Воздействие процессов регионализации на национальные государства Европы

воЗдейСтвие процеССов регионалиЗации на национальные гоСУдарСтва европы

В условиях глобализации государство как политический институт подвергается трансформации. Глобализация диверсифицирует уровни управления и субъектов политики, значительная часть функций переносится как «наверх» – к наднациональным органам, так и «вниз» – к региональным и местным властям. Особенно наглядно данные процессы можно наблюдать на территории Европейского союза. Налицо усиление роли регионов в процессе принятия решений о ЕС, конкуренция с правительствами государств-наций. Единый внутренний рынок в Европе позволил регионам играть более активную роль во внешнеэкономических связях, освободив их от политических препятствий. Межрегиональное сотрудничество и относительная экономическая независимость регионов привели к идее необходимости внедрения налогового федерализма во многих государствах.

Многие эксперты полагают, что ХХI век станет «веком регионов».

«ренессанс регионализма»

н ациональное государство как формальный политический институт на современном этапе претерпевает существенные изменения, по существу трансформируя свое исходное содержательное наполнение и приобретая новое, обусловленное процессом глобализации.

С одной стороны – нарастающая интеграция в экономике, насущная необходимость решения экологических проблем, обеспечения прав человека, равно как и проблем безопасности на межгосударственном уровне, – все это указывает на неизбежность постепенной передачи функций национальных государств наднациональным органам.

Обострение кризисных ситуаций по мере развития глобализации выдвигает на первый план проблему регулирования стихийных процессов в целях адаптации человечества к новым условиям существования. Р-ешающее значение здесь приобретают силы, способные контролировать стихийные процессы и вносить в них элементы упорядоченности и целенаправленности. «Сегодня мир, почти лишенный путевой нити, пытается наощупь найти новый баланс, новое соотношение сил между государством, рынком и гражданским обществом», – заявил М. Хансен1. Сложность проблемы в том, что ее решение требует не просто разграничения полномочий между указанными институтами, но и трансформации самих институтов в связи с изменением общественных ценностей и приоритетов.

Существует мнение, что интеграционные процессы в экономике ведут к «стиранию» государственных границ, к ослаблению государственного суверенитета в финансовой сфере. Стихийные процессы глобализации не превращают мировую экономику в некий однородный комплекс, а наоборот – усиливают контраст между высокоразв итым центром, в котором проживает 1/6 населения, и

СИМОН

Марк

¹ «Ценности, которые мы защищаем, перемены, к которым мы стремимся. Социальная справедливость в условиях глобализации экономики». Доклад генерального директора МОТ. 81-я сессия. Женева, 1994 г., стр. 15

периферией, сосредоточивающей основную массу жителей планеты. Поскольку мировая валютно-финансовая сфера превратилась в единую систему, экономическая архитектоника, складывающаяся в мире, оказывается крайне нестабильной, она чревата большими потрясениями не только для стран периферии, но и для центра, ведь обвал одного из ее звеньев может тяжело отразиться на всех остальных.

Не все европейские политологи единодушны в рассмотрении положения государства-нации в контексте Е-вропейского сообщества. C точки зрения М. Манна, все разговоры об отмирании государства-нации достаточно преждевременны. «Р-егиональные барьеры внутри наций-государств утратили былое значение, чего нельзя сказать разве что о представителях Каталонии. Национальные системы образования, средства массовой информации и потребительский рынок продолжают подтачивать местечковую психологию, сплавляя социальную и культурную жизнь в единство, являющееся национальным даже в мельчайших своих проявлениях. Таким образом, закат национального государства не носит всеобщего, повсеместного характера»1.

Действительно, нельзя не согласиться с М. Манном. На данный момент Е-С, пожалуй, единственная удачная модель демократической интеграции в современном мире. Она уникальна в первую очередь тем, что в ее основу заложен принцип «^убсидиарности» (дополнительности), предусматривающий многоуровневую систему принятия решений. Всего предполагаются четыре уровня: коммунальный, региональный, национальный и наднациональный. При этом решение каждой конкретной проблемы относится к компетенции той власти, которая обеспечивает ее оптимальное решение. Таким образом, проявляется тенденция к перенесению части государственных функций по регулированию валютно-финансовой сферы на надгосударственный уровень. Помимо этого, развитие процессов глобализации подталкивает государства к большей координации в области правового регулирования информационного пространства, экологии, борьбы с терроризмом, наркобизнесом и преступностью. Такая координация, не ослабляя внешнеполитическую роль современного государства, требует усиления той стороны института государственной власти, которая связана с международным сотрудничеством и развитием.

Фактически ни одно другое интеграционное объединение нельзя поставить в один ряд с Е-вропейским союзом (будь то А-СЕ-А-Н, НА-ФТА-, МЕ-Р-КОСУР-, СНГ, А-ТЭС), поскольку только государства – члены Е-С согласны делегировать широкие полномочия наднациональным институтам, отказываясь тем самым от части национального государственного суверенитета.

Можно найти общую основу регионализации, которая сначала дала себя знать в развитых странах, а затем превратилась в общемировое явление. Такой основой выступает становление постиндустриального общества. С одной стороны – именно процессы становления информационного общества ведут к «концу географии», без чего современная глобализация просто немыслима. В ответ на глобализацию возникают наднациональные объединения, наиболее успешный пример – Е-С.

Мировое политическое поле претерпевает изменения из-за того, что роль политических акторов начинают играть ТНК. Все это позволяет сделать вывод о разрушении Вестфальской системы мира, основным элементом которой было национальное государство. Сейчас оно потеряло часть своих функций. Силы регионализма вырвались из-под его оболочки. В Е-С многие региональные органы власти стремятся напрямую иметь дело с Б-рюсселем, обходя свои национальные правительства. Это обусловлено стремлением повысить свой статус. «С 1992 г. при Е-врокомиссии как совещательный орган действует Комитет регионов (COR), куда сейчас входят 189 членов. В Совете Е-вропы зарегистрированы 235 регионов, которые сотрудничают между собой».

Подразделением прогнозных исследований Е-врокомиссии был даже создан специальный сценарий под названием «Сотни цветов», отвечающий запросам современного гражданского общества. Он предполагает переход к локальным сообществам, региональным местным самоуправлениям, которые и станут главными источниками власти. «Жизнь без правительства» – вот основа будущего политического устройства Е-вропы. Б-лагодаря новым формам сотрудничества между регионами происходит процесс трансформации национальной идентичности в Е-вропе. Возможно, данный феномен можно объяснить исторической обусловленностью существования подобных процессов. В последние годы появилась возможность доведения регионализации Е-вропы до ее крайнего логического конца, то есть децентрализации управления на всех уровнях.

Р-егиональная политика основана на системе региональных контрактов. Р-егионы сами определяют приоритетные задачи на ближайшие пять лет. Подобную экономическую систему можно охарактеризовать как неолиберальную, предполагающую разрыв между городом и деревней, исход сельского населения в города. Р-егионы и отдельные страны договариваются о сферах экономического влияния. Фактически им предоставляется большой круг прерогатив, таких, например, как самостоятельное решение бюджетных вопросов. Формирование еврорегионов происходит даже в тех государствах, которые только что вступили в Е-С.

роль регионов в процессе размывания суверенитета государств-наций

В современном мире остро стоит вопрос о сущности и границах суверенитета. В связи с 350-летием Вестфальского мира, положившего начало процессу секуляризации суверенитета, в научных кругах широко обсуждается нынешнее положение вещей. Дробление суверенитета и становление наций-государств – важная характеристика нового времени. Проблема суверенитета превратилась в предмет обсуждения не только на государственном уровне, но и на уровне региональных образований.

Под субъектом, обладающим суверенитетом, в наиболее общем смысле часто понимается прежде всего высшая власть, стоящая на вершине властной иерархии. При этом суверенитету отводится определенная роль: он «оформляет юридическую рационализацию политической власти, которая стремится трансформировать подлинную силу в законную власть, политическую власть – в правовую»1.

На фундаменте взаимного признания стоит вся межгосударственная система. В истории часто появлялись государства, которые объявляли о своей независимости, но другие государства отказывались их признавать. А- без признания объявление независимости практически не имеет смысла, даже если новому образованию удается удерживать контроль над территорией. Точно так же дело обстоит и с региональным суверенитетом.

Принцип взаимности действует и внутри страны, хотя в данном случае мы пользуемся другими словами. Местные власти должны признавать суверенную власть центра, а центр в каком-то смысле должен признавать легитимность властей на местах и определять круг их полномочий. Во многих странах принцип такого взаимного признания закрепляют Конституция и особые законы, в которых разграничены полномочия центральной и местной власти. Хотя такой договор можно и не соблюдать, что часто и происходит.

Каждый отдельный европейский регион, однако, реагирует на данный вызов в меру своих национальных, культурных, исторических, геополитических, правовых, социальных и экологических особенностей. Имеет смысл как сравнительный анализ происходящих на континенте изменений, так и взаимное изучение разного опыта региональной политики.

Е-вропа регионов – понятие, возникшее вследствие кризиса нации – государства, тенденций глобализации экономики и развития интеграционных процессов, а вместе с тем и явлений пробуждения активности на местах и обострения «локальной этничности», нивелирующейся под воздействием научно-технического прогресса. Субъектами данных процессов стали как субнациональные регионы, узаконенные административно-территориальным делением многих стран (департаменты во Франции, федеральные земли в Германии, области в Италии, графства в Великобритании, фюльке в Норвегии, кантоны в Швейцарии и т. д.), так и регионы, образующиеся в результате трансграничного сотрудничества. В этом контексте возникает новая реальность, в условиях которой параметры компетенции национальных правительств претерпевают существенные изменения, а регионы все настоятельнее требуют большего самоуправления и самостоятельного выхода на международную сцену. Особенно наглядны такие процессы в области информационного пространства, новых технологий и научных исследований.

Вместе с тем все очевиднее неоднозначность наблюдаемых на континенте тенденций регионализации. В результате большей прозрачности границ правительства сталкиваются с выходящей из-под контроля мобильностью капитала, трудовых ресурсов, товаров, культурных ценностей. Не только на государственном уровне, но и на уровне интеграционных объединений все сложнее регулировать влияние транснациональных корпораций (ТНК), чье могущество нередко превосходит возможности правительств стран, на территории которых разворачивается их деятельность. Другие международные, экономические, торговые и финансовые организации, действующие в системе мирового и европейского рынков, стремятся сломать протекционистские барьеры и непосредственно, иногда бесконтрольно взаимодействовать с потребителями.

особенности европейской региональной политики

На протяжении последних десятилетий европейцами уже накоплен заметный опыт в региональной политике. С середины 80-х годов региональная политика приобрела новый импульс. В 1985 году Совет Е-вропы принял «Е-вропейскую хартию о местном самоуправлении», а в 1989-м – «Е-вропейскую (Мадридскую) рыночную конвенцию о трансграничном сотрудничестве территориальных образований и их властных органов»1.

В 1988 и 1991 годах Е-вропарламент принял «Хартию сообщества по проблемам регионализации» и «Хартию регионов сообщества». В них он призывал государства – члены, отличающиеся централизованной структурой, начать или продолжить процесс регионализации.

В документах Е-С отмечено, что «регион – это оперативный орган и институциональная ткань сообщества». В связи с этим в декабре 1991 года в Маастрихте в рамках Е-С был создан Комитет регионов с правом политической инициативы – «консультативный орган, состоящий из представителей региональных и местных автономий», призванный обеспечивать региональную политику и координацию деятельности регионов на общеевропейском уровне.

Особым вниманием в последнее время пользуется проблема регионов, созданных на приграничных территориях для развития международного сотрудничества и преодоления «национальной ограниченности». При Совете Е-вропы были организованы два комитета по трансграничному сотрудничеству: Мадридская конвенция 1989 года, которая предоставила местной власти возможность разработки юридической основы взаимодействия по экономическим, социальным, экологическим и культурным вопросам вне зависимости от национальных границ. Под термином «трансграничное сотрудничество» предполагалось понимать все согласованные меры административного, технического, экономического, социального и культурного характера, направленные на укрепление и развитие добрососедских отношений между регионами, находящимися по обе стороны границы, а также заключение соответствующих договоров. Особое внимание уделялось совершенствованию налоговых и таможенных правил, условий внешней торговли и процедур перевода капиталов. Конвенция определяла сферы трансграничного сотрудничества: вопросы городского и регионального развития, улучшения транспортной и коммуникационной сетей, энергоснабжения, охраны окружающей среды, взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях, а также проблемы воспитания, образования, научных исследований, здравоохранения и т. д.

В духе этой конвенции Совет Е-вропы учредил постоянный представительный форум органов местной и региональной власти 32 стран – членов Совета Е-вропы – Конгресс местных и региональных органов Е-вропы. В 1990 году состоялась первая конференция трансграничных регионов, в ходе которой особое внимание было обращено на гармонизацию политических мер, связанных с обустройством трансграничных территорий. Сейчас в Е-вропе более 30 таких образований, представители которых объединены в Р-абочую группу по приграничным регионам. Кроме того, действует «Программа средиземноморских конвенций», предполагающая сотрудничество французского региона южных Пиренеев с Северной Португалией и Ломбардии с Каталонией.

Немалое внимание в Е-вропе уделяется регионам, расположенным в горных зонах, которые только в Е-вропе сообщества составляют не менее 26% территории с населением около 25 миллионов человек. К таким регионам относятся Шотландия, Греция, Италия, Португалия, Испания. Особенность данных регионов в том, что они удалены от экономических центров, а численность их населения постоянно снижается.

На смену традиционной системе «породненных городов» в последнее время приходит такназываемое партнерство,предпола-гающее стимулирование рыночных отношений между городами. Исполнительные органы Е-С и Е-вропейского совета все чаще идут на установление прямых связей с местными властями в попытке обойти негибкие национальные бюрократические структуры.

принцип субсидиарностикак основа сотрудничества еврорегионов

Новый механизм взаимодействия национальных государств призван обеспечивать оптимальное соотношение между национальными, государственными и местными институтами власти. В связи с этим прежде всего встает проблема разработки демократической законодательной базы европейского регионализма. Принципы европейского права смогут обеспечить прочную основу концеп- ции «нового регионализма», в частности «субсидиарность, соучастие, партнерство и гибкое финансирование».

Принцип субсидиарности, то есть механизма перераспределения компетенции между центром и периферией, в силу неприятия жесткого бюрократического разграничения полномочий, направлен против сверхцентрализации и обеспечивает гибкий подход к решению местных проблем. Субсидиарность характеризуют как критерий «правительства, максимально приближенного к гражданам».

Принцип соучастия (партнерства) означает согласованность действий между институтами, заинтересованным государством-членом и региональными автономиями – партнерами в деле достижения общей цели.

Принцип гибкого финансирования наделяет региональные органы управления своего рода функциями предпринимательской деятельности, позволяя осуществлять частичное самофинансирование. Важно при этом иметь в виду, что эти положения распространяются только на органы местного самоуправления, учрежденные в соответствии с национальным законодательством.

Кризис современного национального государства находится в центре внимания федералистов. Одна из основных проблем национального государства состоит в том, что государства слишком велики для воссоздания подлинно органичных демократических сообществ, которые должны прийти на смену нынешней социальной дезинтеграции, превратившей общество в массу. Федерализм предлагает решить эту проблему, дав правовые основания автономии местных сообществ как единственных политических средоточий, где возможно воссоздание демократического этоса участия.

Таким образом, процесс размывания национального суверенитета в последние годы приобрел наиболее явные очертания.