Вопросы осуществления квазирезервирования земельных участков на примере анализа актов Верховного Суда Российской Федерации

Постановка проблемы

Конституционным Судом Российской Федерации (далее – КС РФ) еще в 2010 году был сделан вывод о том, что регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения 1.

Согласование этих интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе посредством законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд и предоставления компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества ².

Соответственно, перечень способов обеспечения баланса между частными и публичными интересами при осуществлении градостроительной деятельности не является исчерпывающим, что может быть проиллюстрировано на примере существования института резервирования земельных участков.

Дефицит территориальных ресурсов в городах порождает конфликты в отношении преобразования городского пространства 3, предопределяет существование противоречий между интересами правообладателей земельных участков и органами государственной власти, реализующими общественный интерес по созданию инфраструктурных объектов.

Реализация этого интереса зачастую невозможна без получения публичными субъектами земельных участков, принадлежащих частным лицам.

Как уже было упомянуто, существующее законодательство предусматривает процедуру изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд. Вместе с тем одной лишь возможности изъять земельные участки зачастую недостаточно для создания объектов инфраструктуры, в том числе перечисленных в части 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ).

Высокая технологическая сложность объектов инфраструктуры, а также длительность их создания предопределяют необходимость обеспечения определенных характеристик земельных участков (напри- мер в части их незастроенности), на которых будут размещаться соответствующие объекты.

Для достижения этой цели в российском законодательстве существует институт резервирования земель и (или) земельных участков, регламентированный статьей 70.1 ЗК РФ. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 № 561 «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» (далее – Постановление № 561) принятие решений о резервировании и соответственно установление ограничений прав на зарезервированные земельные участки (ст.56.1 ЗК РФ) происходит по общему правилу на основании документации по планировке территории – проектов планировки и межевания территории 4.

Таким образом, для принятия решений о резервировании земельных участков, необходимых для размещения значимых инфраструктурных объектов (в том числе линейных), должна быть подготовлена документация по планировке территории 5, на что не всегда хватает средств в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации 6.

Взаимосвязь осуществления резервирования земельных участков и подготовки документации по планировке территории порождает ситуацию, при которой органы публичной власти вынуждены изыскивать способы введения ограничений в отношении использования земельных участков до начала разработки соответствующей доку- ментации, то есть осуществлять их «квазирезервирование» в публичных интересах (например, с целью сохранения оптимальной будущей трассировки размещения линейного объекта, предполагающей минимизацию объемов последующего изъятия земельных участков у правообладателей).

Проанализируем акты высшей судебной инстанции и посмотрим, допустимо ли осуществление «квазирезервирования» земельных участков посредством утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования «в обход» необходимости последующего принятия документации по планировке территории.

Фабула дел

Общество с ограниченной ответственностью (далее – истец) обратилось в суд с административными исками о признании недействующими положений генерального плана и правил землепользования и застройки в части отнесения земельного участка, принадлежащего истцу на праве собственности, к двум функциональным зонам и соответственно к двум территориальным зонам 7.

В обосновании своих доводов истец указывал на то, что имеет место нарушение принципа соответствия правил землепользования и застройки (далее – ПЗЗ) генеральному плану. Кроме того, нарушено его право на использование земельного участка ввиду возникновения правовой неопределенности в части его правового режима.

Решениями Санкт-Петербургского городского суда от 6 октября 2018 года № 3а-168/2018 и от 6 октября 2018 года. № 3а-169/2018 требования истца были удовлетворены. Не согласившись с этими судебными решениями, Законодательное Собрание и правительство Санкт-Петербурга обратились за отменой судебных актов, вынесенных первой инстанцией.

Применительно к оспариванию генерального плана Верховный Суд Российской Федерации отменил решение Санкт-Петербургского городского суда 8, применительно к оспариванию ПЗЗ оставил его без изменения 9.

О видоизменении принципа приоритета положений генерального плана перед положениями ПЗЗ. Деятельность по «квазирезервированию» земельных участков

В «Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка» делается вывод о том, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков.

Несоответствие же ПЗЗ генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования (ч. 15 ст. 35 ГрК РФ).

Таким образом, в российском праве существует принцип приоритета положений генерального плана перед положениями ПЗЗ 10. Несмотря на кажущуюся «внешнюю простоту» этого принципа, его существование порождает фундаментальный вопрос, в какой степени положения ПЗЗ должны соответствовать генеральному плану?11

Критикуя необходимость строгого соответствия положений генерального плана и ПЗЗ, Э.К. Трутнев отмечает, что подготовка ПЗЗ должна осуществляться с учетом генерального плана, но никак не «в соответствии» с ним. Это обусловлено тем, что с позиции рационального, соответствующего правовым нормам градорегулирования такая подготовка должна означать перевод на правовой язык текущего времени (на язык имеющих в данный момент юридическую силу градостроительных регламентов) первоначально определенных генеральным планом в отношении некоторого отдаленного будущего балансов между будущими объемами застройки и будущими объемами (возможностями) инфраструктуры 12.

Посредством анализа практики Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ) представляется возможным проследить эволюцию взглядов высшей судебной инстанции относительно степени необходимого соответствия положений генерального плана и ПЗЗ.

Так, в определении ВС РФ от 21 сентября

2011 года № 78-Г11-47, в отношении оспаривания проекта планировки территории делается вывод о необходимости соблюдения строгого соответствия положений генерального плана и ПЗЗ – высшая судебная инстанция указывает на то, что согласно генеральному плану подходы к так и не возведенному Ново-Адмиралтейскому мосту находятся в зоне, предназначенной для размещения улично-дорожной сети, и в ПЗЗ для них не может быть установлена иная территориальная зона, в которой, например, предоставляется возможность строительства объектов делового назначения 13.

В определениях ВС РФ, по делам, рассмотренным в настоящей статье 14, констатируется следующее:

• 1)    ПЗЗ устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественноделового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков);

• 2)    для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент, определяющий основу правового режима земельных участков (ст. 85 ЗК РФ).

При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования 15, а в соответствии с частью 12 статьи 85 ЗК РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Таким образом, определение территории общего пользования в документах градостроительного зонирования не предполагает установление в отношении такой территории самостоятельной территориальной зоны и градостроительного регламента 16. Этот вывод представляется особенно важным, поскольку может повлечь за собой оспаривание множества уже утвержденных документов градостроительного зонирования.

Рассматриваемая позиция ВС РФ усложняет для публичной власти осуществление «квазирезервирования» земельных участков при отсутствии утвержденных проектов планировки лишь посредством выделения в ПЗЗ соответствующих территориальных зон, например для размещения улично-дорожной сети 17, фактически запрещая установление таких зон.

До появления указанной позиции такое «квазирезервирование» могло быть осуществлено следующим образом.

Органы публичной власти планируют размещение линейных объектов, территорий общего пользования, в том числе на земельных участках, принадлежащих иным правообладателям, выделяя для их размещения самостоятельную функциональную зону 18.

На первый взгляд функциональное зонирование в составе генерального плана не ограничивает права землепользователей. Так, согласно части 12 статьи 9 ГрК РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. Как отмечает Н.Г. Нарыше-ва, «приведенное положение градостроительного законодательства практически лишает установление функциональных зон какого-либо юридического значения» 19.

Вместе с тем с учетом уже рассмотренного нами принципа приоритета положений генерального плана перед ПЗЗ нахождение земельных участков в двух функциональных зонах предопределяет необходимость установления в отношении них и двух территориальных зон в рамках осуществления градостроительного зонирования.

По мнению Э.К. Трутнева, зонирование – это производимый во имя реализации прав и интересов всех правообладателей недвижимости процесс определения в формализованном виде правового режима использования земельных участков, иных объектов недвижимости, расположенных в различных территориальных зонах, завершаемый принятием ПЗЗ, содержащих градостроительные регламенты 20.

Иными словами, принятие ПЗЗ влечет правовые последствия для землепользователей, определяя правовой режим принад- лежащих им земельных участков 21 посредством установления градостроительных регламентов 22. При этом нахождение одного земельного участка в границах нескольких территориальных зон порождает ситуацию правовой неопределенности в части определения его правового режима, что приводит к невозможности застройки такого земельного участка 23.

Таким образом, выделяя самостоятельные функциональные и территориальные зоны (например для размещения уличнодорожной сети) органы публичной власти могли искусственно создавать правовую неопределенность в использовании земельного участка, препятствуя возможности осуществления строительства (реконструкции) на нем, фактически осуществляя мероприятия по резервированию в отношении этого земельного участка.

Кроме того, в осуществлении органами публичной власти подобных действий усматриваются попытки «стимулировать» правообладателей земельных участков к их разделу с целью устранения возникшей правовой неопределенности 24.

Также обратим внимание на то, что если бы публичная власть осуществляла резервирование земельных участков согласно существующему законодательству на основе документации по планировке территории, то она была бы связана необходимостью осуществления последующего изъятия необходимых ей земельных участков у право-

обладателей в течение шести лет (ч. 12.6 ст. 45 ГрК РФ).

С учетом изложенного осуществление «квазирезервирования» земельных участков посредством документов градостроительного зонирования и территориального планирования используется для обхода норм существующего законодательства – предусмотренной Постановлением № 561 необходимости осуществлять принятие решений о резервировании земельных участков на основании документации по планировке территории 25.

Такое «квазирезирвирование» позволяет ограничивать права на земельные участки 26 на длительный срок, равный сроку принятия генерального плана 27, без предоставления хоть каких-нибудь гарантий правообладателям таких участков со стороны публичной власти.

Соответственно, само по себе существование такого «квазирезервирования» не позволяет обеспечить согласование частных, публичных и общественных интересов в процессе осуществления градостроительной деятельности.

О сохранении возможности для осуществления деятельности по «квазирезервированию» земельных участков

Интерес представляет сделанный ВС РФ вывод о том, что если генеральный план допускает установление в отношении земельного участка двух функциональных зон, одна из которых фактически определяет границы территории общего пользования, то существует возможность установления в отношении этого участка одной территориальной зоны с отображением в ней территории общего пользования, на которую действие градостроительного регламента не распространяется 28.

То есть была признана возможность отображения в ПЗЗ неких территорий, на которые не распространяется действие градостроительного регламента, в границах территориальных зон 29.

Вместе с тем высшая судебная инстанция не указала на законодательные нормы, опосредующие существование возможности отображения таких территорий, «обошла своим вниманием» порядок и условия их отображения. Более того, если в ПЗЗ соответствующие территории лишь отображаются, то возникает вопрос, в каком акте они устанавливаются.

Несмотря на изложенное, рассматриваемый вывод ВС РФ уже был реализован на практике. Так, постановление правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» предусматривает отображение на карте градостроительного зонирования территории обще-

го пользования для размещения линейных объектов в соответствии с Генеральным планом Санкт-Петербурга.

Таким образом, своим решение ВС РФ создал предпосылки для продолжения практики осуществления «квазирезервирования» земельных участков органами публичной власти, которое, на наш взгляд, не должно осуществляться бесконтрольно, без предоставления правообладателям земельных участков определенного уровня правовых гарантий.

В апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 13 марта 2019 года № 45-АПА19-1 исследовался правовой режим выделенной в ПЗЗ зоны общего пользования (ЗОП), не являющейся территориальной зоной.

ВС РФ указал на то, что, учитывая наличие проекта планировки, определившего красные линии, местоположение дороги и территорий общего пользования, в границах которых будет осуществлено размещение инженерных коммуникаций, ПЗЗ в части отнесения этого земельного участка к зоне общего пользования не противоречат существующему градостроительному законодательству, поскольку предполагают осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей земельного участка, предусмотренных гражданским и земельным законодательством 30.

Таким образом, высшая судебная инстанция выделила два условия, которые опосредуют возможность отображения территорий общего пользования в границах территориальных зон в отношении земельных участков, принадлежащих частным правообладателям:

Во вторых, наличие этого условия соотносится со сделанным ВС РФ выводом о том, что отнесение земельных участков, находящихся в частной собственности, к территории общего пользования возможно посредством принятия органами местного самоуправления последовательных градостроительных решений и соответственно градостроительной документации, определяющих дальнейшее использование территории 34.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание отсутствие сформировавшейся судебной практики, не представляется возможным сделать вывод об однозначной допустимости условий отображения в ПЗЗ территорий общего пользования, условиях такого отображения, о его влиянии на возможность получения градостроительного плана земельного участка, разрешения на строительство.

Выводы

По результатам проведенного анализа практики ВС РФ представляется возможным сделать следующие выводы.

ВС РФ фактически видоизменил содержание принципа приоритета положений генерального плана перед положениями ПЗЗ, указав на то, что в отношении территорий общего пользования, в том числе уличнодорожной сети, территорий, предназначенных для размещения линейных объектов (или занятых ими), не подлежат установлению территориальные зоны, даже если для их размещения выделена отдельная функциональная зона 35.

Сделанные ВС РФ выводы значительно затруднили для публичной власти осуществление действий по «квазирезервированию» земельных участков – установление ограничений в отношении их использования в обход необходимости разработки документации по планировке территории.

Вместе с тем фактическая возможность для продолжения «квазирезервирования» сохранилась с учетом того, что ВС РФ констатировал допустимость отображения в ПЗЗ некой территории общего пользования в границах территориальной зоны. При этом высшая судебная инстанция не указала на порядок установления соответствующих территорий, а также на условия и последствия их отображения в ПЗЗ.

В заключение отметим важность поиска баланса между частными и публичными интересами в процессе осуществления градостроительных преобразований территории.

Представляется необходимым обратить внимание на то, что существующее законодательство о градостроительной деятельности содержит нормы, касающиеся презумпции приоритета частного интереса над интересами общества, которые также требуют защиты и правовых гарантий. В целях достижения соответствующего баланса считаем необходимым рассмотреть возможность внесения изменений в российское законодательство для упрощения порядка резервирования земельных участков для размещения объектов, имеющих особое социально-экономическое значение для развития территорий посредством, например, внесения изменений в Федеральный закон от 31.07.2020 № 254-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных отношений в целях модернизации и расширения магистральной инфраструктуры и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 36.

ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ *

• 1.    Медведев И. Р. Разрешение городских конфликтов : монография. М. : Инфотропик Медиа, 2017. 372 с.

• 2.    Земельный кодекс Российской Феде-

  рации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

• 3.    О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд : постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 № 561. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

• 4.    Градостроительный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

• 5.    Об утверждении Положения о составе и содержании проектов планировки территории, предусматривающих размещение одного или нескольких линейных объектов : постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 564. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

• 6.    Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 3 апреля 2019 года № 78-АПА19-1. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

• 7.    Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 13 марта 2019 года № 78-АПА19-2. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».

• 8.    Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участ-

• ка. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

• 9.    Трутнев Э. К. Градорегулирование: Правовое обеспечение градостроительной деятельности: альтернативные модели законодательства и программа исправления его ошибок. М. : Институт экономики города, 2019. 682 с.

• 10.    Сидоркин А. А. Соотношение правил землепользования и застройки и генеральных планов поселений (городских округов): теория и практика // Экологическое право. 2018. № 2. С. 15–19.

• 11.    Нарышева Н. Г. Юридическое значение документов территориального планирования // Экологическое право. 2017. № 5. С. 7–12.

• 12.    Иванов А. А. Проблемы публичного права России: взгляд со стороны // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 2. С. 46–59.

• 13.    Минина Е. Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 78–83.

• 14.    О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга : постановление правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

• 15.    О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 2 августа 2019 года № 283-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».