Вопросы нормативно-правового обеспечения реализации кластерного подхода в России

В России интерес к кластерным структурам и технологиям возник сравнительно недавно – всего десять лет назад, когда в начале 2000-х гг. тема формирования кластеров стала одним из основных лейтмотивов федеральных, региональных и муниципальных программ и стратегий социально-экономического развития. В структуре кластерного законодательства, которое продолжает активно развиваться и сегодня, можно, на наш взгляд, выделить два функциональных уровня:

– нормативно-методический уровень, представленный концепциями, стратегиями и программами развития;

– законодательный уровень (Федеральные законы).

Считаем необходимым отметить, что развитию кластерного подхода к экономике в России, в первую очередь, мешает отсутствие законодательной базы. Существуют противоречия между объективно существующей потребностью в переходе к инновационному социально ориентированному типу экономического развития страны и действующим правовым регулированием инновационной деятельности, как на уровне Федерации, так и её субъектов. Анализ результатов исследований в области теории формирования и развития кластеров позволяет сделать вывод о том, что для их эффективного проектирования и управления целесообразно в обозримом будущем принять общий законопроект, который будет посвящен регулированию вопросов создания, развития, эффективного взаимодействия и функционирования кластеров, а также подзаконные акты, регулирующие деятельность конкретных промышленных кластеров.

Рассмотрим зарубежный опыт в области нормативно-правовой поддержки кластеров как новых институтов экономического развития.

Весьма интересен опыт США в области формирования кластерных структур. Дело в том, что в данной стране практически не существует чёткой общефедеральной политики, направленной на развитие кластеров [3]. Государство лишь использует традиционные инструменты такие, как поддержка конкурентных условий, поддержка научно-исследовательской и образовательной деятельности. Основной акцент кластерной политики – это уровень региона, т.е. основной игрок – это штаты и более мелкие административные территории. В США федеральное правительство не имеет полномочий напрямую вмешиваться в политику штатов в области региональных кластеров, но предоставляет им косвенную поддержку. Со своей стороны федеральные власти такие, как Economic Development Administration (EDA), действующая в рамках U.S. Department of Commerce (DoC) [США], которая отвечает за региональное экономическое развитие и работает непосредственно с регионами поощряют использование кластерного подхода при разработке стратегий социально-экономического развития территорий.

Правительство Франции ещё в 2005 г. приступило к реализации национальной кластерной политики. Далеко не последнюю роль в данном процессе играет тесное взаимодействие с региональными властями.

В Германии кластеры долгое время развивались без вмешательства государства, но с 2003 г. центральное правительство внедряет большое число программ поддержки отдельных регионов и областей технологий. Финансовые ресурсы кластерные структуры получают из федеральных и местных источников. Отметим, что в случае реализации инновационных проектов немецкие компании получают налоговые льготы, в противном случае – ничего либо крупные штрафы.

В Финляндии Министерство торговли и промышленности подготовило директивы, на основе которых была разработана и утверждена Национальная промышленная стратегия, что позволило совершить переход от макроэкономического регулирования к промышленной и технологически конкурентной политике, основанной на развитии кластеров. Сегодня динамичное развитие Финляндии происходит за счет эффективного взаимодействия крупных, средних и малых предприятий с непосредственным участием системы государственной поддержки.

В Канаде отсутствует единая концепция реализации кластерной политики на федеральном уровне. Предполагается, что основная роль правительства должна сводиться к установлению общих для экономики правил и предоставлению услуг, а реализация конкретных кластерных инициатив может быть поручена администрациям провинций и муниципалитетов.

Зарубежный опыт показывает, что в развитых странах Северной Америки и Западной Европы политика формирования кластеров реализуется по схеме «снизу-вверх», то есть от регионального уровня к общегосударственному (федеральному). В России же, наоборот, центральные власти задают основной вектор движения, а муниципалитеты и региональные власти «подстраивают» свои программы и стратегии развития под федеральные. И, необходимо отметить, что зачастую тезис «создание и поддержка кластеров» включается в данные документы, лишь для того, чтобы соответствовать общегосударственным стратегиям развития [6].

Таким образом, для нивелирования проблем и недостатков кластерного законодательства, существующего сегодня, возникла насущная необходимость разработки федерального закона, который бы регламентировал отношения в области формирования и развития кластерных структур. На наш взгляд, данный закон может иметь следующее название – «О формировании кластерного пространства в Российской Федерации». Безусловно, этот нормативно-правовой акт будет основываться на концепциях и стратегиях, которые были рассмотрены ранее, но главной его особенностью должно быть структурирование всех компонентов и элементов поддержки кластеров на территории страны.

Мы считаем, что Федеральный закон «О формировании кластерного пространства в Российской Федерации» будет состоять из следующих разделов:

• 1.    Предмет регулирования и цели настоящего федерального закона;

• 2.    Правовое регулирование отношений, возникающих при формировании кластерных структур.

• 3.    Основные понятия и принципы формирования кластеров:

  – чёткое определение дефиниции «кластер»;

  – признаки кластера;

  – субъектный состав;

  – цели и задачи функционирования;

  – классификация и стадии развития.

• 4.    Государственная кластерная политика:

  – цели и задачи;

  – основные направления

  – инструменты и механизмы реализации

  – разграничение полномочий по реализации кластерной политики между федеральными, региональными и муниципальными властями.

• 5.    Критерии оценки эффективности кластера и наблюдаемость его деятельности для государственной и муниципальной статистики, информационное обеспечение кластерной организации производства [4].

• 6.    Роль различных государственных и частных структур в реализации на практике кластерной политики. К таковым структурам уже сейчас могут быть отнесены:

• –    Подкомитет торгово-промышленной палаты РФ по развитию субконтрактации и кластерных технологий;

• –    Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли (г. Санкт-Петербург);

• –    Межрегиональный Центр промышленной субконтрактации и партнерства (Центр кластерного развития г. Москвы);

• –    прочие комитеты, агентства и объединения предпринимателей, отвечающие за кластерное развитие.

• 7.    Разработка законодательных документов субъектов РФ, регулирующих отношения в области формирования кластеров [1; 2; 5].

В данном разделе важным, на наш взгляд, является освещение таких юридических вопросов, которые определяли бы организационно-правовую форму предприятий и организаций кластера; порядок регистрации; постановку на налоговый учёт; контроль и отчётность деятельности; порядок и последствия ликвидации элементов кластерной структуры.

Отметим, что на сегодняшний день общепринятого определения кластера в российской экономической литературе не существует, и этот недостаток в конечном итоге приводит к путанице и подмене понятий – тому подтверждением выступают нормативные документы рассмотренные ранее. На наш взгляд, необходимо определиться, что кластер – это новый институт развития экономики, а не привязывать его к существовавшим ранее территориально-производственным комплексам, а также разграничивать понятия кластер, технопарк, бизнес-инкубатор и других субъектов инновационной экономики.

В данном разделе следует обратить внимание на механизм реализации кластерной политики. Ранее мы упоминали о том, что для России, в отличие от ведущих зарубежных государств, данная политика проводится по принципу «сверху-вниз», но, как показывает практика, эта модель политики к отечественной экономике не применима. Во-первых, федеральные программы поддержки кластеров лишь задают общие контуры проведения кластерной политики, а региональные и муниципальные программы включают раздел «формирование кластеров» зачастую лишь для того, чтобы формально соответствовать общероссийским стратегиям развития кластерной экономики. Во-вторых, асимметричность деления и развития отдельных регионов РФ требуют комплексного подхода к организации на их территории кластеров, а не простого включения пункта о кластерах в региональные нормативные документы. В-третьих, кластерные инициативы должны исходить от местных и региональных властей, а не навязываться федеральным центром.

В настоящее время много сомнений и вопросов вызывает существующая система статистических показателей для оценки результативности деятельности хозяйствующих субъектов как на макро-, так и на мезоуровне, особенно, если это касается выявления в этих показателях современных тенденций и направлений развития хозяйственного комплекса региона или страны. Возможно, сегодня уже сформировалась объективная необходимость отражать в системе конечных показателей и степень интеграции производительных сил, и объемы продукта, созданного такими предприятиями и организациями, и уровень инновационной направленности выпускаемой продукции или оказываемых услуг (ведение базы данных по предприятиям; наличие информационно-коммуникационных технологий в производстве; их объемы; их доля в конечном продукте и пр.).

Таким образом, можно сделать вывод, что наличие отдельных разрозненных правовых актов не позволяет исследовать кластер во взаимосвязи всех его структурных компонентов, не раскрывает в полной мере его внутреннее содержание и функциональную направленность, прежде всего, как объекта системного анализа, с одной стороны, и как института – с другой. Всё это позволяет нам утверждать о необходимости разработки значительного объёма вопросов правового регулирования кластерных структур.