Внедрение карты жителя Республики Татарстан как способ организации эффективного государственного управления

недостаточной разработанностью внедрения и эксплуатации универсальной электронной карты в современном российском городе. Эта проблема содержит две стороны: гносеологическую и предметную. Поэтому исследование имеет теоретико-методологическую и практическую значимость.

Материалы и методы: материалами для написания статьи послужили исследовательские работы, данные собственного пилотного исследования, посвященного отношению к проекту по внедрению и использованию карты жителя Республики Татарстан жителей г. Зеленодольска, а также государственных служащих, ответственных за его реализацию. Комплексный анализ предмета исследования базировался на применении таких методов научного познания, как вторичный анализ данных, анализ документов, не-включенное наблюдение, блицопрос, интервью государственных служащих, дискурс-анализ сообщений и комментариев в социальных сетях в рамках контекстуального подхода Т. А. Ван Дейка.

Результаты исследования: исследование показало рассогласованность целей, стратегий и практик реализации проектов карты жителя Республики Татарстан на всех уровнях системы: федеральном, региональном, муниципальном. Наблюдается недопонимание на уровне «заказчик (федеральная власть) — исполнитель (конкретные органы государственного и муниципального управления) — потребитель».

Обсуждение и заключения: не только государственные учреждения, но и частные лица должны вносить свой вклад в трансформацию системы государственного управления и становление новых социальных отношений. Основное значение здесь имеет понимание гражданами долгосрочных преимуществ. Следовательно, без эффективной образовательной и просветительной работы нельзя добиться ощутимых результатов. Любые государственные инициативы и проекты должны быть поддерживаемыми снизу, а не навязываемыми в административном порядке сверху.

Введение. В настоящее время мир вступает в новую фазу развития — четвертую промышленную революцию. Как отмечает К. Шваб, «Интернет, миниатюрные производственные устройства, искусственный интеллект и обучающиеся машины» порождают цифровую революцию в различных сферах общественной жизни1. Переход к новому общественному укладу предъявляет новые требования к системе государственного управления, к принципам построения государственно-частного партнерства. Функционально процессы системы государственного управления в эпоху традиционного и информационного обществ различны, так как обусловлены различными социальными потребностями к управлению. Причина различий, на наш взгляд, состоит в изменениях, происходящих с развитием информатизации в самой системе социальных отношений. Новый виток в развитии информационных технологий диктует свои ценности: быстроту, доступность, мобильность, возможность дистанционного обращения, простоту интерфейса.

Обзор литературы. В новой «маркетизированной» парадигме, которую представляют, например, Д. Осборн и Т. Геблер [1], а в отечественных исследованиях — Л. П. Абрамова, Т. М. Варбенкова [2], И. В. Мельникова [3], управляемость стала пониматься не как осуществление тотального контроля, а как средство направления для саморазвития организации, сам процесс управления теперь рассматривается как более гибкий подход к оказанию посильной помощи в принятии решений [4, с. 117]. О подобных изменениях в бюрократической организации в эпоху информационного общества (диалогичность взаимодействия власти и общества, перераспределение власти на основе доступа к знаниям, выравнивание иерархии для ускорения процесса принятия решений и др.) говорит, в частности, А. Тоффлер². Этот подход достаточно актуален в свете новых задач, поставленных перед российской системой государственного управления [5, с. 44]. При этом ученые все чаще говорят о необходимости рассматривать самих государственных служащих и население как равноценных акторов, субъектов управления [3, с. 23]. Во многом это вызвано распространением в теории управления идей о «постбюрократической организации», основанной на горизонтальных взаимодействиях и «менеджеризации» государственной службы [2, с. 49].

С конца 1980-х — начала 1990-х гг. в развитых странах переосмысливаются подходы к государственному управлению. Популярность получают новые концептуальные подходы, главное в которых — «новый государственный менеджмент», а не традиционные бюрократические аспекты управления. Как считает П. Селф, «наиболее явная трансформация, предложенная концепцией нового государственного менеджмента, состоит в продвижении управленческой культуры для государственного сектора, которая, как и в случае с частным сектором, ориентирована на результат. В подобной культуре эффективность управления вытесняется потребно- стью в результативности предоставления государственных услуг» [Цит. по: 6, с. 194].

Как отмечает Д. В. Тютин [7], эта концепция будет эффективно внедряться только в условиях отсутствия конфликта интересов между властью и общественностью: реализация принципа менеджериализма ставит во главу угла достижение экономической эффективности (экономический подход к публичному управлению), а клиентская составляющая нацеливает бюрократическую организацию на достижение интересов индивида, клиента (концепция менеджмента публичных ценностей) [8, с. 135]. Возможно, одним из инструментов решения такого противоречия выступает краудсорсинг (развитие обратной связи с населением как клиентом получения государственных услуг), эффект и перспективы внедрения которого в последнее время часто обсуждаются в публичном дискурсе [9, с. 99].

При этом стоит отметить, что инфокоммуникационные технологии (ИКТ) рассматриваются в рамках концепции нового государственного менеджмента как наиболее действенный инструмент регулирования системы государственного управления [10].

Материалы и методы. В качестве материалов для статьи послужили научные работы, а также данные собственного пилотного исследования, касающегося отношения к внедрению и использованию карты жителя Республики Татарстан (КЖРТ) жителей г. Зеленодольска, а также ответственных за реализацию этого проекта государственных служащих.

Комплексный анализ предмета исследования обеспечивался за счет применения вторичного анализа данных опросов Фонда «Общественное мнение», анализа документов, невключенного наблюдения и блицопроса, интервью государственных служащих, дискурс-анализа сообщений и комментариев в социальных сетях в рамках контекстуального подхода Т. А. Ван Дейка [11].

Результаты исследования. Говоря о российском опыте реализации государственного управления с помощью ИКТ, стоит отметить, что 12 августа 2010 г. было подписано Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об определении организации по предоставлению государственных и муниципальных услуг с использованием уни- версальной электронной карты» № 1344-p3. В рамках него предполагается снизить затраты и время на предоставление государственных и муниципальных услуг и повысить эффективность работы государственного аппарата. Эта же идея есть в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., где одним из приоритетов развития информационных технологий выступают «формирование современной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры, обеспечение высокого уровня ее доступности, предоставление на ее основе качественных услуг»4. Конкретнее эта задача рассматривается в государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы)», где уже ставится цель повышения оперативности оказания государственных услуг5.

Одним из вариантов достижения поставленной задачи стало развертывание с 2013 г. проекта «Универсальная электронная карта гражданина» (УЭК) — своеобразного прототипа КЖРТ. УЭК представляла собой материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной и электронной форме информацию о ее держателе и обеспечивающий доступ к информации о держателе карты, используемой для удостоверения прав держателя карты на получение государственных и муниципальных услуг и для осуществления в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях иных юридически значимых действий в электронной форме6.

Эффективность реализации проекта УЭК достаточно спорная. По данным опроса Фонда «Общественное мнение»7, кроме положительных черт внедрения карты в обыденные практики россиян (например, 30 % считают, что не нужно носить много документов; 3 % надеются, что будет меньше проволочек с оформлением документов, упростится работа различных служб и т. п.), респонденты выделяют следующие проблемы и опасения: карту легко потерять (18 %); возможны взлом карты, хищение денег, махинации (14 %); будет возможен доступ посторонних к личной информации (7 %); это приведет к чрезмерному контролю государства над людьми (4 %) и др.

В 2013 г. инициативный всероссийский опрос аналитического центра НАФИ показал, что, несмотря на широкое информационное освещение этого проекта (около 70 % опрошенных знают о запуске программы УЭК), опасения россиян не были развеяны. Более того, только 14 % населения понимают особенности нововведения и механизмы использования карты. Однако 55 % респондентов признались, что информированы об этой инициативе пока только в общих чертах8. Мнения населения относительно функциональности УЭК разделились. Около половины россиян (47 %) готовы были получить УЭК и использовать ее в качестве замены или аналога обычных документов. Почти столько же респондентов (43 %) предпочли бы пользоваться, как и прежде, документами по отдельности9. Возможно, именно просчеты в работе с населением послужили одной из причин низкой востребованности данной программы у него и привели к свертыванию программы с 1 января 2017 г.10

В Республике Татарстан появилась КЖРТ, выдача которой началась в октябре 2016 г. Разграничение функционала по двум картам показано в составленной нами таблице.

Таблица

Сравнительная характеристика функционалов У ЭК и КЖРТ*

Сфера оказания услуг	КЖРТ	УЭК
Ф Л Ф ^ Ф м и о м к ф м	1.    Получение заработной платы, социальных выплат. 2.    Оплата покупок, в том числе по бесконтактной технологии (PayPass). 3.    Платежи через банкоматы, информационные киоски. 4.    Дистанционное банковское обслуживание «АК БАРС Online», «Сбербанк Online» и мобильный банк. 5.    Денежные переводы	1.    Получение заработной платы, социальных выплат. 2.    Перечисление всех видов зачислений. 3.    Приобретение товаров и оплата услуг. 4.    Функции расчетного банка
ф S к ф к Ф X о о и Ф Л 14 со	1.    Идентификатор быстрой записи пациента на прием к врачу (считывание терминалами номера полиса ОМС с банковской карты). 2.    Быстрый поиск пациента в АРМ «Регистратура», АРМ врача на основе данных КЖРТ. 3.    Использование карты клиента в качестве идентификатора врачами скорой медицинской помощи для получения доступа к электронной медицинской карте больного. 4.    Использование электронной подписи врачами при формировании электронной карты пациента. 5.    Формирование врачами и прием аптеками электронных рецептов на лекарства, получение информации о рецептах (сроках и количествах приема лекарств), бесплатное детское молочное питание в электронном виде	1.    Запись на прием к врачу. 2.    Услуги электронной регистратуры. 3.    Электронная история болезни, электронные рецепты, оплата лекарств и услуг. 4.    Оформление заявки на получение высокотехнологичной помощи и направлений на госпитализацию. 5.    Получение первичной медицинской помощи. 6.    Учет при льготном и дополнительном лекарственном обеспечении в аптеках
к о 5 и Д Д Ф О о И	1.    Оплата покупок. 2.    Использование бонусов по программе лояльности, получение скидок	1,    Оплата покупок. 2.    Получение информации о предоставляемых коммунальных услугах, в том числе об объемах начислений по ним, с возможностью их оплаты. 3.    Получение информации о состоянии жилого фонда

Продолжение таблицы. Начало на стр. 427

Сфера оказания услуг	КЖРТ	УЭК
cd Ф сб К л ч со У о и	1.    Получение информации о текущих начислениях компенсации части родительской платы за присмотр и уход за ребенком в детском саду, о текущих начислениях субсидий — льгот на оплату жилищно-коммунальных услуг. 2.    Проверка статусов поданных заявлений. 3.    Подача заявлений на ежемесячную денежную выплату на проезд пенсионерам, на дополнительную компенсацию части родительской платы за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, на ежемесячное пособие на ребенка, на компенсацию части родительской платы за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования, на субсидию на проезд детей из семей, имеющих трех и более детей в возрасте до 18 лет, включая приемных, на субсидию на приобретение лекарственных средств для ребенка в возрасте до 6 лет из семей, имеющих трех и более детей в возрасте до 18 лет, на субсидии — льготы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг инвалидам, на субсидию — льготу на оплату жилого помещения и коммунальных услуг семьям, имеющим трех и более детей в возрасте до 18 лет, включая приемных	1.    Получение информации о действующих программах социальной помощи, оформление и получение пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком. 2.    Прием заявлений о назначении или перерасчете пенсии, перечисление пенсии на карту. 3.    Получение информации о льготах и подача заявлений на их получение, подтверждение и реализация прав на льготы, подача заявлений на социальное обслуживание и другие услуги. 4.    Информация о состоянии индивидуального лицевого счета в системе обязательного пенсионного страхования, заявление о переходе в негосударственный пенсионный фонд. 5.    Удаленное оформление договоров страхования. 6.    Подача заявления о назначении пособия по безработице, оказании материальной помощи и содействия в трудоустройстве. 7.    Постановка и снятие с учета в налоговом органе, подача налоговых деклараций, получение сведений из единого государственного реестра налогоплательщиков, информации о государственных пошлинах, неоплаченных штрафах и их оплата. 8.    Дистанционное получение информации о результатах ЕГЭ, вступительных испытаниях и зачислении в вузы, об учебных планах и успеваемости, о зачислении ребенка в детский сад и др.

Окончание таблицы. Начало на стр. 427

Сфера оказания услуг	КЖРТ	УЭК
н а о с Я cd Л ь	1. При оплате проезда по общегражданскому и льготному проездному на общественном транспорте и (или) возможность подключения услуги «Удобный проездной» и PayPass	1.    Приложение для разового или абонементного проездного билета, в том числе для льготных категорий граждан. 2.    Покупка билетов на поезд и самолет, другие транспортные услуги

* Для составления таблицы использовались материалы интернет-ресур-сов и

КЖРТ — это простая пластиковая карта с чипом, «на которой будут содержаться платежные, социальные, транспортные приложения и графическая информация о владельце: фотография и Ф. И. О., номер транспортного приложения, номер СНИЛС. Также карта будет содержать квалифицированную электронную подпись ее владельца»11. На карте не отмечены фамилия и имя владельца (они содержаться только на чипе). Обслуживание карты выпустившими ее банками осуществляется бесплатно.

Внедрение карты началось в конце лета в 2016 г. в Зеленодольском муниципальном районе республики. Продуктивным для понимания отношения жителей к таким нововведениям является опрос, проведенный на местном сайте «Зеленодольск.Ви» летом 2016 г., показавший, что более половины принявших в нем участие зеленодольцев не будут пользоваться картой; за — 17 %, 16 % назвали карту «хорошим делом, но ее нужно развивать на базе своей платежной системы», оставшиеся 12 % затруднились с ответом. При этом после непосредственного введения карты жителя региона многие до сих пор не осведомлены о наличии возможности ее получения [4], а также испытывают трудности в получении ряда услуг, в частности в сфере медицины12.

Пилотным городом для внедрения чипованных пластиковых карт в Республике Татарстан стал Зеленодольск. Республиканский проект получил традиционное для подоб- ного рода проектов название «Карта жителя Татарстана» (в других регионах Российской Федерации реализуются аналогичные программы, например карта жителя Краснодарского края13). Зеленодольск в качестве пилотного города был выбран неслучайно. Это достаточно крупный (124 319 чел. на 1 января 2017 г.)14, динамично развивающийся город, центр Зеленодольского муниципального района. Он важный транспортный (железнодорожный и автодорожный) узел региона, расположен в непосредственной близости от столицы Республики Татарстан и входит в состав Казанской агломерации. В общем рейтинге социально-экономического развития районов региона за I полугодие 2016 г. вместе с муниципальным районом занимает 18-е место из 45. На территории г. Зеленодольска расположены крупные и средние промышленные предприятия, которыми за I полугодие 2016 г. отгружено товаров собственного производства, выполнено работ и услуг собственными силами на сумму 13,2 млрд руб. Среднемесячная заработная плата работников за январь — июнь 2016 г. составила 25 009,2 руб.15 Кроме того, в ходе нашего опроса представителей органов государственной и муниципальной власти, занятых в реализации пилотного проекта, было выявлено, что г. Зеленодольск имеет один из самых высоких показателей по количеству электронных платежей по всей республике. Иными словами, старт реализации проекта именно с этого района может быть весьма успешным.

Анализ нормативных документов, регулирующих реализацию пилотного проекта16, показал, что основная декларируемая органами государственной власти цель реализации проекта по внедрению УЭК — «внедрение инновационных технологий, повышение эффективности функционирования исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления при предоставлении государственных, муниципальных и социально-значимых услуг»17. Так, по состоянию на апрель 2017 г. в г. Зеленодольске выдано более 18 тыс. КЖРТ (охвачено 23 % населения)18.

Таким образом, внимание уполномоченных государственных и муниципальных органов республики в настоящее время больше сосредоточено на реализации республиканского проекта, нежели на поддержке федеральной программы по выдаче УЭК.

В декабре 2016 г. — январе 2017 г. наша исследовательская группа провела пилотное исследование отношения жителей г. Зеленодольска и ответственных за реализацию проекта государственных служащих к внедрению и использованию КЖРТ. Были использованы: невключенное наблюдение и блицопрос, интервью государственных служащих, дискурс-анализ сообщений и комментариев в социальных сетях в рамках контекстуального подхода Т. А. Ван Дейка [11].

Так, невключенное наблюдение и блицопрос жителей г. Зеленодольска, использующих карты жителя региона, показали крайне низкую вовлеченность держателей карт. В большинстве случаев наблюдаемые проявляют низкую активность в использовании карт и имеют поверхностное знание о их функционале.

Интервьюирование представителей государственных органов показало их недостаточную осведомленность о целях и задачах реализации проекта. Например, некоторые информанты затруднились ответить на вопрос о необходимости пилотирования КЖРТ именно в г. Зеленодольске.

Представители органов государственной власти по-разному видят перспективы проекта. Примечательны ответы о невозможности свертывания перспективных проектов в Республике Татарстан. На наш взгляд, категоричность заявления может свидетельствовать о том, что регион стал заложником имиджа IT республики. Также есть угроза того, что даже неудачные проекты будут формально существовать либо дорабатываться неимоверными усилиями и вопреки мнению населения.

Таким образом, сам пилотный проект находится еще в начальной фазе реализации, активно создается инфраструктура, однако больших успехов пока добились только в выдаче самих карт. При этом система информирования и обучения населения осуществляется в основном через банк, в котором можно получить карту. Учитывая недовольство людей и их непонимание смысла выдачи карт, необходимо, на наш взгляд, уделить большее внимание этому аспекту.

Дискурс-анализ сообщений в социальных сетях не подтверждает оптимистичного настроя высшего руководства республики. Всего было проанализировано 124 комментария в «ВКонтакте» и под публикациями СМИ г. Зеленодольска. В качестве объекта наблюдения использовались статьи, посвященные теме КЖРТ на разных интернет-сайтах.

По результатам дискурс-анализа мы выделили несколько групп жителей г. Зеленодольска, которые по-разному относятся к единым картам. Совсем малая доля комментариев была посвящена положительным отзывам о карте. В основном отмечаются: преимущество карты «все в одном», мобильность, интересное нововведение. Намного чаще встречались отрицательные отзывы. Жители сомневаются в полезности карты, не видят необходимости в ее оформлении: «Зачем нужна эта карта, если есть уже другие электронные карты для безналичного расчета, государственные услуги в режиме онлайн? Там также и без карты можно зарегистрироваться куда-нибудь... Толку нет. Ну и что, что все в одном? А смысл? Общество и так мобильно». Большинство комментаторов в этой группе отнеслось с недоверием к карте, так как по ней будет доступна вся информация и государству (передвижения, операции и др.), и мошенникам (кража частной информации, денег и т. д.). Также отмечалось недовольство горожан тем, что проект был запущен без ведома и согласия людей. Многие недоумевали, почему был выбран именно Зеленодольск. Остальная часть комментаторов придерживалась нейтральной позиции. Их не волновало данное нововведение, так как они были осведомлены, что это пилотный проект, и призывали остальных посмотреть, как это будет развиваться и что из этого может получиться. Такие жители города информиро- вали других, что оформление карты необязательно и что это дело добровольное.

Исследование реализации проектов КЖРТ показало рассогласованность целей, стратегий и практик реализации этих проектов на всех уровнях: федеральном, региональном, муниципальном. Кроме того, наблюдается недопонимание на уровне «заказчик (федеральная власть) — исполнитель (конкретные органы государственного и муниципального управления) — потребитель».

Обсуждение и заключения. Основная цель информатизации государственных услуг — совершенствование системы государственного управления путем сокращения транзакционных издержек, которые несут граждане и организации при взаимодействии с органами власти и должностными лицами. Для достижения этой цели недостаточно просто внедрить автоматизированные системы и информационнокоммуникационные технологии, что чаще всего бывает, в том числе в отечественной практике. Необходимо полностью реструктурировать саму систему государственного управления, произвести внутри нее социально-организационные изменения, способствующие переходу от модели классического администрирования к интегративной модели государственного управления.