Внутренний финансовый контроль в федеральных стандартах контроля и аудита для муниципальных образований

Понятие внутреннего финансового контроля муниципальных образований, как и в целом, внутреннего государственного финансового контроля за последнее время было изменено. Несмотря на законодательно закрепленную процедуру контроля, включающую, наряду с внутренним финансовым контролем, еще и внешний, включенность в этот процесс учреждений аудита самого высокого уровня – Счетной Палаты Российской Федерации, а также Федерального казначейства и далее контрольноревизионных органов субъектов и муниципалитетов на местах – проблема осуществления функций внутреннего контроля на низовом уровне, уровне муниципальных образований, оставалась актуальной.

Так, актуальными проблемами системы внутреннего финансового контроля в России являлись неопределенность, отсутствие четкого разграничения внутреннего и внешнего контроля, дублирование функций, отсутствие единого регламента внутреннего финансового контроля, ограниченность ресурсов и возможностей для внутреннего финансового контроля в муниципальных образованиях.

Для решения этих проблем в Бюджетном кодексе нашей страны были пересмотрены некоторые положения и внесены коррективы[1]. И, если раньше государственный финансовый контроль определялся как контрольная деятельность органов внешнего контроля и контрольная деятельность органов внутреннего контроля, а также финансовых органов для того, чтобы обеспечить соблюдение бюджетного законодательства, выполнение положений других нормативно-правовых документов, регулирующих бюджетные правоотношения, то в настоящее время, благодаря пересмотру подходов к внутреннему контролю, определение приобрело более строгие формы и может быть приведено дословно в виде цитаты: «Государственный финансовый контроль - контроль за соблюдением бюджетного законодательства и иных актов, обусловливающих нормативные правовые обязательства и иные обязательства по выплатам физлицам из бюджетов бюджетной системы».

И если ранее каждый муниципалитет был вправе устанавливать свои стандарты и порядок проведения внутреннего муниципального финансового контроля, то теперь созданы Единые федеральные стандарты внутреннего государственного финансового контроля, задача которых - устранить проблемы.

Появились ряд федеральных стандартов по внутреннему финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту, а также методические пояснения к ним, которые вступают в действие с 01.01.2020, 01.07.2020 и с 31.12.2020, последовательно и постепенно [например, 3].

Эти новые нормативные документы - Федеральные стандарты внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля -призваны упорядочить систему контрольной деятельности, а потому представляют собой совокупность правовых актов, регулирующих целый комплекс вопросов и мероприятий, а именно:

• 1)    базовые принципы осуществления контроля со стороны субъектов, наделенных правом этот контроль проводить;

• 2)    полномочия, т.е. комплекс прав и обязанностей исполнителей -должностных лиц органов муниципального финансового контроля, в числе которых - назначение и проведение финансовых экспертиз деятельности местных властей;

• 3)    полномочия, т.е. комплекс прав и обязанностей подконтрольных органов местного самоуправления, т.е. объектов контроля, которые должны обеспечить проведение собственных проверок, ревизий и обследований, создать организационные условия, предоставить техническое оснащение контрольной деятельности;

• 4)    четкие и полные правила реализации всех мероприятий по осуществлению контрольной деятельности - планирование, проведение проверок, ревизий и обследований, оформление документов по окончании проведения мероприятий, реализация их результатов, так, например, необходимы правила продления срока исполнения представления, предписания;

• 5)    нормативные регламенты, регулирующие порядок досудебного обжалования решений и действий субъектов контроля - учреждений и их должностных лиц;

• 6)    порядок, формат, сроки и иные требования к отчетности по итогам контрольной деятельности, составляемой должностными лицами контролирующих учреждений;

• 7)    иные положения, которые потребуются для полного, объективного и правомочного внутреннего муниципального финансового контроля.

Таким образом, исходя из плановых изменений в законодательстве в области внутреннего финансового контроля, он становится не самостоятельной деятельностью по проверке, а встраивается в любое другое полномочие, как контрольный механизм осуществляется всегда, на разных этапах деятельности.

Еще одна важная задача, решаемая посредством введения единых стандартов - это контроль за реализацией закона о государственных закупках, как источнике злоупотреблений и нарушений.

Принятые федеральные стандарты содержат последовательный порядок действий при проведении ревизий и проверок, права и обязанности участников проверок, полномочия проверяющих. Новые нормативные регламенты также в качестве требования указывают необходимость обеспечить доступ проверяющим к информационным системам муниципального образования, что повысит качество проводимых проверок.

В настоящее время стандарты являются действующими, но их использование предусматривает переходный период на освоение принципов и процедур проведения внутреннего контроля.

Нововведения, которые были сделаны в сфере регламентации внутреннего финансового контроля за последний год, решил ряд проблем в бюджетном процессе, таких как:

• -    ограниченность (неопределенность) области полномочий муниципального финансового контроля;

• -    невозможность однозначного определения сфер для внешнего или внутреннего муниципального финансового контроля;

• -    отсутствие регламентов и полной нормативно-правовой базы для осуществления внутреннего финансового контроля;

• -    отсутствие ресурсов, необходимых для финансового контроля, а также возможностей на уровне муниципалитетов для его проведения;

• -    неэффективность внутреннего финансового контроля и аудита.

Однако, даже оформленные в виде нормативно-правовых актов изменения не решили такую ключевую проблему внутреннего финансового контроля в муниципальных образованиях, которая заключается в том, что этот контроль вообще не проводится в муниципалитетах нашей страны, а если проводится, то формально и в урезанном виде.

Чтобы решить эту основную проблему контроля, необходимо передать полномочия субъектам, осуществляющим контроль или контрольно-счетному органу (КСО). Таким образом, центр ответственности за проводимые мероприятия сместится на уровень контролирующих органов, которые будут в полной мере нести ответственность за реализуемые мероприятия, требования к которым зафиксированы в единых стандартах, принятых в течение последнего года.

Но даже в таком случае необходимо быть готовым к возникновению ряда проблем, порожденных особенностями муниципальных образований, как органов местного самоуправления, призванных решать задачи населения конкретной территории, местных жителей:

• -    вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно;

• -    формирование местного бюджета и его исполнение относится к полномочиям местных властей и является вопросом местного значения;

• -    поступление средств из местного бюджета в бюджет субъекта РФ не предусмотрено, таким образом осуществление функций по финансовому контролю должно осуществляться за счет бюджета субъекта контроля, контролирующего органа;

• -    многие местные бюджеты являются дотационными, соответственно, внутренний финансовый контроль может усугубить ситуацию, привести к разбалансировке бюджета муниципального образования;

• -    назначение субъектами контроля конкретных должностных лиц – исполнителей функций по внутреннему контролю – может порождать проблемы, т.к. в каждом регионе страны значительное число муниципальных образований, все они разбросаны по территории субъекта, удалены друг от друга (географический фактор), а потому проведение контроля становится очень трудозатратным и времязатратным процессом, требующим, кроме того, строгого соблюдения новых регламентов и стандартов.