Внутрирегиональное административно-территориальное деление: семантический аспект

На региональном уровне территориальные основы функционирования государственной власти и местного самоуправления претерпели в последние десятилетия серьезные изменения. Вопросы территориальной организации муниципальной власти получили широкое освещение в научных исследованиях (что было обусловлено формированием института местного самоуправления в России), в то же время, институту административнотерриториального деления уделялось недостаточное внимание. В последние годы вышло не более десяти работ географов [5, 15, 22] и экономистов по данной теме [4, 7, 14], отсутствуют общепринятые определения понятий: административнотерриториальное деление, административнотерриториальная единица, административный центр, не выделены их ключевые признаки. Отдельные аспекты административно-территориального деления рассматривались в работах политологов, юристов [18, 23], историков, социологов [20] и специалистов в области других наук [19], что говорит о междисциплинарном характере исследуемой проблемы.

Тема территориальных преобразований явля- ется достаточно актуальной не только для России, но и для зарубежных стран. В 2008–2017 годы территориальные реформы охватили около 15 европейских государств, что было обусловлено влиянием экономического кризиса на доходы и расходы субнациональных бюджетов [27, с. 68– 69], процессами урбанизации и ростом агломераций [28]. В последние годы активизировались зарубежные исследования, посвященные взаимосвязи размеров территорий и эффективности деятельности органов власти и управления [30, с. 3]. Однако в нашей стране акцент в исследованиях смещен на проблемы укрупнения регионов [14] и муниципальных образований [24]. Значительное внимание уделяется вопросам соотношения административно-территориального деления с деятельностью публично-правовых образований – органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления [16, 25].

Институты территориальной организации местного самоуправления и административнотерриториального деления субъектов Российской Федерации связаны между собой, но каждый из них имеет самостоятельное значение.

Административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации рассматривается как «система административно-территориальных единиц, формирующая территориальную основу для создания и функционирования региональных органов государственной власти» [16, с. 71]. В юридической литературе получило распространение мнение о том, что его неверно рассматривать как основу для деятельности органов местного самоуправления, органов федеральной государственной власти, обеспечения жизнедеятельности населения [11, c. 222], так как границы административно-территориальных единиц определяют территориальные пределы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации [26, с. 4].

Территориальная организация местного самоуправления – это категория, связанная с формированием территорий муниципальных образований, определением их границ и другими вопросами, создающими пространственную основу деятельности органов местного самоуправления.

Замена на практике внутрирегионального административно-территориального деления муниципально-территориальным снижает эффективность публичного управления, обуславливает заинтересованность региональных органов власти в укрупнении муниципальных образований, приводит к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления [29, с. 10–11]. В то же время, при осуществлении пространственного стратегирования, нет однозначного представления о том, на какие части (помимо сети муниципальных образований) может быть поделена территория региона [7, с. 111]. Теоретическая проблема приобретает существенное практическое значение, отражаясь в законодательстве и правоприменении.

Определение понятия «административнотерриториальное деление», применяемое в современной экономической литературе, не связано с теорией районирования, заимствовано из политико-правовых наук. Под административнотерриториальным делением понимается «система территориальной организации, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и управления» [3, c. 11; 19, c. 13], «территориальная организация, которая служит основой для функционирования органов государственной власти» [5, с. 177–178]. Исключение составляют исследования Жидких А.А., который предлагает ввести термин «административное районирование» [6, c. 83] и выделяет в своих работах его отличительные признаки в сравнении с другими видами районирования.

Настоящее исследование направлено на восполнение терминологического пробела. Основной целью написания статьи является уточнение понятия административно-территориального деления. В задачи исследования входит выявление теорети- ческих подходов к содержанию административнотерриториального деления, анализ закрепления института админстративно-территориального деления в законодательстве субъектов Российской Федерации, построение семантической модели определения понятия, уточнение и адаптация определения для дальнейшего использования в региональной экономике и управлении.

Теоретические подходы к содержанию административно-территориального деления

Согласно Конституции Российской Федерации и закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ, административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения является предметом ведения субъекта Российской Федерации (п. «л» ч. 1 ст. 5). Каждый регион по-разному решает вопрос о соотношении административно-территориального устройства региона и территориальной организации местного самоуправления.

В зависимости от применяемых в законодательстве подходов, авторы Анимица Е.Г., Силин Я.П., Тертышный А.Т. предлагают разделить все регионы на три группы [1, c. 170–171]:

• 1)    регионы, в законодательстве которых административно-территориальные единицы и муниципальные образования отождествляются;

• 2)    регионы, в законодательстве которых закреплено относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого территориального устройства субъекта федерации;

• 3)    регионы, в законодательстве которых административно-территориальные единицы рассматриваются как пространственная основа решения государственных, в том числе государственноместных задач.

По мнению Анимицы Е.Г., наиболее предпочтительным является первый подход, поскольку он предполагает совмещение объектов государственного и муниципального территориального управления, что в итоге упрощает задачу управленческого регулирования.

Второй подход получил отражение в работах В.А. Лапина, В.Я. Любовного, по мнению которых, административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации одновременно должно служить формой территориальной организации местного самоуправления, органов государственной власти региона, территориальных подразделений федеральных органов государственной власти [12, c.33].

Третьего подхода придерживаются представители юридической науки, которые считают, что смешение административно-территориального устройства с муниципально-территориальным проти- воречит законодательству Российской Федерации [18, с. 70].

Максимов А.Н. предлагает выделять в четвертую группу регионы, в которых административнотерриториальное деление не связано с деятельностью каких-либо органов публичной власти [16, с. 73].

Практика применения понятия административно-территориального деления

Анализ понятия административно-территориального деления проводился на основе изучения законов субъектов Российской Федерации об административно-территориальном устройстве, Уставов (Конституций) субъектов Российской Федерации. Основное внимание было уделено:

• –    определению понятий административнотерриториального деления и устройства¹;

  – понятию и видам административнотерриториальных единиц (образований), территориальных единиц (образований).

Дополнительно учитывались принципы административно-территориального деления, ссылки на соотношение (тождественность) границ административно-территориальных единиц и муниципальных образований, указание на распространение регионального законодательства об административно-территориальном устройстве на вопросы территориальной организации местного самоуправления.

По результатам исследования все регионы были разделены на четыре группы.

В законах первой группы регионов административно-территориальное деление отождествляется с муниципально-территориальным (Амурская, Воронежская, Ленинградская, Мурманская, Псковская, Ростовская, Смоленская, Челябинская области, Чувашская республика, Республика Северная Осетия – Алания, Ненецкий автономный округ (рис. 1).

Такой подход, по мнению Максимова А.Н., полностью противоречит правовой позиции Конституционного Суда России [16, с. 72]. Так как законы регионов об административно-территориальном устройстве формировались уже после выхода Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (за исключением Мурманской области и Чувашской Республики), то выбор законодателя был сделан осознанно.

Только в законодательстве Чувашской Республики установлено, что административнотерриториальное устройство региона представляет собой «систему административно-территориаль- ных единиц, в соответствии с которыми строится и функционирует система органов местного самоуправления».

В законодательстве большинства регионов данной группы ключевое понятие рассматривается достаточно широко:

• –    как совокупность административно-территориальных единиц, обеспечивающих функционирование органов государственной и муниципальной власти (Амурская, Воронежская, Псковская, Смоленская, Челябинская области);

• –    как система административно-территориальных единиц (образований), населенных пунктов (Мурманская, Ростовская области, Республика Северная Осетия – Алания).

В законах Ленинградской области и Ненецкого автономного округа отсутствует определение понятия административно-территориального устройства.

В качестве видов административно-территориальных единиц в законодательстве всех перечисленных регионов указаны различные виды муниципальных образований – муниципальные районы, городские округа, городские и сельские поселения в составе муниципальных районов.

Ненецкий автономный округ попал в данную группу в связи с указанием на то, что законодательство об административно-территориальном устройстве округа распространяется на муниципальные образования, наделяет их статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, устанавливает границы муниципальных образований.

В законе Республики Северная Осетия – Алания в качестве одного из ключевых признаков административно-территориальной единицы указано наличие административного центра – места постоянного нахождения представительного органа муниципального образования.

Псковская область была отнесена к первой группе регионов достаточно условно, так как в ее законодательстве речь идет о тождественности границ административно-территориальных единиц и муниципальных образований, но не о тождественности понятий.

Требования к построению определений научных понятий сформулированы в работах филологов и лингвистов [13; 17], закреплены в национальном стандарте2. На основе определения понятия через ближайший род (более широкое понятие), видовые отличия (отличительные признаки, имеющиеся только у данного вида) [10, с. 410], была построена семантическая модель (рис. 2).

Рис. 1. Регионы, в законодательстве которых административно-территориальное деление отождествляется с муниципально-территориальным

Родовое понятие		Видовые отличия				Дополнительные характеристики
территориальная организация региона совокупность (система) АТЕ (АТО, НП и др.) деление территории на АТЕ	+	в соответствии с которой строится (функционирует) обеспечивающая упорядоченное осуществление выступающая организационно-правовой основой функционирования на территории которых обеспечивается функционирование	+	-    система органов МСУ -    система ГМУ -    функции ГУ и МСУ -    ОГВ и органов МСУ муниципальных районов и городских округов -    участие граждан в управлении государственными и общественными делами	+	устанавливается с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры

*Условные обозначения на рис. 2, 4, 6:

АТЕ - административно-территориальные единицы; ТЕ - территориальные единицы; АТО - административно-территориальные образования; НП - населенные пункты; ГУ - государственное управление; МУ - муниципальное управление; ГМУ - государственное и муниципальное управление; ОГВ - органы государственной власти, МСУ - местное самоуправление

Рис. 2. Семантическая модель понятия «административно-территориальное устройство» для регионов первой группы

В качестве родового понятия в региональном законодательстве используются формулировки «территориальная организация региона» и «совокупность (система) административно-территориальных единиц (территориальных единиц, административно-территориальных образований)». Зачастую в определениях используются оба варианта одновременно.

К видовому понятию относится указание на целевое назначение административно-территориального деления - создание условий для функционирования органов публичной власти. Оно может быть шире - например, включать также «обеспечение участия граждан в управлении государственными и общественными делами», или отсутствовать вовсе (Мурманская, Ростовская области, Республика Северная Осетия - Алания).

Фраза - «устанавливается с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры» - не соответствует требованию включения в определение только необходимых и достаточных признаков [8, с. 200]. На наш взгляд, здесь речь идет скорее о принципах, а не о признаках административнотерриториального деления.

В ряде региональных законов определение требует коррекции. Так, например, в законодательстве Амурской области, под административнотерриториальным устройством понимается «территориальная организация области, в соответствии с которой строится система государственного и муниципального управления, а также система местного самоуправления области». Формулировка «местное самоуправление области» является, на наш взгляд, некорректной. В законодательстве Челябинской области под административнотерриториальным делением понимается «совокупность административно-территориальных единиц, выступающая организационно-правовой основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления». Требуется уточнить, почему речь идет об организационноправовой, а не о территориальной основе функционирования органов власти. Обе обозначенные проблемы характерны для Омской области (относится ко второй группе регионов)

В законодательстве регионов второй группы (более половины регионов) административнотерриториальное устройство рассматривается как основа функционирования органов государственной и муниципальной власти (рис. 3).

Под административно-территориальным делением понимается:

• -    разделение территории региона на территориальные образования (единицы), в соответствии с которыми строится (формируется, образуется) и функционирует система органов государственной власти и органов местного самоуправления (Брянская область, Владимирская, Магаданская, Ново-

• сибирская, Оренбургская, Тверская, Республика Дагестан);

• -    деление территории региона, установленное с целью оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления, для осуществления функций государственного управления и местного самоуправления (Кировская область, Костромская, Курская, Новгородская, Сахалинская, Тюменская, Ульяновская, Ярославская, Приморский край, Ставропольский, Хабаровский, Республика Тыва);

• -    разделение территории области на административно-территориальные единицы, на основании которых осуществляются функции государственного управления и (или) местного самоуправления, и территориальные единицы (Орловская область).

В законодательстве Астраханской, Саратовской и Пензенской областей, Республик Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Карачаево-Черкесия, Хакасия, Удмуртской и Чеченской, Алтайского и Камчатского краев административно-территориальное устройство рассматривается широко: 1) деление области на административно-территориальные единицы (образования); 2) система (совокупность) административно-территориальных единиц (образований) и населенных пунктов. Данные субъекты Российской Федерации были отнесены ко второй группе на основе анализа принципов административно-территориального деления и других дополнительных критериев.

Семантическая модель для регионов второй группы представлена на рис. 4.

Родовым понятием административно-территориального деления является «территориальное деление», «территориальная организация региона» и «совокупность (система) административнотерриториальных единиц».

В законодательстве Рязанской и Тамбовской областей административно-территориальное деление рассматривается как «территориальная организация власти» - государственной власти и местного самоуправления (а не территориальная организация области).

В дополнение к родовому понятию могут использоваться фразы: «законодательно устанавливаемая», «устанавливаемая правовыми актами», «система исторически сложившихся», «система взаимосвязанных».

Использование в качестве родового понятия фразы «порядок территориальной организации» (Республика Хакасия) некорректно, на наш взгляд, так как слова «порядок» и «организация» являются синонимами. Также некорректным мы считаем попытку выражения понятия «устройство» как категории «состояние» через категорию «действие» - как «система мероприятий по ...» (Белгородская область).

Рис. 3. Регионы, в которых административно-территориальное деление является основой функционирования органов государственной и муниципальной власти

Родовое понятие

Видовые отличия

Дополнительные характеристики

территориальное деление (разделение территории) региона на определенные части/образования (АТЕ, АТО, ТЕ и др.)

территориальная организация облас ти/ республики/края совокупность (система) АТЕ (АТО, НП и др.)

территориальная организация государственной власти и МСУ порядок территориальной организации региона система мероприятий по созданию, преобразованию и упразднению АТЕ, определению статуса НП и изменению их границ

+

сформированная (установленная) в целях эффективного функционирования (оптимальной организации)

в соответствии с (на основании)которой строится (образуется, функционирует)

обеспечивающая (упорядоченное) осуществление (исполнение)

выступающая организационноправовой основой на основе которой образуются и функционируют установленная для осуществления функций

+

система государственных органов и органов МСУ

ОГВ и органы МСУ

ГУ и (или) МСУ

ОГВ РФ, ОГВ области и органов МСУ облас ти государственной власти и МСУ

ГУ и организации МСУ публичной власти

+

учет исторических и культурных (местных) традиций,сложившейся системы расселения жителей, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры и иных условий устойчивого развития населенных пунктов

Рис. 4. Семантическая модель понятия «административно-территориальное устройство» для регионов второй группы

К видовым отличиям относится указание на целевое назначение административно-территориального деления – «создание условий для функционирования органов как государственной, так и муниципальной власти». Цели могут быть расширены (обеспечение управляемости территорий и их социально-экономического развития (Республика Хакасия) или отсутствовать вовсе.

В законодательстве Республики Крым, Краснодарского края административно-территориальное устройство рассматривается как основа для государственного управления. Регионы можно было бы отнести к третьей группе, но анализ дополнительных критериев дает основания полагать, что слово «государственное» используется в значении «публичное».

В законодательстве Республики Алтай в 2015 году было пересмотрено определение понятия административно-территориального деления (ранее административно-территориальные единицы отождествлялись с муниципальными образованиями), но в тексте закона остались «устаревшие» принципы:

• –    выбор оптимальных территориальных пределов, позволяющих эффективно осуществлять местное самоуправление;

• –    содействие социально-экономическому развитию каждой административно-территориальной единицы муниципального образования рациональному использованию ее природных и материальных ресурсов.

В законодательстве отдельных регионов второй группы продемонстрировано понимание отличий административно-территориального устройства от муниципально-территориального, указано, что оно не регламентирует вопросы территориальной организации местного самоуправления, изменения границ муниципальных образований (Владимирская, Кировская, Омская, Оренбургская, Ульяновская, Ярославская области, Красноярский край).

В законодательстве Белгородской области разграничены понятия административно-территориальной единицы области (район области, город областного значения) и административно-территориальной единицы муниципального образования (муниципальный (межмуниципальный), административный, сельский округ).

Среди регионов второй группы можно выделить те, в законодательстве которых закреплен принцип совпадения границ административнотерриториальных единиц и муниципальных образований (Астраханская, Костромская, Новгородская, Новосибирская, Орловская, Тамбовская области, Республика Адыгея).

Ссылка на необходимость учета границ муниципальных образований при осуществлении административно-территориального деления есть в законодательстве Республик Башкортостан, Тыва,

Калмыкия, Красноярского края. Например, в Красноярском крае административно-территориальное устройство устанавливается и изменяется с учетом муниципально-территориального деления. В законодательстве Республики Калмыкия, наоборот, предусмотрено, что границы муниципальных образований устанавливаются с учетом границ административно-территориальных единиц.

Второй подход, на наш взгляд, является более правильным, так как границы муниципальных образований формировались значительно позднее, чем границы административно-территориальных единиц. В то время, как муниципальнотерриториальное деление может изменяться (находится в состоянии становления), для границ административно-территориальных единиц характерна значительная стабильность [2, c.122; 9, c.111; 12, c. 33–34; 22, c. 188].

Взаимосвязь муниципально-территориального и административно-территориального деления не означает идентичности границ муниципальных образований и административно-территориальных единиц. Нарутто С.В. отмечает, что на территории крупного городского округа может существовать несколько территориальных единиц (поселки городского типа, сельсоветы и др.) [18, c. 70]. Например, территория города Екатеринбурга включает 7 городских районов, 18 сельских населенных пунктов.

Замена административно-территориального деления муниципально-территориальным негативно сказывается на качестве управления. Например, органы статистики перешли на использование общероссийского классификатора муниципальных образований (ОКТМО), отказавшись от применения общероссийского классификатора административно-территориальных образований (ОКАТО). В результате, используемые статистические показатели имеют слабую территориальную привязку, либо вообще не отражают пространственных аспектов социально-экономического развития [21, c. 77]. На сегодняшний день нет возможности оценить социально-экономическую ситуацию и осуществлять внутрирегиональное государственное управление как в разрезе низовых территориальных единиц (населенных пунктов, районов городов), так и в разрезе территориальных единиц мезоуровня (групп муниципальных образований, управленческих округов).

В законодательстве третьей группы субъектов Российской Федерации административнотерриториальное устройство рассматривается как территориальная основа функционирования государственной власти. В данную группу были включены 24 региона (рис. 5), в том числе 19 регионов – на основе анализа ключевого определения. В тех случаях, когда определение было сформулировано слишком широко, использовались дополнитель-

Рис. 5. Регионы, в которых административно-территориальное деление рассматривается как территориальная основа государственной власти

ные критерии - цели и принципы административно-территориального устройства (Республика Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, Ивановская и Самарская области).

Достаточно условно к третьей группе регионов был отнесен Чукотский автономный округ, в законодательстве которого административнотерриториальное устройство образует основу функционирования органов как государственной власти, так и местного самоуправления. Но в то же время, административно-территориальное образование автономного округа рассматривается как место функционирования органов государственной власти.

В законодательстве некоторых регионов третьей группы отмечается взаимосвязь территориальной организации государственной власти и территориальной организации местного самоуправления (Кемеровская, Курганская, Московская область, город Санкт-Петербург).

Обобщенная семантическая модель для регионов третьей группы представлена на рис. 6.

В регионах третьей группы родовое понятие аналогично предыдущим группам. В законодательстве Ямало-Ненецкого автономного округа и Волгоградской области речь идет о территориальной организации деятельности органов власти, а не о территориальной организации региона.

В законодательстве Курганской и Иркутской областей разделены понятия устройства и деления. Устройство рассматривается как «порядок образования, упразднения, преобразования, изменения границ административно-территориальных обра- зований», а под административно-территориальным делением понимается «разделение территории области на административно-территориальные единицы (образования)».

Видовые отличия в данной группе регионов выражают два назначения административнотерриториального устройства - основа для формирования органов власти и для их функционирования. На наш взгляд, оба назначения должны быть отражены в определении.

Назначение может быть шире - «создание основы для взаимоотношений органов государственной власти и населения», «определение схемы расселения жителей области» (Архангельская область). На наш взгляд, именно схема расселения жителей области должна определять административно-территориальное устройство, а не наоборот. Принцип учета сложившейся схемы расселения при установлении административно-территориального устройства закреплен в законодательстве значительного числа регионов.

В законодательстве некоторых регионов третьей группы особо решен вопрос о том, основой функционирования каких органов государственной власти (региональных, федеральных) является административно-территориальное устройство:

• -    органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти региона (Вологодская, Свердловская области, Еврейская автономная область);

• -    только региональных органов государственной власти (Архангельская, Самарская области);

• -    только исполнительных органов государст-

  Родовое понятие		Видовые отличия				Дополнительные характеристики
  территориальная организация облас-ти/республики/ края территориальная организация государственной власти (управления) территориальное деление на АТЕ система (совокупность) АТЕ (ТО) порядок образования, упразднения, изменения границ, преобразования АТО (АТЕ) региона и иные вопросы изменения устройства	+	обеспечивающая (упорядоченное) исполнение (осуществление) полномочий в целях оптимальной организации и функционирования являющаяся (территориальной) основой установленная для осуществления функций в соответствии с которыми строится и функционирует система Дополнительно: служащая основой для взаимоотношений ОГВ и населения/для определения схемы расселения жителей	+	ОГВ ОГВ РФ и региона исполнительных ОГВ исполнительных ОГВ региона и органов МСУ государственного управления ... а также для иных целей, предусмотренных федеральным и региональным законодательством	+	учет исторических и культурных (местных) традиций, сложившейся системы расселения жителей, хозяйственных связей, сложившейся (сформировавшейся) инфраструктуры и иных условий устойчивого развития населенных пунктов

  Рис. 6. Семантическая модель понятия «административно-территориальное устройство» для регионов третьей группы

  
  

венной власти региона (Севастополь, Санкт-Петербург).

В Волгоградской области административнотерриториальные единицы образуют основу деятельности не только органов государственной власти, но и органов местного самоуправления по исполнению отдельных государственных полномочий.

Законы четвертой группы регионов не связывают административно-территориальное устройство с деятельностью каких-либо органов публичной власти. В группу были включены 6 регионов (Республики Ингушетия, Кабардино-Балкария, Мордовия, город федерального значения Москва, Липецкая и Калининградская области).

Семантическая модель исследуемого понятия для четвертой группы регионов включает только родовое понятие, указание на целевое назначение территориального устройства отсутствует. Родовое понятие в целом соответствует первым трем группам регионов. Административно-территориальное устройство рассматривается как:

• -    совокупность (система) административнотерриториальных единиц (Республики Кабардино-Балкария, Мордовия, город Москва);

• -    система объектов административно-территориального деления (Калининградская область);

• -    территориальная организация области, деление области на административно-территориальные единицы и населенные пункты (Липецкая область).

В законодательстве республики Ингушетия не закреплены понятия административно-территориального устройства (деления), административно территориальной единицы (территориального образования).

В Калининградской области административнотерриториальное устройство установлено в целях «обеспечения ведения и применения общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации, обеспечения достоверности и сопоставимости экономико-статистических данных и показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы, в том числе в об- ласти прогнозирования, статистического учета, налогообложения, при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресурсов».

Адаптация понятия административнотерриториального деления для целей регионального управления

На основе проведенного анализа можно выделить следующие родовые компоненты, категорийные признаки и вспомогательные характеристики понятия «административно-территориальное деление».

Во-первых, в случае, когда речь идет о территориальном делении, наиболее близким родовым понятием является «районирование». А.А. Жидких предлагает рассматривать «административное районирование» как метод управления пространственным развитием, приближения управляющих субъектов к объектам воздействия [7, с. 111] и выделяет в своих работах его отличительные признаки в сравнении с другими видами районирования.

Анализ показал, что административнотерриториальное деление можно рассматривать как процесс и как результат этого процесса.

В первом случае под административнотерриториальным делением следует понимать разделение территории на взаимосвязанные части (территориальные единицы). Иерархия территориальных единиц может включать несколько уровней, поэтому правильнее говорить о разделении территории на взаимосвязанные административнотерриториальные единицы (для них будет характерно наличие административного центра - места размещения органов власти) и территориальные единицы (как территории, на которые распространяется управленческое воздействие). На иерархическую подчиненность территориальных единиц обращает внимание А.Г. Данилко и предлагает выделять системы первого ранга и подчиненные системы второго, третьего и низшего порядков [4, с. 29].

Ключевыми отличиями административного районирования от других видов районирования, наряду с иерархической подчиненностью таксонов, будет являться обязательное нормативноправовое закрепление границ административнотерриториальных и территориальных единиц.

Если рассматривать «деление» как результат (синоним понятия «устройство»), то наиболее близким родовым понятием здесь будет «территориальная (пространственная) организация».

Как показал анализ, проведенный в статье, объектом территориальной организации должен выступать не регион, а система органов власти и управления. Выделенные административнотерриториальные и территориальные единицы представляют собой пространственную сферу распространения полномочий (юрисдикцию) органов власти определенного уровня и вида. Таким образом, признаком административно-территориаль- ного деления будет являться его главная цель -организация управления.

В зависимости от видов органов власти можно выделить виды административно-территориального деления. В частности, оно может быть генеральным (общим) и ведомственным (связанным с деятельностью отдельных исполнительных органов власти или даже частных компаний). Описанию различных видов ведомственного районирования посвящено исследование В.Л. Мартынова, И.Е. Сазоновой [15]. К ведомственному районированию можно отнести, например, федеральные округа (районирование осуществляет Администрация Президента Российской Федерации), военные округа (районирование Министерства обороны Российской Федерации), избирательные округа. На наш взгляд, ведомственное районирование должно осуществляться с учетом генерального административно-территориального деления (в частности, оно не должно нарушать границ административно-территориальных единиц).

В зависимости от уровней власти в Российской Федерации предлагается выделить:

• -    общенациональное административно-территориальное деление, в частности федеративное устройство, на основе которого осуществляется деятельность государственных органов власти;

• -    субнациональное административно-территориальное деление, на основе которого формируется и функционирует система субнациональных органов власти;

• -    локальное административно-территориальное деление (в российской практике применяется понятие территориальная организация муниципального управления).

Все три вида административно-территориального деления тесно связаны между собой, но как было указано выше, их взаимосвязь не означает идентичности границ административнотерриториальных единиц.

Анализ, проведенный в работе, показал, что на практике большинство регионов рассматривают институт административно-территориального деления как основу для функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В-третьих, выявленные вспомогательные характеристики относятся к принципам, но не к признакам административно-территориального деления - учет сложившейся системы расселения жителей, исторических, культурных и иных местных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры. Их не следует включать в определение.

В нормативно-правовых актах не получил отражения ряд признаков административнотерриториального деления, например, относительная стабильность сетки деления, а также взаимосвязь с экономическим районированием.

Уточненное определение понятия должно звучать следующим образом: внутрирегиональное административно-территориальное деление - это законодательно установленное разделение территории региона на взаимосвязанные, иерархически соподчиненные части (административно территориальные единицы и территориальные единицы), на основе которого осуществляется территориальная организация деятельности органов государственной власти. Оно осуществляется на основе учета сложившейся системы расселения жителей, исторических, культурных и иных местных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры.

Заключение

Современная система административнотерриториальных единиц сложилась в советский период в условиях плановой экономики и нуждается в адаптации к вызовам новой экономической реальности. В то же время, потенциал внутрирегионального административно-территориального деления используется регионами в недостаточной степени, отсутствуют представления о том, на какие части, помимо сети муниципальных образований, может быть поделена территория.

Представляется, что подмена административно-территориального деления муниципальнотерриториальным на современном этапе социально-экономического развития недопустима, так как приводит к снижению эффективности управления пространственным развитием. Теоретическая проблема семантического характера приобрела существенное практическое значение, получив отражение в региональном законодательстве и правоприменении. Результаты проведенного исследования доказывают значительные различия в смысловом наполнении используемых определений в формирующемся тезаурусе. При этом большинство регионов не разделяют территориальные основы деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Внутрирегиональное административнотерриториальное деление должно стать основой для сбора и обобщения статистической информации, анализа социально-экономических процессов, формирования политики пространственного развития. Понятие административно-территориального деления, закрепленное в настоящее время в различных научных источниках и законодательстве, перед применением для целей регионального управления требует адаптации с позиции районной школы социально-экономической географии. Необходимо учитывать такие особенности административного районирования, как иерархическая со-подчиненность таксонов, обязательное наличие административного центра таксона, нормативноправовое закрепление границ таксонов, особое назначение районирования - территориальная основа деятельности власти и управления.

Заслуживают отдельного исследования под- ходы к определению понятий: административнотерриториальная единица, территориальная единица, территориальное образование, административный центр, их ключевые признаки, критерии оптимального размера территорий.