Внедрение государственно-частного партнерства на региональном уровне в России: опыт внедрения в здравоохранении, транспортной отрасли и ЖКХ в Пермском крае

Текст статьи основан на материале доклада «The Public-Private Implementation at the Regional Level in Russia: a Success-and-Debate Story (health, transportation, and housing sectors in the Perm Krai)», представленного автором на международной конференции «Territorial Politics in Western and Eastern Europe» в Университете Эдинбурга (14–15 июня 2012 г., Эдинбург, Великобритания). Названия организаций изменены. События и отношения описаны так, как они описывались участниками и в рабочих документах, зачастую они характеризуют спорные и конфликтные моменты, и могут не совпадать с мнениями отдельных лиц или формулами официальных документов. Мы постарались максимально сохранить интернациональное именование органов и ведомств, чтобы подчеркнуть компаративный замысел исследования и статьи.

«Понятие “чисто договорное ГЧП” относится к партнерству, основанному исключительно на договорных связях между различными игроками. Оно охватывает различные комбинации, в которых одна или более задач, большей или меньшей значимости, возложены на частного партнера и которые могут включать в себя планирование, финансирование, исполнение, восстановление или эксплуатацию услуги или работы» [1].

Несмотря на то, что результаты внедрения проектов государственно-частного партнерства (далее — ГЧП) нельзя признать однозначно успешными, они включают в себя, пусть и ограниченные, но важные достижения. В этом сообщении излагаются некоторые из выводов исследования трех проектов ГЧП, запущенных в Пермском крае.

Исследование было проведено Пермским центром социального партнерства и социологических исследований Пермского государственного национального исследовательского университета в рамках программы кейс-стади. Сбор данных осуществлен в 2007–2008 гг. посредством анализа документов и серий интервью с представителями сторон проектов с частной и муниципальной стороны. Возвращение к результатам исследования сейчас, спустя три года (2009–2011 гг.) после завершения сбора

данных, необходимо, так как только ретроспективно в полной мере может быть оценена успешность любых проектов в области социальной политики. В целях проведения такой оценки мы также приведем изменения цен обслуживания в указанных отраслях, так как цена — важнейший из факторов, обусловливающих доступность любой общественной услуги.

Три проекта ГЧП, рассматриваемые в этой статье, состоялись в здравоохранении, пассажирских автобусных перевозках, в водоснабжении и канализации. Все эти проекты продолжаются по настоящее время, а период их внедрения примерно совпадает с предыдущим губернаторством (2004–2012 гг.). Отношение главы региона к модернизации создает необходимый политический контекст для институциональных изменений. И в нашем случае поддержка региональных властей, оказывавшаяся инновациям, новым технологиям и экспериментам, также сыграла свою роль.

Наше исследование проводилось в качественной методологии, поэтому его выводы дают весьма ограниченный простор для обобщений. Почему эти наблюдения вообще важны? В любой стране тема государственно-частного партнерства связана с проблемой дефицита государственного бюджета и опасности растущих издержек оказания общественных услуг. Это справедливо и для России. Однако в нашей стране она связана еще и с проблемой усиления власти государственного аппарата и соотношения между интересами бюрократии, с одной стороны, и общественной озабоченностью состоянием общественных услуг, с другой. Фактически, это проблема управляемости и коррупции, обуславливающих либо деградацию, либо развитие сектора общественных ресурсов и услуг. Изученные нами проекты ЧГП демонстрируют обе эти тенденции.

1.    Случай «ВИДЕНИЕ» (The VISION case)

Российские граждане вплоть до 2010 г. платили социальный налог в размере 26% дохода, из которых около 3% были взносами в государственный фонд медицинского страхования в соответствии с законодательством о страховании здоровья, принятом в 1990-х гг. Законодательство ввело принудительное и разрешило добровольное страхование. Первое покрывало лишь часть стоимости медицинского обслуживания и издержек на содержание объектов здравоохранения. Прочие расходы медучреждений финансировались государством и муниципалитетами за счет налогоплательщиков. В действительности бюджетные дефициты оставили отрасль без должного и своевременного финансирования. Хотя медучреждения могли оказывать коммерческие услуги, администрирование последних находилось не на должном уровне, они часто оказывались «неофициально» в обход кассы и, в целом, не могли восполнить недостаток средств. С другой стороны, все более усугубляющаяся неспособность государственных и муниципальных учреждений здравоохранения обучать или нанимать квалифицированный персонал, закупать современное оборудование и материалы снизила качество обслуживания и создала очереди, отправив многих клиентов в частные клиники и кабинеты. Это был значительный отток потребителей с самым разным уровнем дохода, имевших, к тому же, гарантированное законом, но не обеспеченное на деле право на бесплатное обслуживание. Говоря иными словами, клиенты были вынуждены оплачивать услугу дважды: один раз взносами в государственный страховой фонд, повторно — оплатой в кассу частной клиники (и даже кассу коммерческого обслуживания в государствен-ном/муниципальном учреждении). Это затяжное и вопиющее нарушение закона и попрание прав потребителей и застрахованных долгое время не вызывало соответствующей реакции министерских и местных чиновников.

Офтальмологическая компания «Видение» была основана в 1992 г. и на момент начала исследования владела двумя клиниками и сетью салонов оптики в Перми и Москве. В 2000-х гг. «Видение» активно сотрудничало с негосударственными организациями (советом ветеранов, фондом социальной поддержки) и, с частичным возмещением за счет магистрата, оказывало пенсионерам бесплатные услуги по диагностике зрения, ремонту очков и продавало очки по льготным ценам. В 2006 г. региональная администрация (департамент развития человеческого потенциала) подготовила соглашение между некоммерческим партнерством «Пермская ассоциация оптиков, офтальмологов и оптомет-ристов», Московским институтом им. Гельмгольца, министерским комитетом по борьбе со слепотой. В рамках этого соглашения стороны приняли программу борьбы с излечимой слепотой, обучения офтальмологов и внедрения новых технологий лечения и диагностики.

Другое многостороннее соглашение было в тот же период подписано муниципальным отделом здравоохранения, государственным фондом обязательного медицинского страхования, одной из муниципальных клиник и компанией «Видение». В соответствии с этим соглашением, муниципальная клиника, испытывавшая недостаток специалистов-офтальмологов, передала обслуживание приписанных пациентов «Видению». Престарелые пациенты получили доступ к услугам удаления катаракты (покрытой схемой принудительного страхования) и проте- зирования хрусталика (оплачиваемой клиентом). Общая стоимость услуги оказалась снижена для потребителя. В начале 2007 г. отдел здравоохранения и компания «Видение» достигли соглашения о вхождении частного партнера в схему финансирования услуг из средств государственного фонда обязательного страхования здоровья, что позволило пациентам пользоваться бесплатной диагностикой зрения, внутриглазного давления, состояния глазного дна и экстракции катаракты. Услуга теперь оказывалась по предъявлении полиса обязательного медицинского страхования. «Видение» также проводило дорогостоящие операции со скидками, возмещаемыми из муниципального бюджета, для малообеспеченных пациентов.

Критерии оценки проектов государственно-частного партнерства

Критерий	Определение
A	Конкуренция поставщиков услуг как способ защиты интересов частных партнеров
A-1	Независимое от властей определение квалифицированных для участия в конкурсе (eligible) партнеров на основе самоорганизации и саморегулирования в форме отраслевых корпораций или ассоциаций.
A-2	Предварительное объявление конкурса (тендера)
A-3	Предварительные формальные переговоры или неформальные обсуждения и соглашение по поводу условий конкурса, мотивированные распределением рисков в условиях сложного рынка или с учетом сущности оказываемой услуги
A-4	Действительное проведение конкурса (тендера) с частными и муниципальными участниками
B	Договорные отношения как способ защиты потребителей
B-1	Контракты, заключаемые непосредственно с потребителями в условиях, допускающих возможность незаключения либо расторжения, то есть ненавязанные техническими или организационными условиями оказания услуги
B-2	Доступность потребительского выбора — поставщика услуги, качества, цены.
C	Соглашение о прозрачности и сотрудничестве
C-1	Многосторонние переговоры о регулировании условий поставки услуг
C-2	Публично контролируемая ценовая политика в интересах потребителей

В период исследования (2007–2008 гг.) проект «Видение» получил институциональную поддержку на региональном и национальном уровне. Политика и законодательство менялись в пользу страхового принципа финансирования. В 2007 г. стартовал региональный проект, предусматривавший, в частности, переход на финансирование расходов на оказание услуг из страховых фондов. Вместе с тем упразднялись параллельное финансирование из средств от налоговых поступлений и (еще советский) принцип закрепления пациентов за клиниками, которое ставило учреждения в зависимость от министерского распределения потоков бюд- жетного финансирования. Клиники стали более заинтересованы в привлечении держателей страховых полисов. Это можно назвать дерегулированием или, точнее, созданием рынка медицинских услуг в городе и регионе. В 2010 г. социальный налог был полностью отменен, а обслуживание на национальном уровне переведено на страховое финансирование (размер взноса увеличен с 3 до 5% дохода).

Важно указать, что размещение заказов проводилось магистратом в форме открытого конкурса, а участие частных клиник и кабинетов в схеме обязательного страхования стало распространенной практикой в регионе.

Случай «Видение» может быть описан в таблице индикаторов ГЧП, соответствующего цитированной и прочим рекомендациям Европейской комиссии (табл.). Напомним, что это перечень сугубо эмпирических индикаторов.

Случай «Видение» демонстрирует соответствие критериям ГЧП, за исключением, очевидно, критерия B-2. Как мы покажем далее, случай «Автобусы» не удовлетворит нашей модели по критерию A-4, а кейс «Водопровод» не соответствует ни одному из критериев и поэтому служит, скорее, демонстрацией различия между риторикой и практикой государственночастного партнерства в России.

2.    Случай «АВТОБУСЫ» (The BUSES case)

Пермь — город с миллионным населением, недоразвитыми транспортными развязками и хроническими пробками на дорогах. Значение общественного транспорта в решении этой проблемы было, видимо, лишь относительно недавно осознано властями, однако начатая ранее реформа в значительной мере предвосхитила и смягчила перегруженность улиц автотранспортом до того, как они пришли в состояние транспортного коллапса. Но именно коллапс общественных автобусных перевозок, находившихся в муниципальном управлении, помог начать реформу в отрасли в нужный момент. К 2000-м гг. муниципальное предприятие (или «депо», как оно называется в России), потеряло многие из автобусов в ремонтах. Депо оказалось не в состоянии контролировать издержки и выдерживать график транспортировок, создав огромные толпы на остановках, неудобства и раздражение клиентов — в переполненных автобусах. Основные причины такого положения были те же, что и в здравоохранении — ошибки управления и параллельное финансирование: через продажу билетов пассажирам и возмещение избыточных расходов муниципалитетом (которому и принадлежало депо). Финансирование осуществлялось с опозданием и в неполном объеме по причине недостатка средств в городском бюджете.

Выход из сложившегося положения виделся в привлечении частных партнеров, что позволило бы использовать их ресурсы для оптимизации экономики автобусных перевозок и, отчасти, переложить ответственность за возможное (или неизбежное) повышение цен. Пе-172

реход к новой схеме организации транспортного обслуживания был начат с заключения с частными перевозчиками договоров обслуживания (public contract) и аренды. Уже в 2001– 2005 гг. более 70% перевозок осуществлялись частными агентами. Участники сотрудничества (contracting authorities) со стороны муниципалитета и государства администрировали распределение маршрутов между перевозчиками, частными и муниципальным депо. Представители муниципалитета взяли на себя амбициозную задачу маркетинга и регулирования отрасли в достаточно проблемном рынке, что не могло не вылиться во множественные и продолжительные конфликты с частными партнерами. В 2005 г. магистрат предложил партнерам и потребителям «Концепцию организации и развития транспорта г. Перми на 2005– 2008 гг.», сфокусированную, в частности, на повышении качества обслуживания. Тогда же сотрудничество муниципальных и частных агентов стало облачаться в терминологию государственно-частного партнерства. В целом и общем, сторонам удалось перейти от первоначальной схемы исполнения государственного заказа и арендных отношений, в рамках которой (и в соответствии с определениями цитированной выше рекомендации Европейской комиссии) частные партнеры оказывают услуги муници-палитету/государству и (или) покупают у не-го/них право на эксплуатацию общественных ресурсов, — к совместному оказанию услуг потребителям с разделением издержек и ответственностей. Однако за фасадом неясных, если не спорных, дефиниций теории ГЧП в Перми состоялось более важное, на наш взгляд, событие — самоорганизация частных партнеров. К 2009 г. все автобусные перевозки осуществлялись частными агентами, из общего числа которых (от 116 до 140) примерно 95% были объединены в четыре некоммерческих партнерства. Эти ассоциации — отраслевые корпорации, руководствующиеся собственными уставами, решениями собраний и финансируемые членскими взносами. Партнерства представляют интересы своих членов в переговорах с администрацией, консультируют участников партнерств по юридическим вопросам, заключают договоры с рекламными агентствами и даже издают собственные газеты. Каждый перевозчик индивидуально подает заявку на тендер мар- шрутов и самостоятельно заключает договор с администрацией, прежде чем получить право на вступление в ассоциацию.

Самоорганизация частных партнеров, вероятно, является ответом на степень организованности отрасли. Рынок пассажирских перевозок достаточно зарегулирован. Администрация представлена муниципальным транспортным комитетом (проводит тендеры маршрутов, заключает договоры обслуживания, формирует маршруты и устанавливает цены и пр.), муниципальным транспортным предприятием (выполняет функции диспетчера, контролирует выполнение графиков, печатает пассажирские билеты), национальным органом контроля качества обслуживания (мониторинг соответствия стандартам и требованиям), государственной инспекцией безопасности дорожного движения (выдача разрешений на перевозку и эксплуатацию).

Формирование и распределение маршрутов, ценообразование — наиболее конфликтные области. Перевозчики, как считается, выбирают маршруты и могут даже прокладывать их сами (это право, в частности, гарантировано антимонопольным законодательством). Один из перевозчиков воспользовался этим правом — самостоятельно определил маршрут и обслуживал его, выиграв несколько судов с муниципальным транспортным комитетом. Видение перспектив и методов организации перевозок у властей, ассоциаций и даже многих индивидуальных перевозчиков различается. К 2007 г. было сформировано около 800 маршрутов, которые были сгруппированы в 80 лотов. Частные партнеры восприняли это условие тендера как попытку администрации вытеснить с рынка мелких индивидуальных перевозчиков или заставить их организоваться (вступить) в ассоциации. В итоге перевозчики бойкотировали первый конкурс маршрутов, и долгое время после заключение договоров об обслуживании производилось на основе непрозрачного бюрократического распределения маршрутов транспортным комитетом.

Транспортный комитет был учрежден еще в 2004 г. в качестве многостороннего, включающего представителей всех партнеров, форума для обсуждения справедливости условий конкурса и конкуренции, качества и стандартов обслуживания, контроля их выполнения. Это единственный многосторонний орган в отрасли с полномочием разрешать споры посредством голосования. Он также проводит проверки и разбирательства по выявленным нарушениям. В 2007 г. из его состава была выделена комиссия по рассмотрению жалоб и споров, которая занимается рассмотрением обращений потребителей, разбирательствами и имеет полномочия расторгать договоры с частными перевозчиками по обслуживанию маршрутов.

Другая важнейшая область споров и конфликтов — регулирование размера оплаты проезда. Цена билетов устанавливается местным парламентом по предложению и в соответствии с аргументацией транспортного комитета. Издержки перевозчиков только частично покрываются продажами билетов. Убытки возмещаются муниципалитетом. Частные перевозчики оказывают давление на администрацию, настаивая на повышении стоимости билетов, и таковое повышение неоднократно проводилось после достаточно острых конфликтов, как с перевозчиками, так и с потребителями. Однако с 2008 г. в Перми сохраняется, возможно, самая низкая стоимость проезда в регионе (до трети ниже, чем в ближайших субъектах РФ). Время от времени перевозчики требуют отмены льгот (льготных билетов для пенсионеров и студентов), аргументируя требование задержками возмещения их обслуживания со стороны магистрата. Ситуация, весьма напоминающая положение в здравоохранении.

Этот проект ГЧП во многих отношениях схож со случаем «Видения» и удовлетворяет большинству из предложенных нами критериев. Наиболее вопиющим несоответствием было (и долгое время оставалось) отсутствие действительного конкурсного размещения заказов. Важно указать, что значительная часть рынка осталась вне проекта ГЧП. Троллейбусные и трамвайные перевозки чрезвычайно зависят от технического ограничения — неразделенности сети энергопоставок. Было принято решение (вполне в русле рекомендаций Европейской комиссии, кстати) об отсутствии условий для госзаказа и ГЧП в этом случае. С другой стороны, это также очень важный сектор транспортной отрасли с точки зрения экологической безопасности. Два транспортных депо остаются в собственности и управлении муниципалитета. Тем не менее они взаимодействуют с регулято- ром на общих основаниях и заключают с магистратом контракты на обслуживание.

Исходные условия, определившие невозможность запуска проекта ГЧП в секторе пассажирских перевозок электротранспортом, имелись и в отрасли ЖКХ, — в случае, описанном далее.

3.    Случай «ВОДОПРОВОД» (The WATERWORKS case)

В 1990-х и 2000-х гг. часть услуг, соответствующая по европейской терминологии «Удобствам» (Utilities) и включающая в себя энерго-, газо- и водоснабжение, водоотведение, удаление отходов, уборку и очистку зданий и прилегающих территорий, была отягощена долгами, устаревшими и изношенными фондами. Огромные долги были, главным образом, результатом неоплаты услуг рядовыми и государственными потребителями.

Компания «Водопровод» — частная компания, оказывающая в Пермском крае услуги по водоснабжению и водоотведению. В 2003 г. она подписала договор аренды муниципального водоканала сроком на 1 год, а по представлении программы инвестиций, модернизации и реконструкции — договор на срок в 49 лет. В следующем году компания распространила свою операционную деятельность еще на два крупных города в крае.

Пермский водоканал изначально обслуживался одним муниципальным предприятием и считался технически неделимым объектом, имеющим, к тому же, специальные требования по части безопасности и экологии. После сделки арендования эта монополия на услуги водоснабжения и водоотведения перешла к компании «Водопровод». Если на момент сделки в официальных документах или кабинетах и существовала попытка реструктурировать бизнес, этот замысел не был помянут участниками и нам не известен.

Финансовыми партнерами компании выступали Европейский банк реконструкции и развития и структура, принадлежащая UniCredit. Кроме того, после 2007 г. компания стала частью национальной корпорации через процедуру takeover. Итак, изначально и в отличие от двух других случаев этот проект ГЧП продвигался агентами и интересами, внешни- ми, если не чуждыми, региону и местным потребностям.

Сторона потребителей в России организована в так называемые «товарищества собственников жилья», которые заключают договоры обслуживания ЖКХ от лица и в интересах клиентов с частными и муниципальными обслуживающими предприятиями. Последние также (как в случае «Автобусы») могут объединяться в некоммерческие партнерства, одно из которых на момент исследования, по данным интервью, включало 21 предприятие и контролировало 65 % рынка услуг ЖКХ. Итак, институционально случай «Водопровод» совершенно отличен от случая «Автобусы»: поставщики услуг тоже организованы в отраслевые ассоциации, но они не участвуют в проекте ГЧП, частная сторона партнерства не организована, так как представлена единственным оператором-монополистом. Важным отличием является также то, что частный партнер не взаимодействует непосредственно с рядовым и массовым потребителем.

Самым значимым критерием оценки результатов реформы ЖКХ для потребителя является соотношение цены и качества. И то и другое подвергается критике со стороны клиентов, которая, однако, не имеет видимых результатов и не вызывает сколько-нибудь памятных реакций властей. Сама организация отрасли допускает перекладывание ответственности и издержек между самыми разными участниками соглашений. Цены, ценообразование, тарифное регулирование в ЖКХ не являются значимыми вопросами публичной политики, выборных и законотворческих процессов. Можно сказать, что тарифы устанавливаются (точнее, повышаются) в кабинетном, бюрократическом режиме, который допускает открытость только в рамках извещения клиентов об уже состоявшихся событиях или решениях.

Случай «Водопровод» — не исключение. В 2006 г. сторона администрации образовала наблюдательный совет с задачей осуществления контроля над исполнением программы инвестирования и реконструкции объектов водоснабжения и водоотведения в период с 2006 по 2025 г. Сама программа была принята местным парламентом после долгого периода внесения поправок менеджментом компании «Водопровод». Та же работа продолжилась затем теми же людьми в специальной рабочей группе с участием строительных компаний и некоммерческих партнерств — объединений компаний-операторов. Группа не смогла разработать прозрачную политику ценообразования.

«Водопровод» создал свой call-center и пытался обеспечить диалог и обратную связь с потребителями через различные форумы и общественный совет. Задачей последнего было обсуждение качества обслуживания. Совет должен был включать представителей корпоративных клиентов и регионального объединения работодателей. По мнению некоторых участников, компания «Водопровод» отклонила требование потребителей представить финансовый отчет, и последние утратили интерес к работе в формате совета. Он продолжил свою деятельность, скорее, как PR-конструкт.

Случай «Водопровод» не соответствует большинству критериев качественного проекта ГЧП. Это изначально монопольное соглашение, не предусматривающее прямого участия потребителей и прозрачности политики ценовой и качества. Хотя когда-то проект «Водопровод» и характеризовался в терминологии ГЧП, он не являлся примером партнерства и вряд ли им станет, несмотря на инициативы менеджмента и управляющего г. Перми, касающиеся заклю- чения в будущем концессионного соглашения. Хотя концессионное соглашение и считается основной формой реализации проектов ГЧП, оно вполне может (в политических и риторических целях) оформлять сговор администрации и бизнеса в ущерб интересам отрасли, рынка и потребителя.

Таким образом, на наш взгляд, проблема взаимодействия и соотношения интересов бюрократии и состояния сектора общественных услуг является в первую очередь проблемой управляемости и проблемой коррупции. Проанализированные нами кейсы свидетельствуют о различных возможностях решения означенной проблемы — разумеется, с различными последствиями как для интересов бюрократии так и общества.