Военно-политическая интеграция Российской Федерации и Республики Беларусь в контексте формирования системы региональной безопасности содружества

БАХЛОВА Ольга Владимировна, профессор кафедры всеобщей истории, политологии и регионоведения Национального исследовательского Мордовского государственного университета, доктор политических наук.

Обсуждение и заключения: выявлены итоги трансформации ОДКБ (организационное укрепление, институционализация; переход к коллективному противодействию новым угрозам и вызовам; усиление оперативного потенциала). Проанализированы направления военно-политической интеграции России и Белоруссии (концептуальное обоснование и нормативно-правовое закрепление принципов единого оборонного пространства; создание российско-белорусской группировки и согласование вопросов ее функционирования, Единой региональной системы противовоздушной обороны; проведение совместных учений и обеспечение единого оперативного управления Вооруженных сил России и Белоруссии; кооперация обороннопромышленных предприятий). Сделан вывод о негативном влиянии тактики «альтернативного выбора», дистанцирования ряда стран от согласованной политики, экспансии НАТО, эскалации ситуации на Украине.

Постбиполярный мир вопреки распространенным ожиданиям не стал более спокойным и безопасным. Распад СССР, крах советской блоковой системы и кризис механизмов сдержек и противовесов, рассчитанных на ситуацию глобальной конфронтации, обусловили неустойчивость международного порядка и привели к поискам новых способов реализации национальных интересов и решения насущных проблем. Актуализация транснациональных угроз и вызовов, распространение конфликтов на Балканах, постсоветском пространстве и в других регионах, ранее входивших в сферу влияния СССР, при сохранении конфликтности в прежних традиционных взрывоопасных регионах (Ближний Восток, Африка и др.) потребовали адекватных инструментов обеспечения безопасности. Стремление США к глобальному доминированию и разбалансированность региональных подсистем, в том числе вследствие «ухода» Российской Федерации, наложились на недееспособность многосторонних структур безопасности, включая институты Организации Объединенных Наций (ООН). В связи с этим приоритет стал отдаваться региональным объединениям. Одновременно легитимное и легальное доминирование концепции коллективной безопасности сменилось декларативным превосходством концепций общей и кооперативной безопасности (Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)) и фактическим утверждением концепции корпоративной безопасности, реанимирующей прежние варианты концепции баланса сил (Организация Североатлантического договора (НАТО)).

Первоначально разумной альтернативой представлялся компромисс концепций коллективной безопасности и балан- са сил — диалог по проблемам безопасности. Его развитие осуществлялось в рамках международных режимов двух типов: а) транспарентности и мер доверия, ориентированных на открытость и предсказуемость военной деятельности (создание Совета североатлантического партнерства — ССАС, преобразованного в Совет евроатлантического партнерства (СЕАП), подписание Основополагающего акта о взаимоотношениях России и НАТО 1997 г. и др.); б) ограничительных режимов (режимов нераспространения), основывающихся на введении запретов или ограничений на определенные виды военной деятельности, производство или применение некоторых видов вооружений и т. п. (адаптация Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) в рамках ОБСЕ в 1999 г. и т. д.). Однако несмотря на возрастание масштабов угроз и вызовов безопасности, особенно международного терроризма, уже в 2000-е гг. обнаружились неспособность ряда международных акторов осознать необходимость достижения компромисса, их приверженность трактовке ситуации в прежней конфронтационной логике. Плюрализация пространства Содружества Независимых Государств (СНГ), диверсификация внешнеполитических ориентаций бывших союзных республик, эскалация конфликтности по периметру их границ обусловили складывание нескольких форматов взаимодействия в данной сфере. Важные с точки зрения интересов России — это Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Союзное государство Беларуси и России (СГБР).

Согласно Ташкентскому договору 1992 г.2, Концепции коллективной безопасности 1995 г.3 и иным документам, целью государств-участников признавалось предотвращение войн и вооруженных конфликтов, в случае их развязывания — защита интересов, суверенитета и территориальной целостности государств. Меморандум «О повышении эффективности Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. и его адаптации к современной геополитической ситуации» 2000 г. предусматривал усиление координации мер государств-участников по совместному противодействию новым вызовам и угрозам национальной, региональной и международной безопасности. Адаптация ДКБ рассматривалась как серьезный шаг по формированию эффективной системы безопасности в Европе и Азии4. На Бишкекском саммите в октябре 2000 г.

разработаны принципы создания региональных систем безопасности в Европейской части СНГ (Россия — Белоруссия), на Кавказе (Россия — Армения) и в Центральной Азии (Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан). 7 октября 2002 г. в Кишиневе подписаны Устав Организации Договора о коллективной безопасности5 и Соглашение о ее правовом статусе6. Они отразили оборонительную направленность военной политики государств-участников на основе приоритета политических средств по предотвращению и ликвидации военных конфликтов. Многонациональные силы, находящиеся в распоряжении ОДКБ, готовы действовать в соответствии с мандатом ООН и координировать подобную деятельность с другими международными структурами.

Дальнейшая трансформация ОДКБ проявилась в ее организационном укреплении и институционализации (включая военные органы управления — Объединенный штаб ОДКБ и др.); формировании общей концептуальной и нормативноправовой базы; корректировке доктрины путем перехода к коллективному противодействию новым транснациональным угрозам и вызовам (международному терроризму, незаконному обороту наркотиков, организованной преступности и др.); усилении оперативного потенциала — коалиционных сил быстрого реагирования (КСБР), активизации практических мероприятий (учения «Боевое содружество» и т. д.).

Главным итогом преобразований можно признать выражение готовности государств — участников ОДКБ к развитию военно-политической интеграции. Тем не менее реально ее темпы остаются относительно низкими. Кроме того, на постсоветском пространстве выделилось несколько субрегионов — новая Восточная Европа (Россия, Украина, Белоруссия и Молдова), которая все более дифференцируется, страны Балтии, Закавказье и Центральная Азия. Эти субрегионы движутся в разных направлениях, тяготея либо к Евро-Атлантике, соответственно, к системе безопасности под эгидой НАТО и Европейского Союза (ЕС), либо к Ближнему и Среднему Востоку с ориентацией на Иран и Турцию, что приводит к ослаблению многосторонних усилий в области обеспечения региональной безопасности. Главное внимание ОДКБ изначально сосредоточено на центральноазиатском регионе. Реализация других региональных приоритетов — западного и южного (кавказского) — осуществляется скорее по линии двустороннего взаимодействия Россия — Белоруссия и Россия — Армения. Таким образом, система коллективной безопасности в рамках ОДКБ включает несколько субрегиональных подсистем.

Обострение отношений России с западными странами и структурами в последние годы под воздействием концептуальных и политических разногласий по многим вопросам (урегулированию сирийского конфликта и украинского кризиса, активизации НАТО вблизи границ России и др.) объективно усиливает значимость западного вектора рассматриваемой системы. Главными акторами здесь выступают Российская Федерация и Республика Беларусь.

Для России ключевое значение имеет геополитическое положение Белоруссии. Оно предоставляет благоприятные возможности в экономическом (коммуникации, транзит) и военно-политическом смысле. Во-первых, для сдерживания так называемой Балтийско-Черноморской системы (системы стран «Сообщества демократического выбора»). Во-вторых, речь идет о создании форпоста обороны как России, так и ОДКБ на западном направлении, особенно с учетом размещения на белорусской территории первого эшелона противоракетной обороны и последствий вступления приграничных с Российской Федерацией и Республикой Беларусь стран в НАТО. Заметим, что белорусское руководство воспринимает географическое положение республики часто как стратегический ресурс, хотя использует его также в тактических целях лавирования между Россией, странами Организации за демократию и экономическое развитие — ГУАМ, Западом. Для Белоруссии в течение многих лет была очень важной внешнеполитическая поддержка России. В. И. Дашичев в качестве интегрирующего фактора выделяет «геополитические и геостратегические угрозы и вызовы», которые исходят от политики США7. На взгляд П. П. Бородина, Госсекретаря Союзного государства в 2000—2011 гг., развитие СГБР будет способствовать созданию условий для формирования многополярного мира, обеспечению стабильности и безопасности на Евразийском континенте8.

Сдерживающим фактором российско-белорусского взаимодействия на начальном этапе выступала позиция Республики Беларусь по вопросам обеспечения коллективной безопасности в СНГ и ее внеблокового статуса. Негативное влияние в 1990-е гг. оказывали также внутренние проблемы, существенное сокращение оборонных расходов, сложности в реализации военной реформы9. Однако «ограничительный подход» Республики Беларусь к военно-политической интеграции преобразовался в конструктивную позицию с точки зрения национальных интересов России. Она ориентирована на развитие сотрудничества на разных уровнях и разных форматах (СНГ, ОДКБ, Сообщества России и Белоруссии/ Союза/Союзного государства Беларуси и России). При этом сохранили значение некоторые оговорки (неучастие Вооруженных Сил Республики Беларусь в миротворческих и военных операциях за пределами страны).

В Договоре о создании Союзного государства Беларуси и России 1999 г. целями Союзного государства, помимо прочих, назывались проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны; обеспечение безопасности Союзного государства и борьба с преступностью; укрепление мира, безопасности и взаимовыгодного сотрудничества в Европе и во всем мире (ст. 2). К исключительному ведению Союзного государства были отнесены: разработка и размещение совместного оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и военной техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников; функционирование региональной группировки войск (ст. 17). Совместная оборонная политика, координация деятельности в области военного строительства, развитие вооруженных сил государств-участников, совместное использование военной инфраструктуры и принятие других мер для поддержания обороноспособности Союзного государства, взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам и др. составляли предметы совместного ведения Союзного государства и государств-участников (ст. 18)10.

На заседании совместной коллегии военных ведомств Российской Федерации и Республики Беларусь в феврале 2000 г. в Минске обозначен исторический вызов, ответом на который является российско-белорусский военный союз — навязывание однополярного миропорядка, проведение военных акций в обход Совета Безопасности ООН, нарушение стратегического равновесия в мире, наличие вооруженных конфликтов по периметру границ Союзного государства, трансграничный характер новых угроз и вызовов11. В декабре 2001 г. Постановлением Высшего Государственного Совета Союзного государства была одобрена Военная доктрина, направленная на обеспечение территориальной неприкосновенности и суверенитета государств-участников, поддержание стратегической стабильности и создание условий для прочного и справедливого мира12. Вместе с тем изменение стратегических условий и соответствующих внутригосударственных документов Российской Федерации и Республики Беларусь обусловило необходимость разработки новой доктрины, обсуждение которой должно активизироваться в текущем году.

В начале 2000-х гг. согласованы также правовые, оперативные, военно-технические, организационные и финансовые вопросы, связанные с функционированием российско-бело-русской военной группировки порядка 200 тыс. чел., созданной на базе Вооруженных Сил Республики Беларусь, войск Московского военного округа и военной группировки России в Калининградской области. В декабре 2002 г. подписано и в мае 2005 г. ратифицировано Соглашение о совместном тыловом обеспечении региональной группировки войск (сил) Вооруженных Сил Российской Федерации и Республики Беларусь13.

В апреле 2004 г. на совместной коллегии министерств обороны Российской Федерации и Республики Беларусь одобрены проекты «Основ функционирования военной организации Союзного государства» и «Основ законодательства о воинской обязанности и военной службе»14, в октябре 2005 г. — утвержден проект Концепции основ законодательства Союзного государства в области обороны. Проект исходит из признания равной ответственности государств — участников Союзного государства за обеспечение его защиты, применения вооруженных сил в ответ на развязывание агрессии против любой из стран Союзного государства15.

Один из наиболее значимых компонентов военно-политической интеграции России и Белоруссии — Единая региональная система (ЕРС) Союзного государства. Важный опыт взаимодействия в сфере ПВО был накоплен Россией и Белоруссией в рамках Объединенной системы (ОС) ПВО СНГ: совместное боевое дежурство, обмен информацией о воздушной обстановке в автоматизированном режиме. С на- чала 1997 г. осуществляется несение совместного боевого дежурства силами и средствами ПВО Российской Федерации и Республики Беларусь. В ноябре 2001 г. на заседании совместной коллегии военных ведомств утверждены документы, предусматривающие создание ЕРС ПВО России и Белоруссии16. Ее предназначение — противодействие воздушному терроризму, перевозке наркотиков, оружия, незаконных мигрантов, наблюдение за воздушным пространством, контроль за соблюдением установленного порядка в небе. Соглашение о совместной охране границы Союзного государства в воздушном пространстве и создании ЕРС ПВО было подписано в феврале 2009 г., ратифицировано обеими сторонами и вступило в силу в марте 2012 г. На вооружении ЕРС ПВО находятся зенитные ракетные комплексы С-400 и Тор-М217. В начале апреля 2016 г. объявлено о завершении формирования ЕРС, и основные усилия предполагается сосредоточить на несении боевого дежурства и проведении совместных мероприятий18. На современном этапе Россией и Белоруссией рассматриваются вопросы создания и совершенствования объединенных систем управления оборонными процессами, разведки и связи.

Несмотря на юридические, финансово-экономические и политические трудности и разногласия, взаимодействие Вооруженных Сил Российской Федерации и Республики Беларусь весьма интенсивно. Об этом свидетельствуют разнообразные совместные оперативные и тактические учения, штабные тренировки и прочие мероприятия в дву- и многостороннем (с привлечением других государств-участников ОДКБ и ОС ПВО СНГ) форматах. Это учения «Чистое небо», «Щит Отечества», «Боевое Содружество», командно-штабные учения и тренировки «Союзная безопасность», стратегические учения «Запад», воздушно-огневая конференция руководящего состава ВКС России и войск ПВО Белоруссии (апрель 2016 г.) и др. Особое внимание уделяется отработке анти-террористических и миротворческих операций и укреплению единой системы ПВО.

На военно-техническое сотрудничество в рамках Союзного государства Беларуси и России в рассматриваемый период выделялись существенные средства, в частности в бюджете 2005 г. — 396 029,8 тыс. руб.19, 2006 г. — 414 584,7 тыс. руб.20 , 20 1 5 г. — 28 500 тыс. руб.21, 2016 г. — 13 600 тыс. руб.22

Из союзного бюджета финансируются Программа «Подготовка белорусских военнослужащих в военно-учебных заведениях Министерства обороны Российской Федерации», Программа «Совершенствование объектов военной инфраструктуры, планируемых к совместному использованию в интересах обеспечения региональной группировки войск (сил) Республики Беларусь и Российской Федерации» на 2008—2012 гг., совместные мероприятия по обеспечению функционирования региональной группировки войск (сил) Республики Беларусь и Российской Федерации.

На данный момент в области военного и военно-технического сотрудничества России и Белоруссии действует более 30 договоров и соглашений. Общими принципами здесь выступают: осуществление военного строительства и использование элементов военной инфраструктуры в соответствии с военно-политической обстановкой и экономическими возможностями государств; унификация законодательства в сфере военного строительства; совместное планирование отдельных вопросов военного строительства и применения ВС; формирование совместных союзных программ; единство государственного оборонного заказа, программ производства и ремонта вооружения и военной техники; оборонительный характер военного сотрудничества в рамках Союзного государства. Увеличилось количество совместных мероприятий.

В целом важные направления военно-политической интеграции России и Белоруссии охватывают: концептуальное обоснование и нормативно-правовое закрепление основных принципов единого оборонного пространства, создание российско-белорусской группировки и согласование основных вопросов ее функционирования, функционирование ЕРС ПВО, проведение совместных учений и обеспечение единого оперативного управления ВС России и Белоруссии, кооперацию белорусских предприятий с оборонно-промышленным комплексом России. С 2000 г. функционирует межгосударственная российско-белорусская финансово-промышленная группа «Оборонительные системы». Подготовлен проект программы вооружения Союзного государства. Развивается научное и научно-техническое сотрудничество между военными учебными заведениями России и Белоруссии. Разрабатываются планы взаимодействия при проведении и организации авиационных поисково-спасательных работ23.

В современной ситуации обнаруживается существенная модификация системы поддержания международного мира и безопасности в концептуально-правовой и институциональной сферах, а также в практической области. Слабость механизмов принуждения, обусловленная спецификой международного права как регулятивной системы, особенности системы безопасности ООН, заложенные в эпоху «холодной войны», ее финансовые проблемы и недостаточные оперативные возможности (отсутствие постоянных вооруженных сил и др.) препятствуют сохранению и оптимизации прежней системы всеобщей коллективной безопасности. Актуализация «прецедентного права», создаваемая некоторыми региональными организациями (НАТО), расширительное толкование компетенции и сферы ответственности, действия в обход Совета Безопасности ООН представляют собой негативные тенденции, противоречащие классической концепции поддержания международного мира и безопасности. Многое на этом направлении будет зависеть от возможностей адекватного реформирования ООН и возвращения наиболее сильных государств в международно-правовое поле. Пока их попытки активизировать некоторые региональные структуры (НАТО, ЕС) целесообразно рассматривать в рамках классической системы баланса сил, основным институтом которой являются коалиции, прибегающие к принуждению и санкциям. Напротив, военно-политическая интеграция России и Белоруссии, взаимодействие стран — участниц ОДКБ, ориентированные на классические принципы концепции коллективной безопасности, представляются в этом плане как позитивные примеры.

На наш взгляд, сфере «высокой» политики, в которой присутствуют интересы, связанные с обеспечением власти, влияния, престижа, суверенитета и безопасности, Россией и Белоруссией были опровергнуты многие аргументы в защиту ее максимальной проблематичности для интегрирующихся государств. Военно-политическая интеграция России и Белоруссии была и остается устойчивым и относительно непротиворечивым компонентом союзного строительства, что определяется общностью геостратегических интересов. Акцентированием этой сферы российско-белорусская интеграция существенно отличается от модели Евросоюза и других интеграционных группировок. Осложняющим обстоятельством необходимо признать внедрение тактики «альтернативного выбора», что привело к частичной деактуализации интеграционного взаимодействия двух стран и на отдельных направлениях.

В рассматриваемом измерении присутствует до сих пор много проблем общеполитического и конъюнктурного характера. На центральноазиатском направлении сдерживающим фактором согласованной политики выступает дистанцирование Узбекистана, одной из крупнейших региональных держав; на кавказском — обострение ситуации вокруг Нагорного Карабаха, включенность в этот конфликт Армении — ключевого союзника России в Закавказье. Вместе с тем на этих направлениях наиболее вероятно движение актуальных общих угроз в сторону Содружества, прежде всего — вероятное перебазирование экстремистских и террористических группировок с Ближнего Востока. На западном направлении в большей степени — это вызов со стороны НАТО и угроза эскалации ситуации в Украине. Возрастает значимость обеспечения безопасности воздушного пространства, но здесь препятствием является неготовность белорусской стороны к решению вопроса о создании авиабазы России на территории Белоруссии, которая могла бы стать важным элементом региональной системы безопасности.