Возвращение лишения гражданства?

К онституционное законодательство большинства зарубежных стран в настоящее время либо полностью запрещает лишение гражданства, либо допускает такую возможность исключительно в отношении натурали‐ зованных лиц в случае получения ими гражданства на основании подложных документов или совершения преступлений против безопасности государства (Германия, Испания, Франция, Нидерланды), причем «в течение сравнительно небольшого срока после натурализации» (например, шесть лет в Австрии)¹. Аналогичные правовые нормы установлены Европейской конвенцией о граж‐ данстве², которую подписали 29 европейских государств, в том числе и Рос‐ сийская Федерация. И хотя Россия не ратифицировала ее, однако сам факт подписания международного договора, согласно статье 18 Венской конвен‐ ции о праве международных договоров³, возлагает на государство обязан‐ ность отказаться от совершения действий, которые могут лишить подписан‐ ный международный договор его цели и объекта. Все эти нормы так или иначе вытекают из Всеобщей декларации прав человека⁴, которая впервые на международном уровне закрепила в качестве одного из основных право на гражданство, в том числе недопустимость произвольного лишения граж‐ данства или права сменить гражданство.

С 2014 года в Великобритании лишение гражданства стало возможно и в отношении лиц с единственным гражданством Великобритании, если их поведение создает угрозу интересам Соединенного Королевства. Во многих других странах дальнего зарубежья, в частности в странах Азии и Африки, институт лишения гражданства до сих пор существует и активно действует. В СССР лишение гражданства широко применялось по отношению к дисси‐ дентам и не имело четких законодательных ориентиров.

Законодательство некоторых стран ближнего зарубежья предусмат‐ ривает возможность отмены решения о приобретении гражданства, если это решение было принято на основании представленных заведомо лож‐ ных сведений или подложных документов (Беларусь, Таджикистан и Украи‐ на) или если гражданство было предоставлено лицу с нарушением законом установленной процедуры (Литва). Согласно законодательству Литвы, ре‐ шение о предоставлении гражданства отменяется и в случае совершения международных преступлений либо преступлений против государства.

Лишение гражданства как основание прекращения гражданства отсут‐ ствует в законодательстве большинства государств – участников СНГ и стран Балтии. Но в ряде стран сохранено лишение гражданства для лиц, получив‐ ших гражданство в порядке натурализации. В отношении лиц, получивших гражданство по рождению, процедура лишения гражданства не применяется (ст. 8 Конституции Эстонской Республики). Однако перечень оснований для лишения гражданства фактически не отличается от оснований утраты граж‐ данства или отмены решения о предоставлении гражданства: приобретение гражданства обманным путем или на основании фальшивых документов (Азербайджан, Молдова, Эстония, Латвия); совершение тяжкого преступле‐ ния против государства (Молдова) или насильственное свержение конститу‐ ционного строя (Эстония); совершение преступлений террористической или экстремистской направленности (Беларусь, Казахстан, Азербайджан); поступ‐ ление на военную или другую государственную службу иностранного госу‐ дарства (Молдова, Эстония, Украина, Латвия); приобретение гражданства иностранного государства без уведомления органов власти (Эстония)5.

В России 26 октября 2023 г. вступил в силу новый закон «О гражданстве в Российской Федерации»⁶. В отличие от предыдущего⁷, он содержит ряд крайне неоднозначных нововведений, одно из которых касается оснований прекращения гражданства. В новом законе появились такие основания, как прекращение гражданства вследствие совершения преступления (с 2017 го‐ да факт совершения преступлений террористической или экстремистской на‐ правленности являлся, по существу, разновидностью прекращения граждан‐ ства вследствие сообщения ложных сведений об обязательности соблюдения Конституции РФ и ее законодательства или отказа от принесения Присяги гражданина РФ), а также прекращение гражданства при установлении фак‐ тов, создающих угрозу безопасности страны . Положения прежнего закона о гражданстве (2002 г.) о возможности отмены решения о предоставлении гражданства были неоднократно истолкованы Конституционным Судом Рос‐ сийской Федерации, который подтверждал, что в силу статьи 6 Конституции

РФ8 отмена решения о приеме лица в гражданство рассматривается как кон‐ ституционно‐восстановительная мера, а не как мера ответственности. Данная мера принимается не произвольно, если установлен исчерпывающий пере‐ чень преступлений против конституционного строя, подтверждаемый осоз‐ нанным и устойчивым отказом виновного от обязательства быть верным Рос‐ сии, соблюдать ее конституцию и законодательство, что является одним из условий предоставления гражданства (определение Конституционного Суда РФ от 11 февраля 2021 г. № 183‐О9).

Однако новым законом о гражданстве в качестве основания для пре‐ кращения гражданства предусматривается факт совершения преступлений, предусмотренных более чем семьюдесятью разными статьями Уголовного кодекса Российской Федерации10 (вместо семнадцати в предыдущем зако‐ не). Причем лишь некоторые из них можно отнести к числу террористических или экстремистских. Зато среди этих составов преступления можно найти ог‐ ромное число общеуголовных: изнасилование, развратные действия, фаль‐ шивомонетничество, незаконный оборот оружия или наркотических средств и т.д. Все эти составы преступления, вопреки вышеуказанной правовой пози‐ ции Конституционного суда РФ, не нацелены на подрыв основ конституцион‐ ного строя и не подтверждают заранее возникший у лица умысел на совер‐ шение преступлений террористической направленности до получения им гражданства. Данные деяния сложно отнести к подрывающим основы кон‐ ституционного строя еще и потому, что среди этих составов отсутствует такой, как совершение насильственных действий сексуального характера (в том числе мужеложество и лесбиянство), хотя вслед за изменением Конституции РФ в части сохранения традиционных семейных ценностей в законодательст‐ ве начался новый этап борьбы с проявлениями ЛГБТ, следствием чего стало решение Верховного Суда РФ о признании международного движения ЛГБТ экстремистским. Но даже если рассматривать насильственные действия сек‐ суального характера, не сопряженные с мужеложеством и лесбиянством, то чем эти деяния в корне отличаются от того же изнасилования, совершение которого влечет, по замыслу законодателя, прекращение гражданства? Ведь нередко виновные в сексуальном насилии в отношении потерпевших совер‐ шают как изнасилование, так и насильственные действия сексуального харак‐ тера. Создается впечатление, что законодатель взял и механически перечис‐ лил некоторые часто совершаемые бывшими мигрантами преступления, независимо от того, каков в них объект преступного посягательства. При этом законодателем не предусмотрена возможность прекращения гражданства за совершение тяжких преступлений против личности (убийство, причинение тяжкого вреда здоровью), хотя случаи их совершения бывшими мигрантами имеют не меньший общественный резонанс, чем изнасилование. Не преду‐ смотрена также возможность прекращения гражданства за совершение пре‐ ступлений против интересов государственной службы (взяточничество, ха‐ латность, злоупотребление должностными полномочиями, превышение полномочий, нецелевое расходование бюджетных средств), хотя ни у кого не возникает сомнений, что эти деяния, в отличие от того же изнасилования, причиняют вред именно государственной власти.

В нарушение ранее сформулированной правовой позиции Конститу‐ ционного Суда РФ гражданство Российской Федерации прекращается по данному основанию независимо от времени совершения соответствующего преступления, даты вынесения приговора суда об осуждении лица за совер‐ шение соответствующего преступления и даты принятия решения о приеме в гражданство Российской Федерации. Хотя для случаев получения граж‐ данства на основании заведомо ложных сведений установлен общий деся‐ тилетний срок, по истечении которого, кроме исключительных обстоя‐ тельств, гражданство не может быть прекращено, а также прямо пред‐ усмотрена категория ложной информации, влекущей прекращение граж‐ данства. Эти основания появились в российском законодательстве благо‐ даря делу Усманова Б. К. В определении от 15 января 2019 г. № 2‐О Консти‐ туционный Суд РФ повторил свои ранее вынесенные правовые позиции в связи с отменой решения о приеме в гражданство Усманова Б. К., но отка‐ зал в принятии к рассмотрению обращения гражданина. Напомним, в от‐ ношении Усманова Б. К. было принято решение об отмене решения о приеме в гражданство спустя десять лет после его натурализации, в связи с тем что он не представил сведения о всех близких родственниках (причем это было сделано по инициативе самих миграционных органов). Усма‐ нов Б. К. и члены его семьи были выдворены из страны с запретом на въезд

___________________________________ ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ в течение тридцати пяти лет¹¹. Усманов Б. К. обратился в Европейский суд по правам человека, который констатировал нарушение Россией принятых на себя международных обязательств, вытекающих из статьи 8 Европейской конвенции по правам человека: так как отмена решения о приеме в граж‐ данство состоялась спустя десять лет после натурализации, изъятие паспор‐ та повлекло негативные изменения в правовом статусе (невозможность трудоустройства, получения медицинской помощи) и послужило основани‐ ем для выдворения из страны, а в законодательстве России не были уста‐ новлены критерии определения информации, существенной в вопросе от‐ мены решения о принятии в гражданство¹².

Как отмечается в научной литературе, отсутствие пресекательного сро‐ ка приводит к разрыву причинно‐следственной связи между получением российского гражданства и совершением преступления13. Длительный про‐ межуток времени после приобретения гражданства и до совершения престу‐ пления вряд ли может свидетельствовать о том, что лицо сознательно при‐ обретало гражданство РФ исключительно с целью совершения преступления террористической или экстремистской направленности, подрывающего ос‐ новы конституционного строя страны. Напротив, столь длительный срок сви‐ детельствует о формировании устойчивой правовой связи между человеком и государством гражданской принадлежности.

Кроме того, возможность прекращения гражданства в связи с соверше‐ нием преступления независимо от даты его совершения и даты приобрете‐ ния гражданства фактически сводит на нет закрепленный в законодательстве РФ принцип борьбы с безгражданством. Хотя Конвенция о сокращении без‐ гражданства14 Россией так и не была ратифицирована, ее нормы во многом имплементированы в национальное законодательство. Российское законо‐ дательство требует, чтобы лица, которых принимают в российское граждан‐ ство, отказались от иного гражданства. Следовательно, прекращение граж‐ данства в отношении указанных лиц влечет появление в массовом порядке

ХУДОЛЕЙ К. М. __________________________________________________________________ лиц без гражданства, которых невозможно депортировать в страну их граж‐ данской принадлежности. То есть мы наблюдаем некий аналог категории «лишенцев», предусмотренной конституционным законодательством совет‐ ского периода. Лица без гражданства, находящиеся в стране без законных оснований, могут быть помещены в специальные учреждения временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства на фактически не‐ определенный срок на основании положений действующего административ‐ ного законодательства (выдворение их в страну прежней гражданской при‐ надлежности может стать невыполнимым как в силу прекращения у них гражданства другого государства при приеме в гражданство России, так и в связи с ведением активных боевых действий в зоне СВО применительно к гражданам «новых» регионов России), что влечет нарушение права на сво‐ боду и личную неприкосновенность лиц без гражданства (постановление Конституционного Суда РФ от 23 мая 2017 г. № 14‐П¹⁵).

Соответственно, возможно и обратное действие закона. Оно было ле‐ гализовано Конституционным Судом РФ в вышеуказанном определении от 11 февраля 2021 г. № 183‐О: с точки зрения органа конституционного кон‐ троля, запрет обратного действия закона не распространяется на меры ответ‐ ственности, а прекращение гражданства из‐за совершения преступлений тер‐ рористической направленности является конституционно‐восстановительной мерой, а не мерой ответственности. Однако, как мы видим, прекращение гражданства за совершение многих новых составов преступлений вряд ли выступает как мера конституционно‐восстановительная. Перед нами факти‐ чески еще одна мера уголовного наказания, то есть именно то самое лише‐ ние российского гражданства, которое Конституция РФ в статье 6 и запре‐ щает (причем буквально конституционные положения не устанавливают, что принцип неотъемлемости гражданства не распространяется на натурализо‐ ванных граждан). Кроме того, буквальное толкование норм закона о граж‐ данстве допускает ситуацию обратного действия закона, когда гражданство будет прекращаться у лиц, которые совершили преступление до вступления в силу нового закона о гражданстве, и даже успели отбыть наказание, а их судимость была снята или погашена!

Далее, новый закон о гражданстве предполагает, что прекращение гражданства возможно в отношении не только лиц, которых принимают в гражданство РФ, но также и лиц, которые получили гражданство в результате признания гражданином РФ на основании федерального конституционного закона, международного договора Российской Федерации. К их числу можно отнести граждан РФ, получивших гражданство в связи с присоединением к России Крыма, Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей. А в ФКЗ о присоединении Крыма к России16 для лиц, которых признают гражданами РФ, не предусмотрена процедура принесения присяги (в отличие от лиц, чье гражданство признали в результате присоеди‐ нения ДНР, ЛНР, Запорожской и Херсонской областей). Соответственно, нель‐ зя считать, что прекращение гражданства данных лиц за совершение ими преступлений является конституционно‐восстановительной мерой согласно правовой позиции Конституции Суда РФ, так как данные лица никакой прися‐ ги по соблюдению Конституции России, ее законодательства и конституцион‐ ного строя не приносили. Да и сам законодатель предусматривает весьма обширный перечень лиц, которые не приносят присягу, даже если ее прине‐ сение обязательно для приобретения гражданства. К тому же в настоящий момент большинство жителей страны получили гражданство России в поряд‐ ке именно признания, а не натурализации, и у них отличаются только право‐ вые основания для такого признания (законы о гражданстве либо между‐ народные договоры и федеральные конституционные законы о принятии в состав России новых субъектов РФ).

Новый закон о гражданстве предусматривает и такое основание для прекращения гражданства, как акт совершения действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации, который устанавливает‐ ся органами ФСБ, о чем выносится заключение. Данное основание нарушает вышеуказанные правовые позиции Конституционного Суда РФ, так как пред‐ полагает возможность прекращения гражданства во внесудебном порядке. При этом оговорку законодателя о том, что данное заключение может быть обжаловано в суде, вряд ли следует считать равнозначной заменой самого факта установления обстоятельств, влекущих прекращение гражданства, как не отвечающую принципам справедливости и правовой безопасности, а так‐ же пропорциональности ограничений прав и свобод, на что не раз обращал внимание Конституционный Суд РФ (постановления от 14 февраля 2013 г. № 4‐П17, от 8 апреля 2014 г. № 10‐П18, от 8 июня 2015 г. № 14‐П19 и др.). Да и сама формулировка «действия, создающие угрозу национальной безо‐ пасности» выглядит странной, если она, как следует из буквального ее смыс‐ ла, вовсе не охватывает факт совершения уголовных преступлений или дру‐ гих правонарушений, подрывающих национальную безопасность. Если это так, то можно говорить о чрезмерности прав органов ФСБ по толкованию данного понятия в процессе правоприменительной деятельности, что вряд ли обоснованно. В настоящий момент разработан проект приказа ФСБ о вы‐ даче таких заключений. В нем установлено, что подобные справки оформ‐ ляются при осуществлении оперативно‐розыскной деятельности органами ФСБ, а угрозы безопасности определяются согласно законодательству России о безопасности, причем факт достоверности этих фактов документируется самими органами безопасности20.

Формулировка нового закона о том, что в случае подачи соответствую‐ щей жалобы такое лицо может быть выслано за пределы Российской Феде‐ рации или выдано другому государству, только если вступившим в законную силу решением суда заключение признано законным и обоснованным и гра‐ жданство Российской Федерации такого лица прекращено вообще, имеет

___________________________________ ТЕОРЕТИКО-ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРАВОВЫЕ НАУКИ прямое и непосредственное отношение к конституционному запрету о недо‐ пустимости высылки граждан РФ за рубеж, которая в советское время часто применялась к различного рода диссидентам.

Как мы видим, федеральный законодатель, прикрываясь обстоятельст‐ вами времени, совершил полную ревизию конституционных положений, фактически восстановив запрещенные Конституцией РФ институты лишения гражданства и высылки лиц, лишенных гражданства, за рубеж, как это быва‐ ло в советское время. Многие из составов преступлений, за совершение ко‐ торых гражданство будет прекращаться, предусматривают ответственность за деяния, совершенные в военное время (добровольная сдача в плен, неис‐ полнение приказа, дезертирство и др.). Данные составы были включены в текст законопроекта перед его принятием во втором чтении по инициативе сенаторов А. Яцкина, А. Клишаса, В. Бондарева и Г. Карасина исключительно по причине продолжения специальной военной операции и носят сиюминут‐ ный характер. В случае же завершения СВО данные нормы свою актуальность утратят. Получается, что данный закон о гражданстве сознательно принима‐ ется законодателем на краткосрочную перспективу, а это вряд ли допустимо в отношении такого важного документа, как закон о гражданстве, что тоже было отмечено в науке21.

Предусмотренные новым законом основания для прекращения граж‐ данства выступают не как конституционно‐восстановительные меры, а фак‐ тически как дополнительные меры уголовного наказания, которые, однако, могут применяться не ко всем категориям граждан. В этой связи даже зако‐ нодательная инициатива сенаторов от «новых» регионов России о том, чтобы распространить практику прекращения гражданства по указанным основани‐ ям не только на тех, кто приобрел гражданство в результате приема или при‐ знания, но также и на граждан России по рождению, выглядит не такой уж и абсурдной в силу реализации принципов равенства гражданства независимо от оснований его приобретения. А исходя из принципов справедливости и равенства гражданства крайне сомнительным выглядит такой порядок, когда за изнасилование, развратные действия, фальшивомонетничество, незакон‐ ный оборот наркотических средств и другие общеуголовные преступления гражданство РФ будет прекращено исключительно у тех, кто стал граждана‐ ми страны в результате присоединения «новых» регионов, а не все граждане.

Фактически новым законом о гражданстве жители «новых» регионов России объявляются гражданами «второго сорта»: в отличие от получивших граж‐ данство по иным основаниям, они обязаны пожизненно доказывать свою лояльность государству под угрозой прекращения гражданства за соверше‐ ние преступлений, в том числе и общеуголовных.

С практической точки зрения институты лишения гражданства и отме‐ ны решения о приеме в гражданство одинаковы в плане последствий для человека22. Однако по основаниям своего применения они отличаются. Можно обосновать отмену решения о приеме в гражданство необходимо‐ стью устранения ошибок, которые были допущены компетентными органа‐ ми по причине виновных действий заявителя, например подачи им заведо‐ мо ложных сведений. Но когда гражданство прекращается просто по факту совершения тяжкого преступления (изнасилование, фальшивомонетничест‐ во, незаконный оборот наркотических средств) лицом, которое даже не брало на себя обязательства соблюдать соответствующие законодательные установления, а также в силу преступления, совершенного лицом еще до приобретения им гражданства, мы видим ничем не обусловленное и не‐ пропорциональное ограничение прав человека. Массовое применение этих норм закона о гражданстве приведет к тому, что в местах временного со‐ держания в течение неопределенного времени до депортации будет нахо‐ диться огромное число людей, лишенных политических прав (наподобие «лишенцев» в советское время, или неграждан в странах Балтии, или тру‐ довых мигрантов в странах Персидского залива), что может дестабилизиро‐ вать российскую правовую систему и создать условия для социальных про‐ тестов и напряженности.

Российская Федерация является правовым государством, в котором действует правовой закон, а Конституция является актом высшей юриди‐ ческой силы, обладает верховенством и прямым действием. Данные поло‐ жения требуют признания неконституционными норм нового закона о граж‐ данстве в части возможности прекращения гражданства за совершение общеуголовных деяний при отсутствии законодательно установленных пре‐ секательных сроков.