Возможен ли в России справедливый "квартирный ответ"?

«Люди как люди… только квартирный вопрос их испортил.»

Воланд, профессор-консультант «Бесплатные квартиры бывают только в мышеловке.»

В. Новодворская не хватало), не только в том, что даже перспективные планы строительства жилья не обеспечивают необходимые объемы строительства. В наши дни кризис получил новое развитие – ведь Жилищный кодекс Российской Федерации (ЖК РФ) практически полностью освободил органы публичной власти от обязанности управления многоквартирными домами в связи с известной неэффективностью такого управления. Очевидно, что бремя содержания любого имущества, в том числе жилой недвижимости, должны нести собственники. Эта правильная идея ЖК РФ реализуется с трудом из-за огромного объема невыполненных обязательств всех уровней публичной власти как бывших собственников жилищных фондов по их капитальному ремонту, а также из-за понятного нежелания новых собственников квартир2 – граждан брать на себя ответственность за содержание и ремонт домов, техническое состояние которых зачастую ужасно, капитальные ремонты которых не выполнялись много лет (именно такие дома Президент Российской Федерации В.В. Путин недавно назвал «трущобами»).

Сегодня очень важно дать определение понятия «социальное жилье» , которое, к сожалению, никак не описано в российском жилищном законодательстве. В результате этого приходится считать «социальным жильем» квартиру в многоквартирном доме, где стоимость одного квадратного метра общей площади составляет около 100 тысяч рублей, но ведь именно эта квартира получена соответствующим органом публичной власти по условиям инвестиционного договора с застройщиком ( фактически по бартеру, который является «врагом» рыночной экономики ), а затем предоставлена нанимателю по договору социального найма. Такое «социальное жилье» только генерирует проблемы, так как совместное владение жилой недвижимостью в одном многоквартирном доме органом публичной власти и частными лицами не позволяет согласовать цели управления: частные лица, естественно, стремятся к увеличению рыночной стоимости их квартир и общего имущества, но это противоречит целям публичной власти, для которой важно снизить бюджетные затраты на содержание казенного имущества. Не следует, вероятно, относить к категории «социальное жилье» и ту квартиру, которая была когда-то «дана» по договору социального найма весьма заслуженным предкам нынешнего нанимателя, например вполне успешного бизнесмена, теперь владеющего весьма значительной собственностью.

В рамках выполнения национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» социальным жильем следовало бы считать жилые помещения в домах:

• •    построенных с предоставлением значительных преференций девелоперам, гарантировано выполняющим определенный набор обязательств ;

• •    где наниматели для оплаты срочного договора социальной аренды³ получают

субсидии, размер которых зависит от величины текущего дохода семьи нанимателя, а при расчете величины субсидии учитываются все затраты на строительство жилой недвижимости (включая и обслуживание кредитов), управление этой недвижимостью, ее содержание и ремонт, а также на оплату коммунальных ресурсов.

В приведенном определении следует обратить внимание на то, что в нем предполагается максимальное снижение стоимости жилья для социальной аренды за счет прозрачного и доступного набора мер, освобождающих инвестора от излишних затрат при строительстве жилья. Набор таких мер подлежит детальному обсуждению, но ясно, что он должен быть весьма значительным (об этом далее). Следует обратить внимание и на то, что оплата стоимости социальной аренды предполагается из двух источников:

• 1)    должен платить наниматель в зависимости от его дохода (при превышении контрольного уровня дохода снижается размер субсидии или прерывается договор социальной аренды);

• 2)    должен платить наймодатель (который должен заключать договоры, выплачивать субсидии, контролировать качество управления жилой недвижимостью и т. п.) в соответствии с утвержденными правилами.

Важно и то, что плата по договору социальной аренды должна обеспечивать возмещение затрат инвестора на строительство жилья (для существующих домов – возмещение стоимости капитальных ремонтов, затрат на энергосбережение и т. д.).

Исходя из необходимости строительства в России огромных объемов жилой недви-жимости4 следует считать, что решение жилищной проблемы будет возможно только при организации для этой цели эффективного государственно-частного партнерства. Под таким партнерством следует понимать передачу частному бизнесу тех функций публичной власти5, которые она была бы должна, но не может выполнять в силу различных обстоятельств – недостаточной квалификации, коррупционности, дефицита бюджетов и прочих обстоятельств. Естественно, что такая передача функций должна сопровождаться значительным объемом соглашений между публичной властью и частным бизнесом (однако о концессионных соглашениях в жилищной сфере речь не идет). При этом очевидно и то, что только частный бизнес, только банки (в том числе иностранные) при соответствующих условиях могут быть мобилизованы для подготовки в обозримые сроки внятного «квартирного ответа»6 по поводу ликвидации «трущоб», выполнения капитальных ремонтов и энергосберегающей санации существующих домов.

Для того чтобы бизнес пришел в сферу выполнения обязательств публичной власти, для бизнес-структур, готовых обеспечивать значительный ежегодный объем строительства жилых и многоквартирных домов (например не менее 0,5–1,0 миллиона квадратных метров в течение 5–6 лет ), должна быть установлена система преференций, предусматривающая как минимум следующее:

• •    налоги, стимулирующие участие в жилищном строительстве (например освобождение от НДС, снижение налога на прибыль и т. п.);

• •    выделение земли для строительства жилых и многоквартирных домов в соответствии с градостроительными планами без

проведения аукционов и конкурсов при условии предоставления застройщиком гарантий по выполнению обязательств для финансирования жилищного строительства;

• •    освобождение от платы за присоединение к коммунальной инфраструктуре;

• •    частичное возмещение затрат на жилищное строительство за счет средств бюджетов при выполнении инвестором (застройщиком) сроков и нормативных экономических показателей строительства – себестоимость, рентабельность;

• •    законодательное разрешение учитывать в составе полной стоимости аренды (найма) сумм для страхования дефолта (частичного) по обязательствам плательщиков (наймодателя и нанимателя) при заключении договоров социальной аренды.

Следует отметить, что приведенный набор преференций как обязательного условия государственно-частного партнерства имеет, конечно, предварительный характер – эти условия должны всесторонне обсуждаться и должны быть приемлемы для всех сторон партнерства7. Но необходимо привести и еще ряд условий, которые, возможно, будут самыми сложными для исполнения органами публичной власти. Это прежде всего гарантированная на долгие годы выплата субсидий, предусмотренных договорами социальной аренды, за счет местных бюджетов и (или при их дефиците) средств других уровней бюджетов. Кроме того, частные компании, которые будут готовы взять на себя функции публичной власти по решению жилищной проблемы, должны быть освобож- дены от тех дополнительных затрат, которые сегодня характерны для сферы жилищного строительства – необходимо гарантированное исполнение обязательств по бюджетному финансированию строительства объектов коммунальной инфраструктуры (дороги, инженерные коммуникации, школы, больницы и прочее), то есть исполнение функций публичной власти за счет налогов без дополнительных обременений застройщиков. В коммунальной сфере городов и населенных пунктов при развитии их инженерной инфраструктуры также возможно и целесообразно государственно-частное партнерство (именно здесь возможны и полезны концессионные соглашения), но его условия должны обсуждаться отдельно, они не должны смешиваться с условиями, необходимыми и достаточными для решения непосредственно жилищной проблемы (например, проблемы энергосберегающей санации многоквартирных домов не должны смешиваться с проблемами развития энергоснабжающих систем).

Для того чтобы та или иная бизнес-структура могла получить указанные преференции, могла быть допущена к решению жилищной проблемы, она, естественно, должна будет принять на себя ряд существенных обязательств. Прежде всего должно быть получено согласие инвестора на возмещение его затрат по строительству в течение 25–30 лет, а также обязательство застройщика в течение всех этих лет управлять построенным домом и предоставлять квартиры в доме по договорам социальной аренды, субсидируемым за счет средств местных бюджетов. Указанные обязательства должны не просто фиксироваться соответствующими договорами, они должны обеспечиваться и финансовыми гарантиями и (или) страхованием ответственности бизнес-структур (параметры этих инструментов весьма важны, но здесь пока не обсуждаются).

Указанные преференции экономически целесообразны – уменьшая стоимость строительства, они уменьшают и платежи по договорам социальной аренды, в том числе уменьшают затраты бюджетов всех уровней на выплату субсидий по таким договорам. При этом важно заметить, что в бюджетах уменьшается доля расходов по статьям капитальных затрат и увеличивается доля выплат по статьям текущих затрат, что облегчает выполнение программ Правительства Российской Федерации по переходу к построению бюджетов, ориентированных на результат (БОР). К таким результатам может относиться, например, легко контролируемое ежегодное увеличение числа семей, с которыми заключены договоры социальной аренды. Институт социальной аренды (в дополнение или в качестве замены существующего института социального найма, не действующего эффективно из-за ограниченности бюджетных средств для строительства жилья) вполне может быть регламентирован нормами, интегрированными в проект закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу развития малоэтажной жилищной застройки территорий», который в настоящее время находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Именно институт социальной аренды позволил эффективно решать жилищные проблемы во многих странах, включая Германию в 45–60-м годах прошлого века8, а также Израиль с его проблемами массовой миграции9. Конечно, западный опыт – не «азбучная истина» для российского законодателя, но это полезная информация, и не надо снова и снова «расшибать лоб», требуя решения жилищной проблемы за счет бюджетных средств10 – пора признать этот путь тупиковым. Тем более что сделанное в последнем ежегодном послании Президен- та Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации поручение о создании специального жилищного фонда и выделении для его функционирования 250 миллиардов рублей позволяет изменить парадигму национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и сделать важнейшей целью этого проекта развитие института социальной аренды. Следует, однако, быть готовыми к тому, что предлагаемое определение основных положений этого института будет вызывать возражения со стороны некоторых разработчиков Жилищного кодекса Российской Федерации. Так, например, противником срочных договоров социальной аренды выступает генеральный директор Фонда «Институт экономики города» А.С. Пузанов11, что вполне естественно, так как именно этот Фонд являлся разработчиком многих положений законодательства об ипотечном кредитовании. Конечно, у ипотеки и у социального жилья разные клиенты, но при ограниченном объеме средств в банковской системе России и правильно организованном институте социальной аренды жилья становится вполне возможен значительный отток средств с рынка ипотечных кредитов, что нежелательно для его «родителей».

Для развития института социальной аренды квартир законодатель должен создать необходимые условия и внести изменения и дополнения в ЖК РФ, предусмотрев, что договор социальной аренды заключается только на срок, в течение которого гражданин или домохозяйство (семья) нуждаются в социальной поддержке (в настоящее время эти договоры являются бессрочными). Необходимо модернизировать нормы расчета и выплаты жилищных субсидий – их размер должен учитывать возмещение затрат инвестора на строительство домов или амортизационные отчисления на их полное восстановление (понятие «амор- тизация» должно быть введено и для жилых и многоквартирных домов, оно должно заменить понятие «капитальный ремонт»). Наконец, нужно внести совсем маленькое изменение и в Жилищный кодекс Российской Федерации – следует разрешить социальную аренду жилых помещений в составе любых жилищных фондов, в том числе частных, построенных с использованием внебюджетных средств.

В настоящее время во многих регионах и городах рассуждают о необходимости поддержки товариществ собственников жилья при выполнении в их домах капитальных ремонтов, кое-где уже принимаются соответствующие решения исполнительной власти. Эти решения принципиально неверны – нельзя поддерживать лишь некоторые товарищества (ведь если их создадут во всех домах, то денег в бюджетах будет недостаточно!). Эти решения преподносятся как некая «милость» соответствующего администратора, но надо помнить, что нет и не может быть никаких законных оснований для дискриминации (исключения из числа получателей бюджетных средств) других налогоплательщиков только потому, что они выбрали не товарищество собственников жилья, а другой способ управления многоквартирным домом (конечно, из числа установленных ЖК РФ!). Справедливым решением проблемы капитальных ремонтов могло бы стать проведение независимой оценки стоимости необходимых ремонтов в каждом многоквартирном доме, признание стоимости ремонтов долгом публичной власти, не выполнившей ранее установленные законом обязательства12. Признанные долги могут быть реструктуризированы (например предусмотрены к выплате в течение 25–30 лет). Такой подход позволит отказаться от бессмысленных надежд на быстрое решение проблемы только за счет бюджетов всех уровней и обеспечит возможность привлечения банков, девелоперов, строительных компаний к внебюджетному финансированию капитальных ремонтов, ликвидации ветхого жилья, что будет соответствовать идеям последнего (2007 года) послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации.

Средства создаваемого жилищного фонда следует использовать для решения жилищной проблемы в России в основном путем предоставления специальных преференций частному бизнесу (возмещение стоимости страхования частичных дефолтов наймодателей и нанимателей, гарантии по кредитам и многое другое), обеспечивающих необходимый объем строительства социального жилья (например не менее 100 миллионов квадратных метров в год) и его предоставление нуждающимся гражданам (семьям) по договорам социальной аренды. Для оптимального использования средств фонда потребуется дополнить национальный проект «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» законодательной базой, позволяющей развивать институт социального жилья в интересах тех граждан, которые еще не имеют доходов для содержания собственной жилой недвижимости. Развивая институт социального жилья (социальной аренды) и поддерживая его за счет средств жилищного фонда, вполне возможно обеспечить справедливый «квартирный ответ», когда эти средства гарантированно дойдут (в основном через органы социальной защиты) до тех граждан, которые сегодня в наибольшей мере нуждаются в социальной поддержке общества. Следует заметить, что введение договоров социальной аренды позволит в значительной мере повысить социальную мобильность населения – ведь собственность на недвижимость – это «якорь», который надолго прикрепляет человека к месту нахождения собственности, а рыночные колебания стоимости недвижимости зачастую не позволяют легко продать ее и купить новую в регионе, где требуется новая рабочая сила.

Представляет значительный интерес новый проект «Российский дом будущего» ¹³, начатый в 2007 году по инициативе Экспертного совета при Совете при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике. Задача этого проекта – «слом существующих ментальных барьеров и штампов» с целью резкого увеличения объемов строительства. Хорошая цель, но ее достижение представляется маловероятным без определения понятия «социальное жилье» , без оценки перспектив и возможностей государственно-частного партнерства при решении жилищной проблемы в России, которая не сводится только к анализу архитектурных и строительных проблем. Важно и то, как будет финансироваться решение жилищной проблемы, для кого строится новое жилье, кто и как будет управлять жилой недвижимостью, когда возможен окончательный «квартирный ответ» на нужды россиян. Однако этот проект еще только разворачивается, корректировка его задач вполне возможна и целесообразна.