земельных отношений.