Возможности ведения инвалидами самостоятельного образа жизни в Российской Федерации



Российская Федерация в 2012 году ратифицировала Конвенцию ООН о правах инвалидов (далее – Конвенция). Нормами статьи 19 «Самостоятельный образ жизни и вовлечённость в местное сообщество» признаётся равное право всех инвалидов жить в обычных местах проживания, выбирать наравне с другими людьми своё место жительства, иметь равный доступ к услугам, в том числе вспомогательным услугам, оказываемым на дому и по месту жительства, включая персональную помощь для поддержки самостоятельного образа жизни в местном сообществе. Это способствовало принятию правовых, организационных и методических мер для полной реализации инвалидами всех прав человека и основных свобод без какой бы то ни было дискриминации по признаку инвалидности. В качестве условий независимой жизни людей, имеющих инвалидность, выдвигаются такие как право быть полноправной частью общества, иметь свободу выбора места жительства и доступ к физическому, социальному и культурному окружению, информации и средствам связи, транспорту, образованию, труду.

Изучению инвалидности, социального положения инвалидов и возможностей создания условий для интеграции их в общество в России посвящены исследования Т.М. Малевой (2017), Э.К. Наберуш-киной (2017), Т.Е. Радченко, Ю.М. Пестова (2019), Р.Н. Жаворонкова (2020) и др. [1–4].

Полная интеграция инвалидов в многообразное социально-экономическое и политическое пространство – стратегическая цель социальной политики, которую в последние десятилетия выработало мировое сообщество [1].

В социально-политическом аспекте независимая жизнь характеризуется «гарантиями реализации гражданских прав и свобод людей с инвалидностью. В личностном плане подразумевается соответствующая идентификация человека, воспринимающего себя равнодостойной личностью, ставящего перед собой те же задачи, что и любой другой человек» [5].

Социальная защита инвалидов «должна способствовать активной гражданской позиции, социальной интеграции и участию в жизни местной общины без патернализма, зависимости и сегрегации. Её конечной целью является обеспечение права на самостоятельную жизнь и вовлеченность в местное сообщество» [4].

По мнению Э.К. Наберушкиной (2017) «готовность общества к изменениям недискриминационного порядка проявляется заметнее в области развития нормативной правовой базы, в аспекте формирования инфраструктурной доступности», однако «проблемы занятости, трудоустройства и социальной инклюзии людей с инвалидностью остаются» [2].

Актуальность исследования определяется необходимостью изучения мер по созданию инвалидам и детям-инвалидам условий для ведения самостоятельного образа жизни, для научного обоснования последующих мер и разработки соответствующих правовых нормативных актов по обеспечению возможности инвалидам вести самостоятельный образ жизни в избранном месте жительства и интеграции в местное сообщество в субъектах Российской Федерации.

Цель исследования состоит в научном обосновании законодательного, нормативного и методического обеспечения реализации прав инвалидов вести самостоятельную жизнь, предполагающей выбор места жительства, интеграцию в местное сообщество.

Материал и методы исследования

Материалом исследования являлись международные документы, их имплементация в федеральное и региональное законодательство Российской Федерации по обеспечению инвалидам и детям-инвалидам, вынужденно проживающим в стационарных организациях социального обслуживания, возможности ведения самостоятельного образа жизни. Методы исследования: сравнительноправовой, логический, статистический.

Результаты исследования

В целях исполнения Российской Федерацией положений Конвенции в 2014 году в результате внесения изменений в 25 законодательных актов Российской Федерации были внесены изменения в 750 законодательных актов субъектов Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов, оказания им содействия в реализации установленных общегражданских прав. Таким образом, в стране была сформирована правовая база для создания и обеспечения для инвалидов условий доступности к услугам и участия в жизни местных сообществ. Результаты реализации Конвенции в Российской Федерации отражены в государственных докладах, представленных Комитету по правам инвалидов ООН в 2014 и 2018 годах, подготовленных сотрудниками Федерального научного центра им. Г.А. Альбрехта Минтруда России, а в 2022 г. подготовлен проект второго периодического доклада.

В Российской Федерации на конституционном уровне признается право на жилище, которого никто не может быть произвольно лишен, равное право всех выбирать место пребывания и жительства. В настоящее время инвалиды, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, обеспечиваются жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством и законодательством в области социальной защиты населения, им обеспечиваются условия доступности многоквартирных домов и жилых помещений с учётом потребностей инвалидов.

Целям реализации прав инвалидов в области выбора наравне с другими людьми своего места жительства, где и с кем проживать, служит утверждение перечня заболеваний, дающих право на дополнительную жилую площадь, а также отмена срока ограничения бесплатной приватизации жилья.

В то же время, требования о предоставлении инвалидам жилья, в том числе в случае признания занимаемых ими жилых помещений не подлежащими приспособлению, не выполняются, так как их действие ограничено необходимостью признания инвалида малоимущим и рядом других нереализуемых на практике условий.

В 2016 г. была принята Стратегия развития жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации на период до 2020 года, которая предусматривала повышение комфортности условий проживания для инвалидов и других маломобильных групп населения.

В 2017 году были внесены изменения в жилищное законодательство, касающиеся обеспечения инвалидов условиями для беспрепятственного доступа к жилым помещениям в многоквартирных домах.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», жилые помещения, где проживают инвалиды, должны быть оборудованы в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.

Принимаемые в Российской Федерации меры признания прав всех инвалидов жить в обычных местах проживания, на самостоятельный образ жизни и вовлёченность в местное сообщество позволили достичь сокращения численности лиц с инвалидностью, постоянно проживающих в стационарных организациях социального обслуживания.

За 2016 – 2019 годы численность детей-инвалидов в возрасте 16–17 лет, проживающих в стационарных организациях социального обслуживания для взрослых и детей, уменьшилась на 6411 человек (с 43 411 человек в 2017 г. до 37 000 человек в 2019 г.), что составило 14,77 %. Доля детей-инвалидов, проживающих в стационарных организациях социального обслуживания системы социальной защиты, в общей численности детей-инвалидов соответствующего возраста в стране уменьшилась за тот же период с 1,59 % до 1,26 %.

За 2016 – 2018 годы численность детей-инвалидов, проживающих в домах-интернатах (пансионатах) для детей с физическими недостатками, уменьшилась на 2291 человек (с 4040 человек в 2016 г. до 2749 человек в 2018 г.), что составило 31,95 %. Их доля в общей численности детей-инвалидов в стране составила 0,65 % и 0,41 % соответственно.

Численность детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, проживающих в стационарных организациях социального обслуживания системы социальной защиты для умственно отсталых детей, уменьшилась на 6200 человек (с 19 552 человек в 2016 г. до 13 352 человек в 2018 г.) – за весь период на 31,71%. Их доля в общей численности детей-инвалидов в стране составила 3,46 % и 1,99 % соответственно.

По данным Минтруда России, доля инвалидов в возрасте 18 лет и старше, проживающих в психоневрологических диспансерах (ПНИ), в 2017 г. и 2018 г. в общей численности инвалидов того же возраста в стране составила соответственно 1,35 % и 1,33 %.

На очереди для помещения в стационарных организациях социального обслуживания состояли: в 2017 г. – 3421 человек, в 2018 г. – 1571 человек, в 2019 г. – 2209 человек, в 2020 г. – 3391 человек.

Из числа получателей социальных услуг в стационарных организациях социального обслуживания в 2020 г. трудоустроено 409 человек (454 человек в 2019 г., 419 человек в 2018 г.), направлено на обучение 167 человек (258 человек в 2019 г.), отправлено домой – 30 594 человек (63 558 человек в 2019 г., 41 139 человек в 2018 г.). Численность граждан пожилого возраста и инвалидов, которые могут работать по медицинскому заключению, – 51 968 человек (57 559 человек в 2019 г., 54 495 человек в 2018 г.), из них работают 36 404 человек (41 851 человек в 2019 г., 41 454 человек в 2018 г.).

Изучение в 2020 г. причин выбытия получателей социальных услуг из ПНИ в Ленинградской области показало, что основными являются: смерть – 72 %, перевод в другой ПНИ – 15 %, возвращение в семью – 9 %. Только 2 % граждан получили жилье и 1 % – вышли за стены интерната с сопровождаемым проживанием.

В 2018–2020 гг. число стационарных организаций социального обслуживания для взрослых сократилось на 37 единицы (с 1280 до 1243), а мест в них – на 1 тыс. (с 263 тыс. до 262 тыс.), численность проживающих на 29 тыс. человек (с 281 тыс. человек до 252 тыс. человек). Работали 535 дома-интерната (пансионата), в которых проживали 67,3 тыс. человек, 523 психоневрологических интернатов (154,6 тыс. человек), 33 геронтологических центра (6,5 тыс. человек). На конец 2020 г. на очереди для помещения в стационарные учреждения для взрослых состояли 3391 человек.

Основными направлениями совершенствования социальной политики в целях обеспечения интеграции инвалидов в местное сообщество являются развитие различных форм их жизнеустройства, стационарозамещающих технологий и социального сопровождения.

Альтернативной формой проживания в стационарной организации интернатного типа является стационарозамещающая технология социального обслуживания инвалидов – технология сопровождаемого проживания инвалидов, которая внедряется и развивается уже в 79 субъектах Российской Федерации.

На реализацию прав инвалидов в области ведения самостоятельной жизни были направлены Концепция развития ранней помощи в Российской Федерации на период до 2020 года и Методические рекомендации по организации различных технологий сопровождаемого проживания инвалидов, в том числе такой технологии, как сопровождаемое совместное проживание малых групп инвалидов в отдельных жилых помещениях.

В субъектах Российской Федерации (пилотных регионах) ведется активная работа под методическим руководством специалистов ФГБУ ФНЦРИ им. Г.А. Альбрехта Минтруда России по созданию условий для деинституционализации мальчиков-инвалидов и девочек-инвалидов, большое внимание уделяется подготовке выпускников детских домов интернатов к сопровождаемому проживанию. В интернатных учреждениях открываются постинтернатные блоки, социальные гостиницы, общежития, центры постинтернатной адаптации.

Так, за 2019 год выбыло из детских домов-интернатов 1515 человек (по сведениям субъектов Российской Федерации), из них 304 человека направлены на стационарозамещающие формы проживания, в том числе 158 человек (10,4 %) были определены на сопровождаемое проживание и в семью, 146 человек – на сопровождаемое проживание в структуре психоневрологических интернатах.

По результатам Комплексного наблюдения условий жизни инвалидов, проведённом Росстатом в 2018 г., среди инвалидов в возрасте 15–29 лет способны вести активный образ жизни наравне со всеми 20,1 % опрошенных; среди лиц трудоспособного возраста – 15,3 %; среди лиц старше трудоспособного возраста – 5,6 %.

По заключению федерального бюро медикосоциальной экспертизы в 2019 году осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни могут 11,9 % инвалидов, проживающих в ПНИ, в возрасте 18 лет и старше, с регулярной помощью других лиц – 15,7 % инвалидов. Не могут осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни 30,8 % взрослых инвалидов. Остальным, проживающим в ПНИ инвалидам (41,6 %), способность к ведению самостоятельного образа жизни не была определена.

В этой связи, с 2018 года ФГБУ ФНЦРИ им. Г.А. Альбрехта Минтруда России проводятся ежегодные мониторинговые исследования по оценке доступности для людей с инвалидностью жизнеустройства в форме технологии сопровождаемого проживания.

По результатам мониторинга по состоянию на 01.10.2021 г., технологии сопровождаемого проживания реализуются в 79 субъектах Российской Федерации. Это на 40 (50,6 %) субъектов больше по сравнению с данными за 2018 г.

Учебное (тренировочное) сопровождаемое проживание реализуется в 75 регионах, что больше, по сравнению с данными за 2018 год, на 36 регионов (41,3 %). Сопровождаемое проживание инвалидов на постоянной основе реализуется в 47 регионах, на 29 регионов больше по сравнению с 2018 г.

Общая численность инвалидов, которые получают услуги в рамках сопровождаемого проживания, в 2021 году составила 5249 человек. Это вдвое больше по сравнению с данными за 2018 г. (было 2545 человек). Из них 2943 человек находятся на учебном (тренировочном) сопровождаемом проживании, 2306 человек – на постоянном сопровождаемом проживании.

66,9 % инвалидов, включённых в сопровождаемое проживание (3511 человек), – это инвалиды с психическими расстройствами и расстройствами поведения. Из них 3090 человек проживают в квартирах малыми группами, 421 человек – самостоятельно в отдельной квартире или в доме с периодическим сопровождением.

Учебное или тренировочное проживание, как подготовительный этап сопровождаемого проживания, реализуется через организацию тренировочных квартир на базе центров социального обслуживания населения, в жилых домах и в стационарных учреждениях социального обслуживания (для детей и взрослых). По данным 2021 года в 75 субъектах Российской Федерации функционировало 339 тренировочных квартир. Большинство из них (275 квартир) организовано в стационарных учреждениях социального обслуживания.

С 2018 по 2021 гг. использование технологии учебного этапа стационарными учреждениями возросло со 104 до 275.

Индивидуальное сопровождаемое проживание предназначено для людей с инвалидностью, которые нуждаются в периодическом сопровождении. При данной форме жизнеустройства они проживают самостоятельно в квартирах жилого фонда (собственных, арендованных или в квартирах, предоставленных по социальному найму). По данным анализа в 2021 году квартиры для сопровождаемого проживания были предоставлены 71 инвалиду, из них абсолютное большинство квартир (84,5 %) за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации и 11 квартир за счёт внебюджетных источников.

Сопровождаемое проживание малыми группами рассчитано для инвалидов с более выраженными ограничениями жизнедеятельности, которым требуется постоянное или регулярное сопровождение. Данная форма реализуется в 40 субъектах Российской Федерации. Инвалиды проживают в одной квартире группой не более 4–7 человек с размещением в одной комнате не более двух человек и с круглосуточным сопровождением социального работника. Такие квартиры организуются в отдельных жилых домах (дом на группу) или в многоквартирных жилых домах, отнесённых к жилищному фонду (специализированному или социальному).

По сведениям регионов, общее количество квартир сопровождаемого проживания в Российской Федерации, организованных в домах жилищного фонда, составило 429 единиц.

Необходимой составляющей сопровождаемого проживания является обеспечение трудовой занятостью инвалидов, которая осуществляется либо за счёт трудоустройства на открытом рынке труда, либо в специально созданных условиях. Всего трудоустроено 864 (37,5 %) человека, проживающих в условиях сопровождаемого проживания, в том числе на предприятиях с обычными условиями труда – 171 (19,7 %)человек, на специализированных предприятиях – 175 (20,3 %) человек и 518 (60,0 %) человек трудоустроены в структуре учреждений социального обслуживания.

При невозможности трудоустройства и включения в трудовую деятельность, инвалиду обеспе- чивается социальная занятость. Как показали исследования, данная возможность была предоставлена 1656 (71,8 %) инвалидам, находящимся на сопровождаемом проживании. Для этих целей для них организованы трудовые мастерские и подсобные хозяйства.

Для всех желающих также созданы условия для получения образования. По данным анализа 682 (29,6 %) инвалида, проживающих в условиях сопровождаемого проживания, получают образовательные услуги, в том числе: обучаются по основным общеобразовательным программам – 488 человек, по программам профессиональной подготовки – 118 человек, по программам дополнительного профессионального образования – 76 человек. Досуговая занятость инвалидов обеспечивается за счёт проведения различных творческих, культурных и спортивных мероприятий.

Вместе с тем, работа, проведённая по этим направлениям в 2016 – 2018 годах, не привела к результатам, позволяющим сформировать систему мер по содействию инвалидам в реализации прав на выбор и ведение самостоятельного образа жизни.

В процессе исследования по внедрению технологий сопровождаемого проживания в субъектах Российской Федерации, проводимых в Федеральном научном центре реабилитации инвалидов им. Г.А. Альбрехта Минтруда России, были выявлены следующие проблемы, препятствующие внедрению данной технологии сопровождаемого проживания инвалидов: недостаток жилых помещений – в 65 % субъектов, недостаток подготовленных кадров – в 58 % субъектов, недостаточность финансирования – в 55 % субъектов, недостаточность нормативно-правовой базы федерального уровня – в 43 % субъектов, нормативно-правовой базы регионального уровня – в 35 % субъектов из всех исследованных субъектов Российской Федерации.

Подготовка концептуальных решений по этим вопросам запланирована Министерством труда и социальной защиты населения Российской Федерации в рамках разработки Концепции и комплекса мер по расширению возможностей ведения инвалидами самостоятельного образа жизни и поручена Федеральному научному центру реабилитации инвалидов им. Г.А. Альбрехта Минтруда России.

Заключение

Следует отметить, что на федеральном и региональном уровнях осуществлена имплементация положений Конвенции ООН о правах инвалидов, расширяющих реализацию прав инвалидов на ве- дение самостоятельной жизни в местном сообществе. Последовательно создаются условия для ведения инвалидами самостоятельного образа жизни, внедряются инновационные технологии подготовки инвалидов к самостоятельной жизни и осуществляется мониторинг за их реализацией.