Возможности медиации при разрешении aдминистративно-правовых споров

Как отмечено в специальной литературе, медиация – уникальный феномен правовой действительности, многоплановый термин, который, в зависимости от вкладываемого в него содержания, может означать: а) вид профессиональной деятельности; б) способ восстановления и защиты права; в) процедуру урегулирования спора; г) правовой институт [1]. Справедливо высказывание, что культура урегулирования споров является важной частью правовой культуры государства или союза государств [2].

Сущность административно-правового спора состоит в том, что между гражданином или организацией и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального административного права [3]. В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор не о праве, а о надлежащем государственном контроле (надзоре) за исполнением обязанными субъектами публично-правовых обязанностей [4].

Основная область применения медиации в настоящее время – сфера гражданских правоотношений. Вопрос о возможности проведения медиации по административным спорам в настоящее время является дискуссионным. В российской науке сложились две противоположные позиции на этот счет. Сторонники одной из них отвергают возможность использования примирительных процедур по административным делам, придерживаются того мнения, что в споре соглашения с государственными органами невозможны в силу специфики административных отношений сторон. Здесь важное значение имеет правовой инструментарий принуждения государственных органов, вмененный им законодательством для реализации их компетенции. В целом государственные органы выступают в административном споре в публичных интересах, что не позволяет допускать какого-либо компромисса с частными интересами. Поскольку обязательства публичного характера бесспорны, то изменение условий их исполнения в отношении отдельного лица может расцениваться как порождающее неравенство обязанных лиц [5].

Сторонники второй точки зрения поддерживают существующие практические результаты в применении примирительных процедур в сфере административно-правовых споров в ряде европейских стран (например в Германии, Нидерландах), считают, что процедура медиации в перспективе приведет к гармонизации социальных отношений [6].

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» [7] напрямую не регламентирует вопросы разрешения административных споров в порядке медиации. В соответствии с Директивой 2008/52/EG Европейского парламента и Совета Европейского союза от 21 мая 2008 года относительно некоторых аспектов медиации в гражданских и коммерческих делах медиация согласно установкам европейского права не распространяется на административно-правовые дела [8]. Вместе с тем современная правоприменительная практика свидетельствует о том, что примирительные процедуры с участием посредника актуальны не только для «горизонтальных» споров (участники которых являются равными, независимыми), но и для правовых конфликтов с наличием доминирующего властного элемента («вертикальных споров»). Более того, по своей сути судебная медиация – медиация, включенная в судебную систему, – это яркий пример существования медиации в «вертикальном» споре.

Согласно Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России на 2007–2012 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 сентября 2006 г. № 583 [9], внедрение примирительных процедур, внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе вытекающих из административных правоотношений, будет способствовать снижению нагрузки на судей и, как следствие, экономии бюджетных ресурсов и повышению

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

качества осуществления правосудия. При этом предполагается широкое внедрение процедур медиации в качестве механизмов реализации положений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность примирения сторон (раздел 2).

Как отмечено в литературе, административно-правовой спор – это выраженное в юридически значимых действиях разногласие между субъектами административного права по вопросу различно понимаемых прав и обязанностей и/или законности правовых актов управления [10].

Административно-правовой спор в специальной литературе интерпретируется как юридический конфликт, характеризующийся следующими чертами:

• •    возникает из конфликтных регулятивных правоотношений, имеющих властную или договорную природу (при нарушении административно-правовых договоров);

• •    имеет своим источником противоречие, вызванное действительным или предполагаемым неправомерным поведением одной из сторон;

• •    выражается в разногласиях сторон по поводу административных прав и обязанностей или/и законности административных актов;

• •    инициируется юридически значимым заявлением, предусмотренным соответствующими нормами права и оформляющим правовое притязание;

• •    имеет в качестве легальной основы право на оспаривание неправомерных действий, включающее три правомочия (право на защиту субъективных прав от какого-либо незаконного посягательства или ущемления; право требовать от государства, его органов соблюдать и охранять гарантированные законом права, свободы, интересы, право прибегнуть к принудительной силе государства для защиты прав и законных интересов от неправомерных действий (и решений) субъектов административного правоотношения);

• •    осуществляется в рамках определенных правовых процедур;

• •    разрешается компетентным юрисдикционным органом путем признания несоотвеству-ющим закону правового поведения сторон и восстановления нарушенного права [11].

Количество ежедневно возникающих правовых конфликтов в сфере административного производства чрезвычайно велико. Отчасти это обусловлено усложнением общественных отношений в различных сферах нашей жизни, повышением правовой культуры населения, широкой пропагандой в СМИ нетерпимости к нарушению прав граждан и юридических лиц со стороны должностных лиц. Впол- не обоснованно подчеркивает М. Я. Масленников, что в административном споре «одна из сторон – орган управления – вправе самостоятельно, без вмешательства суда, устранить нарушение закона и разрешить возникший конфликт, для чего не требуется собирания доказательств, доказывания и оценки доказательств, а необходимо только правильное, адекватное понимание и применение закона к конкретному гражданину» [12]. Таким образом, потенциал медиации в урегулировании административных споров велик, поскольку в ее успешном проведении заинтересованы обе стороны конфликта. С одной стороны, в условиях экономии средств на судебные издержки и времени на длительные судебные тяжбы (в том числе на последующее исполнение судебного акта соответствующим административным органом, на возможное обжалование решения суда в вышестоящие инстанции) потерпевшая сторона получает в максимально короткие сроки удовлетворение своей жалобы либо квалифицированное разъяснение ее неуместности, это быстрый и эффективный способ возмещения вреда. С другой стороны, должностное лицо административного органа, убежденное результатами медиации в собственной неправоте, отменяя свое решение либо склонившись к оказанию государственной услуги, в которой ранее отказал другой стороне конфликта, избежит обвинения в непрофессионализме, возможного дисциплинарного наказания, а также подозрения в коррупционной составляющей своей деятельности. Как следствие, уменьшится нагрузка на суд, расходы бюджета на деятельность судебных органов, а также на выплаты компенсаций потерпевшей стороне за деяния должностных лиц за счет средств соответствующей казны.

Административные споры, разрешение которых уместно проводить с участием медиатора, можно подразделить на следующие виды:

• •    обжалование действий, бездействий и решений должностного лица административного органа в отношении конкретного гражданина (организации);

• •    несогласие с нормативным актом административного органа полностью либо в части;

• •    отказ в предоставлении государственной услуги;

• •    неудовлетворенность результатами рассмотрения обращения гражданина и юридического лица в административный орган;

• •    споры о защите (оспаривании) избирательных прав или прав на участие в референдуме;

• •    споры по заявлениям об установлении, продлении, досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установлен-

• ных поднадзорному лицу административных ограничений;

• •    споры по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации, в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции;

• •    иные споры, характеризующиеся доминированием императивных отношений между субъектами административного права.

Медиация в административных спорах может иметь следующие варианты существования:

• 1.    При обращении по поводу несогласия с деяниями и решениями должностных лиц во внесудебном порядке к вышестоящему (по отношению к тому, которым недовольны) должностному лицу, в прокуратуру как надзирающий за законностью орган, исходя из положений ст. 12 ГК РФ о том, что обжалование актов государственных органов и органов местного самоуправления признано способом защиты гражданских прав. Согласно ст. 11 ГК РФ административный порядок защиты гражданских прав возможен лишь в случаях, предусмотренных законом, а любое решение, принятое административным органом, может быть обжаловано в суд.

• 2.    Медиация в производстве по делам об административных правонарушениях. В отличие от гражданского административное законодательство не предусматривает возможности прекращения производства по делам об административных правонарушениях в связи с заключением мирового соглашения. Однако по некоторым административным правонарушениям, вред которыми наносится физическим и юридическим лицам, например: обман потребителей (ст. 14.7 КоАП РФ), самоуправство (ст. 19.1 КоАП РФ), мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП РФ), мелкое хищение (ст. 7.27 КоАП РФ) и др., медиаторы могут оказать помощь гражданам в возмещении имущественного и морального вреда, причиненного административным правонарушением, путем проведения примирительных процедур между ними и правонарушителем. Мотивом для участия правонарушителей в примирительной процедуре могут стать положения ст. 4.2 КоАП РФ. В соответствии с указанной статьей раскаяние лица, совершившего административное правонарушение, добровольное возмещение им причиненного ущерба или устранение причиненного вреда являются обстоятельствами, смягчающими административную ответственность. Более того, в случае если правонарушитель не возместил вред добровольно, то судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе самостоятельно решить вопрос о возмещении имущественного ущерба (ст. 4.7 КоАП РФ). Позиция потерпевшего по административному делу учитывается судом при назначении наказания, либо возможности освобождения от него (применении устного замечания), либо, напротив, назначении более строгого наказания (например административного ареста вместо штрафа). Непривлечение к участию в деле потерпевшего по административному делу, его неизвещение (даже в случаях, когда напрямую вред данным административным правонарушением ему вроде бы и не причинен (например, оставление места дорожно-транспортного происшествия – ч. 2 ст. 12.27 КоАП РФ) влечет отмену постановления с направлением дела на новое судебное рассмотрение.

• 3.    Судебная медиация. Она может проявляться в следующем: а) использование услуг

  Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

  
  

  Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

  
  

Правильно организованная медиация влечет разрешение конфликта. Результатом этого могут быть: отмена постановленного акта должностным лицом, принесение представления об устранении нарушения законодательства прокурором (должностному лицу органа) и его отмена. Специфика поведения медиатора в административном споре сводится также к углубленному изучению представленной сторонами и дополнительно запрошенной на стадии индивидуальной беседы (кокуса) документации, но никак не в толковании норм административного законодательства. Посредник изучает документы, которые он считает необходимыми для понимания существа спора, вопросов, по которым существуют разногласия, вопросов, по которым между сторонами есть взаимопонимание, а также того, что, по его мнению, может служить основанием для мирного урегулирования спора.

На стадии презентации сторон в административном споре медиатору следует предложить стороне (помимо ее устного доклада о своем видении спора) также предоставить (назвать, если обнародованы) основные документы в подтверждение своей позиции, при этом не требуется раскрытия всех доказательств.

профессиональных посредников для примирения сторон после разъяснения судьей права на медиацию и ее преимуществ; б) применение навыков объективного посредника в работе судьи с целью достижения примирения сторон, как при проведении бесед и предварительных судебных заседаний, так и в ходе дальнейшего судебного разбирательства. Это актуально для мировых судей, рассматривающих основное число административных дел, а также для федеральных судей, разрешающих споры из публичных правоотношений.

«Задача медиации заключается в тщательном рассмотрении различных, иногда полностью противоположных миров встретившихся в конфликте людей. Затем в открытом обсуждении предъявленных ими позиций возможно сделать противостоящие стороны способными на контакт друг с другом и на обмен мнениями. Это предполагает освобождение от обязанности найти объективную истину. Медиация – форма осознанного соотнесения позиций, не исключающая ни конфронтации, ни консенсуса, ни всей гаммы отношений. Но одновременно медиация обнаруживает наличие разногласий, предполагает выявление их причин и тем самым определенную односторонность, ограниченность позиций каждого из участников ситуации. Это предпосылка осознанной компенсации субъектом ограниченности своего видения ситуации посредством интерио-ризации позиции другого, то есть предпосылка формирования интегративной парадигмы… Правящая элита постоянно находится между двумя опасностями. Первая – в отпадении от народа, то есть в возможности существенно разойтись с ним в ценностях, став в его глазах воплощением мирового зла, что приведет к потере способности решать медиационную задачу. Вторая – в стремлении власти слиться с народом, проникнуться иллюзией в способность народа навести полный порядок после ликвидации бюрократии. Поэтому важнейшей проблемой решения медиационной задачи является проблема синтеза ценностей правящей элиты с ценностями массового сознания, то есть постоянная интерпретация содержания массового сознания, ошибки в которой могут привести к катастрофе…» [13]. По внутренней своей природе власть вовсе не противостоит медиации, хотя в большинстве случаев, к сожалению, недостаточно ориентирована на нее.

В пользу возможностей медиации в административном споре говорит также следующее умозаключение, с которым мы согласимся: возникая из отношений неравного, нетождественного положения сторон, административный спор как охранительное правоотношение разворачивается между равноправными субъектами, в этом случае отсутствует власт- ное управляющее воздействие. В административном споре орган управления реализует не властные полномочия, а такие же права и обязанности, что предоставлены другой стороне, то есть права и обязанности, выражающиеся в формулировании, обосновании и доказывании своих требований и возражений. Правовое равенство сторон в административном споре, так же как и их неравенство в регулятивном административном правоотношении, имеет нормативно-правовое основание. Если законодатель полагает необходимым поставить участников административных отношений в такое положение, когда ни одна из сторон не может своей властью ликвидировать спорность субъективных прав, их конфликт приобретает качество правового спора. Это всегда конфликты равноправных сторон, но субъекты административного спора неравны фактически: с одной стороны, орган исполнительной власти или должностное лицо, в распоряжении которых находятся значительные информационные, людские и другие ресурсы, а с другой – гражданин, такими ресурсами не обладающий. Именно это обстоятельство должно в первую очередь предопределять специфику правовых процедур разрешения административного спора [14].

Обращаясь к услугам примирителя в административном споре, важно понимать, что цель его деятельности – провести детальный анализ источников, содержания правового конфликта, способствовать выработке обоюдно приемлемого принципиального решения, не формулируя при этом собственное определенное заключение по спору, но подведя стороны к этому. Согласимся, что целью медиации в административном споре является преодоление взаимного недоверия, а решение этой проблемы посредством медиации может быть эффективнее, чем на уровне формального взаимодействия и официальных контактов [15]. Процедура медиации не ставит целью рассудить спорящие стороны, выявить правого и виноватого, а, напротив, способствует тому, чтобы противники прислушались друг к другу, наладили диалог и выработали взаимовыгодное решение. Кроме того, медиация обеспечивает конфиденциальность всей процедуры. Успех в указанном деле возможен только при условии профессионального подхода к медиации. Мастерство медиатора, несомненно, зависит от его личных качеств и способностей, но в значительной степени – от уровня его подготовки в качестве посредника. Полагаем, что правом на вхождение в административный спор должны обладать лишь медиаторы-профессионалы, то есть лица, отвечающие требованиям статьи 16 Федерального закона от 27.07.2010 г. № 193-ФЗ: дееспособные не имеющие судимости лица, достигшие воз- раста 25-и лет, имеющие высшее профессиональное (целесообразно предусмотреть юридическое) образование, прошедшие курс обучения по программе подготовки медиаторов в порядке, установленном Правительством РФ.

Как вариант контроля усвоения полученных знаний при промежуточных аттестациях слушателей предлагаем следующие тестовые задания, которые были разработаны автором и успешно апробированы в образовательном процессе 2011–2012 гг. при подготовке медиаторов на факультете повышения квалификации Поволжского юридического института (филиал в г. Саратове) – обособленного структурного подразделения ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции РФ».

ТЕСТЫ1

• 1.    Цель медиации в административных спорах:

• А)    добиться отмены административного акта; *Б) сделать должностных лиц государственных органов активными участниками конструктивного социального взаимодействия;

• В)    привлечь к ответственности должностное лицо.

• 2.    Сущность административно-правового спора состоит в следующем:

• *А) между гражданином или организацией и административным органом существует разногласие относительно применения нормы материального административного права;

• 3.    Медиатор в административном споре не должен:

Б) гражданин или организация имеют претензии к работе конкретного должностного лица;

В) гражданин или организация и должностное лицо имеют различное понимание (толкование) административно-правового акта.

• А) превратить диалог, спор в комфортную форму культурного официального общения;

Б) отказаться от озлобления, заменив его спокойной интеллектуальной работой;

• *В) стремиться к достижению цели, следуя лишь собственной логике, не договариваясь с теми, кто принял акт, а вынуждая его к сотрудничеству, выискивая и предъявляя ошибки, допущенные должностным лицом.

• 4.    Специфика стадии презентации сторон в административном споре:

• А) нет особой специфики;

Б) необходимо больше слушать должностное лицо, чем дать высказываться гражданину (представителю организации);

• *В) необходимо предложить стороне (помимо ее устного доклада о своем видении спора) также предоставить (назвать, если обнародованы) основные документы в подтверждение своей позиции. Однако при этом не требуется раскрытия всех доказательств;

• 5.    Медиатор в административном споре должен:

Г) необходимо предложить стороне (помимо ее устного доклада о своем видении спора) также предоставить (назвать, если обнародованы) основные документы в подтверждение своей позиции. При этом предпочтительно предоставить сразу весь объем доказательств.

• *А) изучить весь объем представленных сторонами документов;

• 6.    Медиаторы в административном споре могут оказать помощь гражданам в возмещении имущественного и морального вреда, причиненного административным правонарушением, путем проведения примирительных процедур между ними и правонарушителем:

Б) изучить только те документы, которые он считает необходимыми для понимания существа спора;

В) ничего дополнительно не изучать, а слушать стороны.

• *А) верно;

• 7.    Для потерпевших медиация в сфере административного законодательства – это быстрый и эффективный способ возмещения вреда:

Б) неверно.

• *А) верно;

• 8.    Судьи должны быть заинтересованы в том, чтобы использовались процедуры медиации, поскольку это:

Б) неверно.

• А) возможность отложить рассмотрение спора, не разрешая по существу;

Б) способ «переложить» на посредников выработку условий мировых соглашений;

• *В) способствует снижению нагрузки из-за повышения процента досудебного урегулирования спора.

• 9.    Востребованность института медиации свидетельствует:

• А) о кризисе судебной системы;

• *Б) о высоком уровне судебной системы.

  Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013

  
  

  • 1.    См.: Лисицын В. В. Медиация – универсальный способ урегулирования коммерческих споров в России. Научный очерк: история и современность. М., 2009. С. 47–48.

  • 2.    Ортлофф К.-М. Идущий первым должен порой оглядываться // Медиация и право. 2007. № 3(5). С. 32–37.

  • 3.    См.: Зеленцов А. Б., Яхин Ф. Ф. О предмете административно-правового спора // Юрист. 2003. № 11. С. 36.

  • 4.    См.: Осинцев Д. В. Критерии организации и проблемы функционирования системы административного судопроизводства в Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 9. С. 15–20.

  • 5.    См.: Елисейкин П. Судебные мировые соглашения // Советская юстиция. 1968. № 7. С. 18; Пилехина Е. В. Мировое соглашение в арбитражном суде. Проблемы практики // Арбитражные споры. 2001. № 1. С. 98–107; Рожкова М. А. Мировое соглашение в арбитражном суде. Проблемы теории и практики. М., 2004.

  • 6.    См.: Анохин В. С. Мировое соглашение в арбитражном процессе // Хоз-во и право. 2000. № 6. С. 62; Русинова Е. Р., Цыганова Е. М. Проблемы заключения мирового соглашения при рассмотрении публично-правового спора в арбитражных судах // Арбитражный и гражданский процесс. 2007. № 1. С. 34.

  • 7.    Российская газета. 30.07.2010. № 168.

  • 8.    URL : http://mosmediator.narod.ru/ direktiva_200852_es_evropeiskogo_ parlamenta_i_ soveta_ot_21_maya_2008_g/

  • 9.    Российская газета. 01.11.2006. № 245.

  • 10.    См.: Осинцев Д. В. Указ. соч. С. 15–20.

  • 11.    См.: Колесник Ю. Н. Административные споры. URL : http://www.pravo-ex.ru/page64.html

  • 12.    Масленников М. Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: трудности становления и перспективы развития // Государство и право. 2002. № 9. С. 14.

  • 13.    Клечкин А. А. Теоретико-правовой аспект медиации правового конфликта // История государства и права. 2008. № 9. С. 15–17.

  • 14.    См.: Колесник Ю. Н. Указ. соч.

  • 15.    Клечкин А. А. Указ. соч. С. 15–17.

    Поволжский педагогический поиск (научный журнал). № 1(3). 2013