Вопросы защиты прав граждан, включенных в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия

Коррупцию по праву считают одним из самых сложных и опасных социальных явлений, которое может представлять угрозу национальной безопасности. Коррупционное поведение граждан, независимо от занимаемой должности и имеющегося статуса, может нанести значительный вред любому государству. Согласимся с А.Н. Серебренниковой и М.В. Лебедевым, что коррупция «нарушает права миллионов людей по всему миру, имеет пагубное действие на экономику, затрудняет международное сотрудничество, создает основу организованной преступности, является источником финансирования террористических организаций и др.» [5, c. 52].

Тема коррупции в различных аспектах (понятие, причины, условия возникновения, методы борьбы и противодействия и др.) часто является предметом научных исследований. Так, А.Г. Лахман называет коррупцию «сложным и общественно опасным социально-правовым явлением» [3, c. 132].

Государством принимаются различные меры по противодействию коррупционным нарушениям, к которым относятся профилактические мероприятия, направленные на предупреждение соответствующих правонарушений, их выявление, привлечение виновных к ответственности и др. В подавляющем большинстве граждане понимают всю опасность коррупционных правонарушений и необходимость борьбы с ними. Однако важно создать условия, при которых возможности совершения этих правонарушений будут минимизированы.

Российское законодательство в данной сфере правового регулирования постоянно совершенствуется. В 2017 году в федеральный закон о противодействии коррупции была внесена статья 15, устанавливающая необходимость включения лиц, уволенных в связи с утратой доверия в связи с совершением коррупционных правонарушений, в соответствующий реестр [1]. Впоследствии Правительство РФ приняло постановление, регламентирующее порядок ведения данного реестра [12].

Считаем, что указанные изменения антикоррупционного законодательства, безусловно, имеют положительное значение. Вместе с тем остаются отдельные вопросы его применения, в том числе связанные с защитой прав лиц, включенных в рассматриваемый реестр.

По мнению Е.В. Черепановой и В.В. Матвеева, «данные реестры не являются самостоятельными правовыми механизмами, а выполняют роль информационного инструмента, необходимого для качественной правореализации законодательных 76

предписаний, оповещения правоприменителя о наличии у лица тех или иных ограничений» [7, c. 131]. Г.Е. Волгина и В.Г. Коврова в качестве положительного момента указывают на то, что «реестр представляет собой новацию, помогающую осуществлять учет преступивших закон личностей, и является чем-то вроде «черного списка» [1].

Указанная статья 15 ФЗ-273 «О противодействии коррупции» впоследствии изменялась и дополнялась. Так, в действующей редакции ограничен пятью годами срок включения уволенных в связи с утратой доверия лиц в такой реестр, установлены четыре основания для исключения сведений из реестра.

Как правило, анализируя проблемы включения в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия за коррупционные правонарушения, авторы в подавляющем большинстве пишут о гражданских и муниципальных служащих [2, 7], которые являются субъектами большого количества ограничений и запретов, связанных с государственной гражданской и (или) муниципальной службой. Вместе с тем анализ указанного реестра позволяет сделать вывод, что включению в него подлежат не только государственные гражданские и муниципальные служащие, но и иные лица, основанием для увольнения которых послужили коррупционные правонарушения. Так, в реестре имеются руководители муниципальных бюджетных учреждений, сотрудники правоохранительных органов, работники управления Фонда пенсионного и социального страхования РФ, руководители (заместители) федеральных государственных бюджетных учреждений и др. Это объясняется тем, что в статье 15 ФЗ-273 в качестве основания для включения в реестр указано лишь увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения. Категории лиц, на которых распространяется данное правило, в данной статье не определены.

И здесь необходимо заметить, что в настоящее время этот перечень достаточно широкий. Так, статья 2 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» [10] устанавливает категории граждан, за доходами которых должен быть осуществлен контроль.

Помимо лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных, муниципальных служащих, в этот перечень включаются также граждане, занимающие должности в государственных корпорациях, Банке России,

Фонде пенсионного и социального страхования РФ и другие. В случае неисполнения указанных обязательств работники могут быть уволены в связи с утратой доверия по п. 7.1 ч. 1 ст. 81 Трудового кодекса РФ. Соответственно, в дальнейшем эти работники должны быть включены в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия.

Согласимся с авторами, которые обращают внимание на неопределенность правовой природы указанного реестра [7]. Не совсем понятно, каковы правовые последствия включения в реестр лиц, совершивших коррупционные правонарушения и уволенных в связи с этим за утрату доверия.

В этой связи интересной является позиция Конституционного Суда РФ, который включение лиц, уволенных в связи с утратой доверия, в соответствующий реестр относит к системе мер ответственности за нарушение антикоррупционного законодательства, наряду с мерами по профилактике коррупции, обязанностью предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, возможностью досрочного прекращения полномочий лиц, занимающих соответствующие должности, при нарушении антикоррупционного законодательства, привлечения виновных лиц к различным видам ответственности [13].

Полагаем, что, поскольку в числе ограничений, связанных с гражданской службой, при которых гражданин не может быть принят или находиться на гражданской службе, нет включения в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, то, соответственно, не имеется правовых оснований для отказа гражданину в поступлении на гражданскую службу (ст. 16 ФЗ-79) [14]. Это касается и муниципальных служащих (ст. 13 ФЗ-25) [15].

Представляется, что гражданам, включенным в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, при прохождении конкурса на замещение должности государственной гражданской или муниципальной службы будет уделено повышенное внимание.

Скорее всего, при отборе кандидатов на замещение должностей гражданской или муниципальной службы конкурсной комиссией при прочих равных характеристиках будет отдано предпочтение кандидату, не включенному в рассматриваемый реестр. Именно по этой причине лица, уволенные в связи с утратой доверия и включенные в рассматриваемый реестр, при обжаловании увольнения в числе иных исковых требований просят суд исключить их из указан- ного реестра. Так, суд, принимая решение о восстановлении гражданки О.Е. на службе в органах внутренних дел, также принял решение об исключении ее из реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия [16]. Указанное гражданское дело представляет интерес еще и потому, что суд вынес положительное решение в пользу сотрудника полиции при наличии в ее действиях признаков предпринимательской деятельности (имела страницу в социальных сетях с рекламой услуг в сфере красоты, вела активную переписку с потенциальной клиенткой с обозначением цен на свои услуги). Однако суд второй инстанции посчитал, что при увольнении сотрудника были нарушены общие принципы дисциплинарной ответственности, такие как справедливость, соразмерность, учет предыдущего и последующего поведения сотрудника и др. Эту позицию впоследствии поддержал суд кассационной инстанции. Этот пример свидетельствует, что к данной категории дел следует относиться с большим вниманием.

Совсем иная ситуация при поступлении на работу в рамках трудового договора. Трудовое законодательство РФ запрещает всякую дискриминацию в сфере труда, в том числе при заключении трудового договора (ст. 3, 64 Трудового кодекса РФ) [9]. Не допускается установление каких-либо ограничений или преимуществ в силу обстоятельств, не обусловленных деловыми качествами работника.

Вместе с тем не является дискриминацией ограничение прав работников, если это обусловлено обеспечением, в том числе, национальной безопасности (ч. 3 ст. 3 Трудового кодекса РФ). Однако считаем, что указанные нормы трудового законодательства все же не дают достаточных оснований для отказа в заключении трудового договора с лицом, включенным в перечень уволенных в связи с утратой доверия.

Гражданин, считающий, что он подвергся дискриминации в сфере труда, вправе обратиться за судебной защитой и потребовать восстановления нарушенных прав, а также возмещения материального вреда, компенсации морального вреда.

С одной стороны, более логичным в данной ситуации видится применение такого административного наказания, как дисквалификация (ст. 3.11 Кодекса об административных правонарушениях) [8]. Дисквалификация предполагает лишение лица права занимать определенные законом должности, осуществлять определенные виды деятельности на срок от шести месяцев до трех лет. Однако дисквалификация является мерой ответственности за совершенное админи- стративное правонарушение. В нашем же случае увольнение в связи с утратой доверия является мерой дисциплинарной ответственности.

Е.В. Черепанова и В.В. Матвеев предлагают включение в реестр сопровождать лишением права занимать должности государственной и муниципальной службы [7, c. 139]. Такого же мнения придерживаются М.В. Пресняков и С.Е. Чаннов. Однако последние предлагают установить срок такого ограничения меньше, чем срок нахождения в реестре [4, c. 180].

Мы с таким мнением в полной мере согласиться не можем. Считаем, что здесь необходим дифференцированный подход. В этой связи интересно исследование состава должностей, находящегося в реестре по состоянию на конец 2019 года, проведенное Ю.В. Трунцевским. Подавляющее большинство (46,6 %) составляют депутаты различных уровней, 18 % – сотрудники системы МВД, 9,4 % – государственные гражданские служащие, 8,8 % – работники ФССП, 8,1 % – муниципальные служащие, 2,3 % – работники ФСИН, 2,1 % – работники Минобороны, 4,7 % – прочие [6, с. 158].

Считаем, что в реестре необходимо выделять отдельно лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, а также всех иных, уволенных в связи с утратой доверия. Кроме того, говоря о государственной и муниципальной службе, следует учитывать, установлен ли конкурсный отбор при поступлении или замещении соответствующей должности.

Полагаем, что для лиц, включенных в рассматриваемый реестр, следует в пределах срока нахождения в реестре установить запрет на замещение государственных и муниципальных должностей, а также должностей государственной гражданской и муниципальной службы, для замещения которых не предусмотрен конкурсный отбор. Во всех остальных случаях включение в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия, должно быть дополнительным фактором, оцениваемым представителем нанимателя (работодателем) при поступлении на службу, заключении трудового договора.

Особо хотим обратить внимание на недопустимость фактов дискриминации в сфере труда, выраженной в необоснованном отказе в поступлении на службу, заключении трудового договора с лицами, включенными в реестр. Поэтому в каждом случае рекомендуем судам при рассмотрении споров указанных лиц обращать внимание на следующие обстоятельства: какую должность занимало лицо, включенное в реестр; что послу- 78

жило основанием для утраты доверия со стороны представителя нанимателя (работодателя); каковы были обстоятельства совершения проступка, предшествующее и последующее поведение лица; имело ли лицо иные дисциплинарные взыскания; какой срок прошел с момента включения в реестр; отношение самого лица к совершенному проступку.

Несмотря на свою важность, борьба с коррупцией не должна стать основанием для ограничения прав граждан.