Вопросы реформы технического регулирования и нормативного обеспечения мелиоративной отрасли

По данным Мелиоративного Кадастра, на 2009 год общая площадь орошаемых земель в России составляла 4,3 тыс. га, а осушаемых -4,8 тыс. га.

Министр сельского хозяйства РФ Елена Скрынник на правительственном часе в Госдуме сообщила, что Россия до 2020 года увеличит площадь мелиорированных земель в два раза - до 18 млн га, из этой площади 10 млн га придется на орошаемые земли и 8 млн га - на осушенные, «что в совокупности составит около 15% площади пашни» [1].

Столь значительное увеличение мелиорированных площадей потребует эффективной организации эксплуатации оросительных и осушительных систем, и обеспечения ее соответствующими документами в области стандартизации, в т.ч. техническими регламентами, сводами правил, национальными стандартами и стандартами организаций.

В связи с проводимой реформой технического регулирования, целью которой является повышение безопасности отечественной продукции, особую актуальность

regulation standard, normative and methodical serviceability.

приобрели вопросы соблюдения требований разрабатываемых в настоящее время технических регламентов, а также интеграции системы общетехнической и организационно-методической базы в систему стандартов, применяемых на добровольной основе, гармонизированных с международными стандартами. Так, в концепции развития национальной системы стандартизации указано, «что сформированная на протяжении многих десятилетий система государственной стандартизации в ходе реформы технического регулирования должна быть заменена на национальную систему стандартизации». Необходимо отметить, что реформа технического регулирования коснулась всех видов деятельности, а в нашем случае — мелиоративного комплекса.

Важной целью технического регулирования и стандартизации является создание механизмов, стимулирующих конкурентоспособность. С точки зрения экономики - это одна из первостепенных задач, а стандартизация и техническое регулирование являются эффективнейшим механиз- мом ее реализации, показавшим себя во всем мире именно как механизм повышения конкурентоспособности продукции. В отношении Российской Федерации подтверждением этому могут служить положения Концепции [2] развития Национальной системы стандартизации, которая рекомендована федеральным органам исполнительной власти для применения при проведении работ в области технического регулирования.

Проведенные ФГНУ «РосНИИПМ» исследования на предмет обеспечения нормативной документацией организаций мелиоративного комплекса показали, что возник временной разрыв с периодом разработки нормативно-методической документации, в частности в области эксплуатации мелиоративных систем, который оценивается более чем в десять лет, что говорит о неактуальности практически всего нормативно-методического обеспечения мелиоративного комплекса страны.

При решении проблемы обеспечения мелиоративной отрасли документами в об ласти стандартизации нельзя обойти вниманием международный опыт. Международные стандарты отражают опыт экономически развитых стран мира, результаты научных исследований, органов и представляют собой правила, общие принципы или характеристики для большинства стран. Международный опыт, применительно к эксплуатации мелиоративных систем, нами изучался по информационным базам ФГУП «Стандартинформ». Была произведена подборка приемлемых к использованию стандартов Международной организации по стандартизации (ИСО) и Международной электротехнической комиссии (МЭК).

В результате проведенного комплексного анализа можно сделать вывод, что в Международной организации по стандартизации (ИСО) и Международной электротехнической комиссии (МЭК) нет напрямую используемых стандартов по эксплуатации мелиоративных систем (рис. 1,2).

•

■01.1W ■03.101

■ | 3 060 01 ■ 13 060 45 ■ I" 120 20 ■ 23 040 01 ■ 2 3 040 20 ■ 2 3 040 45 • 23 040 <0 ■ 23 060 30 ■ 23 100 10 ■ 25 160 40 ■ 53 020 20

• 53 1<и> ■ 6< 060 3< ■ "* 180 10 ■ 75 2(H) ■ ” 140 "5 ■ 81 040 30 ■ 83 140

• ■    83 1 I

• ■    83 140 50

  -'I I

■I ■

• ■    91 100 40 •91 140 80

93 030

Рис. 1. Количество стандартов, имеющих косвенное отношение к эксплуатации мелиоративных систем по кодам МКС

Рис. 2. Количество стандартов, имеющих косвенное отношение к эксплуатации мелиоративных систем по коду класса

Поскольку все рассмотренные нами стандарты имели косвенное отношение к эксплуатации мелиоративных систем, то для обеспечения мелиоративной отрасли России документами в области стандартизации в области эксплуатации потребуется разработка новых документов, аналогов которым не существует в мировой практике.

При проведении сравнительного анализа современного состояния системы стандартизации и технического нормирования в сфере мелиорации РФ использовался «Перечень действующих ведомственных нормативно-технических документов в области мелиорации и сельхозво-доснабжения», разрабатываемый ФГНУ ЦНТИ «Мелиоводинформ», а также материалы официального сайта Федерального агентства по техническому регулированию, справочно-правовых систем «Гарант» и «ТехЭксперт». Необходимо отметить, что при разработке данного «действующего перечня» учитывались не только нормативные документы в области мелиорации, но и другие комплексы стандартов общетехнических систем (ССБТ, ЕСЗКС, СРПП, ЕС КД, ГСП и др.), разработанных и утвержденных другими ведомствами и относящихся к межотраслевой тематике.

Рассмотрим непосредственно существующую на данный момент систему, определяющую основные принципы законодательного и нормативно-методического обеспечения в области мелиорации и состоящую из четырех блоков:

• I.    Первый блок включает в себя нормативные акты в сфере мелиорации и эксплуатации мелиоративных систем, которые регламентируются рядом федеральных законов и постановлений, где основополагающими являются:

• -    № 4-ФЗ «О мелиорации земель»;

• -    № 384-ФЗ «Технический регламент О безопасности зданий и сооружений»;

• -    № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»;

• -    «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»;

• -    №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений».

• 2.    Второй блок представлен 31-м национальным стандартом (государственные и межгосударственные стандарты, согласно Постановлению Госстандарта РФ от 30.01.2004 г. № 4 «О национальных стандартах»), показан на рисунке 3.

  Терминология.

  документация.

  N Іетоды испытании

  Продукция отраслевого назначения. 8

  

  Рис. 3. Национальные стандарты в области мелиорации

  Средства механизации.

  
  

Рассматривая представленные стандарты, имеем следующее:

• а)    терминология представлена всего двумя стандартами (ГОСТ 19185-73, ГОСТ 26966-86), которые в совокупности не отражают в полном объеме терминологию, применяемую в мелиоративной сфере;

• б)    восемь стандартов (ГОСТ 21509-76, ГОСТ 22930-87, ГОСТ 23899-79, ГОСТ 23972-80, ГОСТ 24587-81, ГОСТ 24694-81, ГОСТ 26067.0-83-26067.1-83, ГОСТ 27857-88), ориентированных на продукцию сугубо отраслевого применения, - это лотки оросительные, плиты для облицовки каналов, колонны и фундаменты железобетонные для лотков, трубы для дождевальных установок. Хотелось бы отметить, что данный фонд стандартов был сформирован более 20 лет назад и разработан применительно к массовому строительству гидромелиоративных систем и дождевальных машин в условиях плановой экономики;

• в)    проектная документация представлена двумя стандартами (ГОСТ 21.615-88, ГОСТ Р 21.1709-2001), отражающими общие требования и нормы к выполнению и составу чертежей гидротехнических сооружений и линейных сооружений (каналов и трубопроводов) гидромелиоративных систем, которые необходимо скорректировать согласно Постановлению Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О со

ставе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

В настоящее время Единая Система Конструкторской Документации (ЕСКД) включает 158 межгосударственных и национальных стандартов и 6 рекомендаций, которые в основном гармонизированы (либо не противоречат) с соответствующими стандартами ИСО и МЭК, и следовательно, конструкторская документация, выполненная по стандартам ЕСКД, соответствует требованиям международных стандартов;

• г)    средства механизации представлены пятью стандартами (ГОСТ 18444-82, ГОСТ 23389-78, ГОСТ 28523-90, ГОСТ 28524-90, ГОСТ 28708-2001). Большая часть гармонизирована с европейскими стандартами, однако необходимо уточнение параметров и характеристик средств механизации вследствие технического прогресса (применения нового оборудования, материалов и др.);

• д)    методы испытаний оросительного оборудования и дождевальных машин представлены восемью стандартами (ГОСТ ИСО 7714-2004, ГОСТ ИСО 7749-1-2004, ГОСТ ИСО 7749-2-2004, ГОСТ ИСО 8224-1-2004, ГОСТ ИСО 8224-2-2004, ГОСТ ИСО 9260-2004, ГОСТ ИСО 9261-2004, ГОСТ ИСО 11545-2004). Данный перечень представлен идентичными стандартами с ИСО без учета специфических особенностей Российской Федерации и многолетне-

• го накопленного опыта в данной области, а разночтения в терминологии могут оказать трудности при их применении;

• е)    особо необходимо отметить комплект стандартов по водоучету на гидромелиоративных и водохозяйственных системах, представленный шестью стандартами (ГОСТ Р 51657.0-2000, ГОСТ Р 5165 7.1-2000, ГОСТ Р 51657.2-2000, ГОСТ Р 51657.3-2000, ГОСТ Р 51657.4-2002, ГОСТ Р 5165 7.5-2005). Они являются неэквивалентными модифицированными стандартами, что не противоречит условиям гармонизации стандартов, одновременно учитывая «российскую» специфику и накопленный опыт в данном виде деятельности.

• 3.    Система общетехнической нормативной базы составляет порядка 112-ти документов, регламентирующих: общие положения, нормы и правила, распространяющиеся на проектирование и строительство мелиоративных систем и гидротехнических сооружений, а также порядок разработки, изложения, утверждения регистрации норм технологического проектирования, состава проектной документации на строительство, рекомендации по оценке инвестиционных проектов объектов мелиорации земель.

Основополагающими в данном блоке документами, отражающими мелиоративный отраслевой комплекс, являются:

• -    СНиП 3.07.03-85. «Мелиоративные системы и сооружения» - регламентирует нормы и правила, распространяющиеся на проектирование вновь строящихся и реконструируемых мелиоративных систем и сооружений;

• -    СНиП 2.06.03-85. «Мелиоративные системы и сооружения» - регламентирует нормы и правила, распространяющиеся на строительство новых и реконструкцию действующих мелиоративных систем и сооружений;

• -    СНиП 33-01-2003. «Гидротехнические сооружения. Общие положения»;

• -    РД-АПК 3.00.01.001-00. «Порядок разработки, изложения, оформления, согласования, утверждения и регистрации норм технологического проектирования, ведомственных строительных норм и руководящих документов»;

• -    РД-АПК 3.00.01.002-02. «Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство объектов мелиорации земель»;

• -    РД-АПК 3.00.01.003-03. «Методические рекомендации по оценке инвестиционных проектов мелиорации сельскохозяйственных земель».

• 4. Четвертый блок включает систему организационно-методической нормативной базы (специальные технические условия для особо сложных и уникальных объектов, организационно-технические и методические документы рекомендательного характера), которая представлена 126-ю нормативными документами, имеющими силу рекомендательного характера (рис. 4).

Номенклатура и перечень нормативных документов системы общетехнической нормативной базы позволяют сделать вывод об отсутствии единой системы при их разработке и формировании комплекса нормативной базы, часть из которых следует реально объединить, частично отменить и перевести в другую категорию, в частности в своды правил или национальные стандарты.

Исходя из вышеизложенного, основными недостатками комплекса НТД в области мелиорации и эксплуатации мелиоративных систем являются: отсутствие системности НТД и системообразующих стандартов; малое количество основополагающих, системно законченных документов и вместе с этим большое количество документов и дополнений к ним, не несущих нормативной информации, что создает определенные трудности при их применении.

Справочники.    Другая НТД.

щш. 70

Рис. 4. Система организационно-методической нормативной базы

Следует отметить, что «перевооружение» нормативной документации невозможно без определения первоочередных задач, направленных на решение проблем мелиоративного сектора. Проведенный анализ перспективной потребности сель-хозпроизводства в мелиорации и орошаемом земледелии, а также «нависшей» проблемы восстановления и дальнейшего развития гидромелиорации в целом, включающей многочисленные мелиоративные системы, системы эксплуатации и необходимый для этого производственно-технический потенциал, выявил следующие аспекты решения проблем:

• -    создание современной нормативнометодической базы, касающейся всех этапов жизненного цикла мелиоративных объектов и гармонизированной с международными стандартами;

• -    формирование стратегии и идеологии создания и реконструкции мелиоративных систем, основанной на повышении технического и технологического уровней;

• -    совершенствование системы эксплуатации мелиоративных систем и водохозяйственных объектов мелиоративного назначения.

Рассматривая систему разработки и управления нормативно-методической до кументации в мелиоративном комплексе, можно наблюдать следующее (рис. 5).

• -    управляюгцими системами при разработке будут служить нормативная документация, регулирующая систему стандартизации РФ, в частности представленная национальными стандартами, правилами, нормами и рекомендациями в области стандартизации, общероссийскими классификаторами технико-экономической и социальной информации, и непосредственно технические регламенты, устанавливающие принципы и нормы безопасности по отдельным видам деятельности в мелиоративном комплексе;

• -    разрабатываемыми - национальные стандарты (ГОСТ Р), своды правил и стандарты организаций, учитывающие специфические особенности мелиоративного комплекса - как вида деятельности и особенностей регионов.

Первым и наиболее важным с точки зрения нормативного обеспечения мелиоративной отрасли шагом, на наш взгляд, представляется разработка технического регламента «О безопасности мелиоративных систем и технологий», который бы учитывал специфику и особенности применяемых мелиоративных технологий.

- управление

- разработка

Рис. 5. Система разработки и управления нормативной документацией в мелиоративном комплексе

Данный технический регламент должен предъявлять обязательные требования к процессам проектирования, строительства и эксплуатации в мелиоративной отрасли, выполнение которых позволит избежать чрезвычайных ситуаций, влекущих за собой:

• -    нанесение ущерба имуществу и хозяйственным объектам;

• -    загрязнение окружающей среды;

• -    ухудшение условий жизнедеятельности человека;

• -    нанесение вреда здоровью и законным интересам людей.

Предлагаемый к разработке технический регламент должен основываться на следующих требованиях безопасности:

• -    требования по механической безопасности должны регламентировать правила исключения недопустимого риска, связанного с причинением вреда жизни или здоровью персонала организаций мелиоративного комплекса от воздействия механических сил в процессе проведения изыскательских работ для проектирования,

производства, применения, поддержки и списания мелиоративных систем;

• -    требования по биологической безопасности должны регламентировать правила исключения риска передачи вирусных возбудителей растений при производстве мелиоративных работ на одной территории с последующей передислокацией на другую. Так же при эксплуатации земледельческих полей орошения с использованием сточных вод может возникнуть угроза безопасности здоровью граждан, через перенос патогенных возбудителей, при использовании сельскохозяйственной продукции не по назначению;

• -    требования по промышленной безопасности должны регламентировать правила исключения недопустимого риска причинения вреда жизни или здоровью животных и растений, а также здоровья и безопасности людей, персонала эксплуатирующих организаций, охране окружающей среды на стадии применения мелиоративной системы при нарушении технологического процесса и техники безопасности,

возникновения аварийной ситуации на водопроводящих сооружениях мелиоративной системы, в том числе исключение риска избыточной фильтрации и связанных с этим негативных последствий, а именно — вывод из оборота сельскохозяйственных земель, ухудшение экологической обстановки и подтопления населенных пунктов;

• -    требования по химической безопасности должны регламентировать правила исключения недопустимого риска причинения вреда жизни или здоровью граждан и персонала организаций мелиоративного комплекса при производстве химмелиора-ций с использованием концентрированных кислот и т.п., а также исключать нерациональное использование удобрений и ядохимикатов.

Требования безопасности должны быть выражены в регламенте в виде некоторого набора показателей (свойств и (или) параметров процесса и значений физических величин, характеризующих свойства). Одновременно должны быть описаны критерии выбора этих показателей (свойств и величин).

Разработчиком технического регламента может быть одно из научных учреждений, подведомственных Депмелиора-ции Минсельхоза России.

Объектом технического регулирования предлагаемого к разработке технического регламента являются мелиоративные технологии и системы, определяемые на основе закона №4-ФЗ. Согласно закону №4-ФЗ «О мелиорации земель», выделяются четыре основных типа мелиорации земель: гидромелиорация, агролесомелиорация, культуртехническая мелиорация, химическая мелиорация. Данные типы мелиорации соответствуют следующим кодам ОКС: 65.020.01, 65.020.20, 65.020.99, 65.040, 65.060.01, 65.060.35, 65.060.99, 65.080, 65.100.99.

Проведенные нами исследования в области стандартизации и технического регулирования позволяют сделать следующие выводы:

• -    проводящаяся в стране реформа технического регулирования делает необходимой коренную переработку всей нормативной базы проектирования, строительства и эксплуатации мелиоративных объектов;

• -    в базах ведущих организаций по стандартизации отсутствуют документы в области стандартизации, определяющие требования к организации эксплуатации крупных мелиоративных объектов, что потребует их разработки для нужд мелиоративного комплекса России;

• -    важнейшим стратегическим шагом в области нормативного обеспечения мелиоративного комплекса страны следует признать разработку технического регламента «О безопасности мелиоративных систем и технологий».