Вызовы образовательной миграции на современном этапе

Начиная с середины 90-х годов иностранные студенты в Российской Федерации рассматривались исключительно в контексте «мягкой силы», т. е. их обучение происходило за счет бюджетных средств. В понимании автора термина «мягкая сила» Джозефа Ная, это «способность страны добиваться необходимых результатов в отношениях с другими государствами не путем принуждения и финансовых ресурсов, а за счет ценностей, внешней политики и привлекательности собственной культуры» [1]. C 2017 года частью социально-экономической стратегии развития России стал экспорт образования. В 2019 году Распоряжением Правительства Российской Федерации была принята Стратегия развития экспорта услуг до 2025 года, в которой образованию посвящен отдельный раздел «Образовательные услуги». В нем указывается, что «увеличение объемов экспорта услуг в сфере образования должно быть главным образом основано на максимально эффективном использовании потенциала российской системы образования за счет продвижения доступного в финансовом и административном плане обучения для иностранных студентов»2. И обучение за счет средств бюджета, и экспорт образования – разные форматы образовательной миграции, к основным характеристикам которой можно отнести пересечение территориальных границ с целью получения образования.

Как уже было отмечено, организациями высшего образования достигнуты значительные успехи в привлечении иностранных студентов.

Так, за последние 15 лет количество иностранных студентов в России выросло в 2 раза [2], за 3 последних года, по данным Минобрнауки РФ, эта цифра составила более 26 тысяч человек: «в 2019 году в России училось 298 тысяч иностранных студентов, в 2020 году – 315 тысяч, в 2021 году – 324 тысячи» [3].

Несмотря на успехи России в экспорте образования, российско-украинский конфликт оказал значительное влияние на привлечение иностранных студентов. Это выразилось в разрыве гуманитарных связей со стороны недружественных стран, транспортных проблемах в связи с отменой авиасообщения, трудностях с переводом денег, блокировкой популярных транснациональных социальных сетей, мощной информационной кампанией в глазах мирового сообщества и третьих стран.

Так, по данным ежегодного рейтинга «Глобальной мягкой силы» (Global Soft Power Index), репутация России в мире упала на 19 % в результате ее действий в сторону Украины по сравнению с восприятием, отраженным в исследовании 2022 года для Global Soft Power Index до конфликта. Показатели лояльности к России снизились даже в Китае (4 %) и Индии (5 %), хотя, в целом, респонденты из Индии и Китая все же больше поддерживают российскую позицию [4].

В условиях активно нагнетаемой русофобии в рамках информационной войны и жесткой конкуренции за образовательный рынок иностранные студенты и выпускники должны решать целый комплекс задач в области внутренней и внешней политики, поскольку обучение за рубежом способствует трансформации представления и мировоззрения человека, формирует более осознанное мнение о ценностях принимающей страны, в связи с чем государственная политика привлечения иностранных студентов требует серьезного переосмысления. Данная публикация ставит целью структурировать проблемы образовательной миграции на современном этапе, а также предложить ряд управленческих решений на основе проведенного анализа нормативно-правовой базы и статистических данных.

Эволюция законодательного оформления образовательной миграции

Как уже было отмечено, образование является уникальным инструментом «мягкой силы», поскольку позволяет формировать политические и культурные ценности страны. Именно поэтому крайне важно формировать целостную комплексную межведомственную систему организации образовательной миграции как наиболее предпочтительного типа миграции для государства. Кроме того, иностранные студенты, обучающиеся на территории Российской Федерации, оплачивают образовательные и/или сопутствующие услуги и таким образом вносят вклад в российскую экономику.

Значительное влияние на процессы образовательной миграции оказывают глобальные внешние факторы. Пандемия COVID-19 в 2020–21 гг. дала толчок массовому переходу образования в онлайн-режим, закрытые границы не позволили выбирать обучение за рубежом: «Санкционная война со стороны США и стран Евросоюза против России, последовавшая после присоединения Крыма к России и получившая свое беспрецедентное развитие в 2022 году, отразилась на состоянии как российской экономики, так и академической мобильности. Поэтому руководством страны был предпринят целый ряд мер по повышению конкурентоспособности российских услуг на глобальных рынках и определен перечень отраслей экономики, экспортная доля которых должна увеличиться. В этом перечне обозначены услуги в сфере интеллектуальной собственности, услуги в сфере культуры и отдыха, медицинские услуги и образовательные услуги» [5].

Привлечение иностранных студентов на бюджетные стипендиальные программы стало одним из приоритетов государственной политики России в сфере образовательной миграции и последовательного увеличения квот на образование для иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе соотечественников, проживающих за рубежом, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета. В соответствии с Постановлением Правительства от 18 декабря 2020 г. № 2150 «Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» в 2021 году были выделены квоты на 18 тыс. человек, в 2022 году – на 23 тыс. человек, начиная с 2023 года планируется выделить их на 30 тыс. человек3.

Квота дает право иностранным студентам на бесплатное обучение в течение всего срока образовательной программы, ежемесячную стипендию в виде фиксированных выплат, а также место в общежитии университета, если в этом есть необходимость.

29 июля 2022 года Постановлением Правительства РФ утверждено Положение о грантовой поддержке талантливых иностранных граждан и лиц без гражданства, обучающихся в российских образовательных организациях на территории Российской Федерации, согласно которому талантливые иностранные студенты могут претендовать на оплату транспортных расходов для прибытия к месту обучения в РФ, ежемесячную денежную выплату, которая осуществляется в течение учебного года при условии прохождения промежуточной аттестации по всем предметам с оценкой успеваемости не менее чем «хорошо», приобретение полиса добровольного медицинского страхования или оплату общежития4.

Эта поддержка планируется с 2023 года в рамках федерального проекта «Россия – привлекательная для учебы и работы страна», для более глубокой адаптации и интеграции в общество для магистрантов, аспирантов и ординаторов впервые появляется условие совмещения обучения с работой (не более чем для 4,5 тыс. человек), а для 4 тыс. человек среди обучающихся очно по дополнительным профессиональным программам – обязательство по трудоустройству на территории РФ.

Важным и долгожданным событием стало принятие федерального Закона № 357 от 14 июля 2022 г. «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»5, который устанавливает особый режим для иностранных граждан и лиц без гражданства, проходящих обучение по очной форме в государственных образовательных или научных организациях на территории России – разрешение на временное проживание в России в упрощенной форме (РВПО). Данное разрешение для иностранцев, проходящих обучение по программам высшего образования, имеющим государственную аккредитацию, или по программе подготовки научных и научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), выдается на весь срок обучения и сто восемьдесят календарных дней после его окончания. Безусловно, принятый Федеральный закон снимает необходимость ежегодного продления визы иностранным студентам в России, что будет способствовать их дальнейшей интеграции в российское общество и снижению бюрократической нагрузки как на учащихся, так и на организации высшего образования. Данные нормы Закона вступают в силу с 1 января 2023 года.

Возлагая большие надежды на принятый федеральный Закон о РВПО, организации высшего образования, тем не менее, выделяют взаимодействие с миграционными службами как наиболее проблемное и трудоемкое. В процесс образовательной миграции включено большое количество органов государственного управления, деятельность которых не всегда носит согласованный характер, а порой и противоречит друг другу. Это Миграционная служба МВД России, Минобрнауки России, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки России, Минэкономразвития России, Министерство иностранных дел России, Роспотребнадзор и Росавиация. К субъектам миграционной политики также можно отнести и организации высшего образования, рекрутинговые агентства и общественные организации (Ассоциации выпускников, иностранных студентов и пр.).

Так, например, принятый Федеральный закон от 1 июля 2021 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации”» и Федеральный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»6 предписывал проходить обязательную дактилоскопию и медицинское освидетельствование всем иностранным гражданам, прибывшим на территорию РФ на срок свыше 90 дней в течение трех месяцев с момента въезда, если он произошел после 29 декабря 2021 года.

К сожалению, закон был принят без соответствующего обеспечения прохождения данной дактилоскопической процедуры в большинстве регионов. Территориальные подразделения МВД к моменту вступления в силу указанного федерального закона оказались не готовыми к приему иностранных граждан. В отдельных подразделениях отсутствовало необходимое оборудование, медицинские организации ожидали распоряжений Минздрава России. Несмотря на то, что

• ⁵ Федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации». URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/46997 (дата обращения: 01.08.2022).

закон вступил в силу с 29 декабря 2021 года, медицинским организациям предписано было начать все процедуры с 1 марта 2022 года. В связи с этим иностранные граждане не успели их пройти в установленные сроки, тем более что на процедуры была необходима предварительная запись. И это не единичный пример.

Для решения политических и экономических задач образовательной миграции на более качественном уровне целесообразно создать Координационный орган или совет для решения как стратегических, так и оперативных вопросов, и такая потребность есть у специалистов международного образования. Действующее миграционное законодательство по-прежнему носит ограничительный и экстенсивный характер, а «российская миграционная политика упорно рассматривает иммиграцию исключительно в силовом контексте» [6], поэтому на иностранных обучающихся и выпускников распространяются все ограничения, вводимые для остальных категорий мигрантов. Остро стоит вопрос организации эффективного взаимодействия всех субъектов образовательной миграции. На наш взгляд, целесообразно рассмотреть выделение в отдельный Законодательный акт вопросы правового миграционного регулирования: въезда и пребывания иностранных студентов, миграционного учета, административной ответственности за нарушения.

Проблемы правового обеспечения образовательной миграции на современном этапе

Выделение отдельного миграционного законодательства для образовательных мигрантов, безусловно, должно вытекать из общей государственной концепции миграционной образовательной политики: «Необходимость разработки концептуальных подходов к регулированию общественных отношений, складывающиеся в процессе реализации миграционной образовательной политики, а также формирования системной теоретической концепции актуализации российского миграционного образовательного законодательства обусловлена целым рядом причин. Во-первых, сложностью и многоплановостью самого объекта регулирования – общественных отношений, которые возникают в процессе реализации конституционно-правовых основ миграционной образовательной политики, предмета регулирования – норм российской системы права и международных норм, регулирующих миграционные процессы, а также специфического правового статуса образовательных мигрантов» [7].

В связи с этим можно структурировать приоритетные направления разработки правовой основы для формирования многоуровневой системы привлечения иностранных студентов в российские вузы и совершенствования законодательного обеспечения образовательной миграции. К ним можно отнести:

• –    миграционное законодательство;

• –    образовательное законодательство;

• –    применение в РФ международных правовых актов, регламентирующих образовательную миграцию;

  – информационное сопровождение, использование цифровых технологий и информационнотехнических средств реализации государственной политики в сфере привлечения иностранных студентов в российские вузы.

Каждое из этих направлений требует серьезного анализа с точки зрения эффективности принимаемых мер и развития с учетом геополитической ситуации.

Как уже было упомянуто ранее, несмотря на пандемию, количество иностранных студентов в 2021 году не только не сократилось, но даже увеличилось. Во многом этому способствовали дистанционное начало учебного года без прохождения необходимых миграционных процедур, повышение квалификации более 3000 сотрудников университетов в рамках федерального проекта «Экспорт образования» (2019–2021 годы) на площадках РАНХиГС и РУДН, и, безусловно, либеральное нормативно-правовое регулирование приемных кампаний 2020/2021 и 2021/2022 учебных годов, регламентированное соответствующими приказами Минобрнауки РФ. В частности, приказы об особенностях приема позволяли образовательным организациям зачислять иностранного студента с последующим предоставлением оригинала документа об образовании и свидетельства о признании иностранного образования7.

Приемная кампания по набору иностранных студентов на 2022/2023 учебный год проходит в критических условиях информационной блокады, дистанционного обучения в связи с проблемами логистики, финансовых трансфертов и неопределенностью перспектив для иностранных абитуриентов в связи с отказом от Болонского процесса. Тем не менее, эти проблемы не нашли свое отражение в Порядке приема8.

По мнению авторов, для реализации правовой основы для формирования многоуровневой системы привлечения иностранных студентов в рамках экспорта образования необходимо включение понятий, связанных с образовательной миграцией, в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» (например, «экспорт образования», «совместные образовательные программы», «транснациональное образование»), а также расширение содержания имеющихся понятий, (например, «академическая мобильность»). Отечественные исследователи считают, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» является комплексным документом: в нем содержатся нормы, относящиеся к различным источникам права, в том числе финансового и бюджетного [8].

Была бы целесообразна правовая экспертиза ведомственных нормативно-правовых актов на предмет учета международной деятельности университетов и регулирования образовательной миграции по аналогии с антикоррупционной экспертизой всех нормативно-правовых актов.

Например, совместный приказ Министерства науки и высшего образования Российской Федерации и Министерства просвещения Российской Федерации от 5 августа 2020 г. № 882/391 «Об организации и осуществлении образовательной деятельности при сетевой форме реализации образовательных программ» содержит нормы, значительно затрудняющие реализацию совместных программ с зарубежными университетами. Так, пункт 15 упомянутого приказа содержит императивную норму, что Организации-участники не вправе взимать плату с обучающихся за реализацию части сетевой образовательной программы и (или) предоставление ресурсов для ее реализации. По мнению образовательного сообщества, необходимо предусмотреть возможность взимать иностранной организацией-участником плату с обучающихся самостоятельно, так как в большинстве случаев произвести оплату обучения студентов-иностранцев не представляется возможным.

Не отвечает современным требованиям процесса привлечения иностранных студентов и централизованная процедура академического признания иностранного образования, предполагающая значительные расходы и бюрократические издержки учащегося. В этом году ситуация ухудшилась в связи с жесткими нормами Порядка приема по предоставлению свидетельства о признании иностранного образования и отказа в приеме на обучение. Сейчас право самостоятельного признания в соответствии со ст. 11 п. 10 ФЗ-273 «Об образовании в РФ» имеют 60 университетов, имеющие право разрабатывать свои стандарты. Вопрос об отказе централизованной процедуры академического признания через Рособрнадзор для ВУЗов, которые не соответствуют критериям ст. 11 п. 10 ФЗ-273 «Об образовании в РФ», назрел в условиях жесткой конкуренции и освоения новых рынков. Данная норма требует внесения изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», как и морально устаревшая норма о легализации документа об образовании, не гарантирующая его подлинность, но значительно усложняющая поступление в российские вузы.

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки является контрольно-надзорным ведомством, и в практической деятельности использует парадигму жестких разрешительных процедур и в отношении оказания государственной услуги по признанию иностранного образования, рассматривая данное действие как элемент контроля за въезжающими мигрантами. Нередко появляются избыточные требования к документам, например, безосновательное требование заверенного российским нотариусом или консульством перевода от стран, не имеющих с РФ договора о правовой помощи. Требование возникло в 2020 году, когда все страны принимали меры по упрощению процедур признания иностранного образования. Это один из многих частных примеров, который демонстрирует крайне недружелюбную позицию к образовательным мигрантам, которые вынуждены дополнительно тратить время и финансовые средства. В целом сопутствующие расходы – легализация, перевод, нотариальное заверение, услуги посреднических фирм – могут достигать суммы в 1 тыс. долларов США.

Более того, ряд исследователей считает, что «Лиссабонская конвенция9 должна считаться полноценным международным договором о взаимном признании в значении части 3 ст. 107 ФЗ-273 “Об образовании в Российской Федерации”, и непосредственно применять ее должны все, а не только избранные российские вузы» [9]. По большому счету, речь идет о нарушении конституционных прав на образование иностранного студента, реализация которых зависит от университета, куда он поступает. Учитывая государственную политику России, направленную на заключение со странами соглашений о взаимном признании образования, наличие которых также освобождает от процедуры Рособрнадзора, наделение правом академического признания всех университетов вполне вписывается в логику ликвидации бюрократических барьеров и увеличения привлекательности российского образования.

Вопросы цифровизации также активно влияют на международные процессы и с точки зрения организации образовательного процесса, и с точки зрения предоставления документов. Так, например, с 2022 года Республика Армения отказалась от бумажных носителей аттестатов о среднем образовании, перейдя на электронную форму документа, который можно подтвердить с помощью QR-кода [10]. Во всех регламентах абитуриент обязан предоставить оригинал документа об образовании, соответственно, необходимо вносить в законодательство понятие электронного документа, которые активно внедряют страны в рамках цифровизации документооборота: «В условиях расширения цифровых баз данных о документах об образовании, квалификации целесообразно делать последовательные шаги к отмене необходимости предоставления документов на бумажных носителях при условии возможности использования цифровых данных» [11]. Такую функцию для российских дипломов выполняет Федеральный реестр документов об образовании (ФРДО), который выполняет важную роль в международном образовательном пространстве. Им активно пользуются зарубежные эксперты по признанию, хотя доступ к нему усложняется с каждым годом. Важно, чтобы этот инструмент также был институализирован как важный фактор упрощения признания российского диплома.

Международные документы в области признания образования, продвижения принципов добросовестности и этики отмечают важную роль информационных инструментов в борьбе против фальшивых дипломов. В качестве примеров цифровых решений могут быть использованы технологии блокчейн для безопасного обмена данными студентов, цифровыми подписями и зашифрованными PDF-файлами, а также использование QR-кодов и штрих-кодов во время экзаменов во избежание коррупции.

Организация образовательного процесса во время пандемии показала востребованность использования в учебном процессе готовых открытых онлайн-курсов. Ситуация с отказом международных образовательных платформ размещать онлайн-курсы российских университетов подстегнула вузы создавать собственные интеграторы образовательных программ на иностранных языках. Coursera и Udemy – гиганты, ушедшие с российского рынка массового онлайн-образования,- дали место отечественным инновациям. В частности, одной из первых стала платформа Mentora Space Высшей школы экономики.

На международном уровне принимается достаточное количество документов, определяющих принципы и возможности использования открытых образовательных ресурсов. К ним относятся Парижская декларация ЮНЕСКО 2012 года об открытых образовательных ресурсах10, а также принятые в ноябре 2019 года Генеральной ассамблеей ЮНЕСКО Рекомендации об открытых образовательных ресурсах.

После почти двадцатилетней работы по расширению доступа к образовательным ресурсам по доступным для всех лицензиям новая рекомендация ЮНЕСКО представляет собой существенный прогресс. Государствам, которые являются членами ЮНЕСКО, рекомендуется применять положения Рекомендации об открытых образовательных ресурсах (ООР) посредством принятия надлежащих мер, в том числе законодательных, в соответствии с конституционной практикой и структурами управления каждого государства11.

На национальном уровне в разных странах государственно-правовое регулирование онлайн-об-учения идет по следующим направлениям:

• 1)    Стимулирование разработки онлайн-кур-сов и развития онлайн-обучения в рамках стратегий развития национальной системы образования.

• 2)    Регулирование стоимости онлайн-обучения в национальных университетах.

• 3)    Обеспечение качества онлайн-обучения.

В большинстве стран мира качество онлайн-обучения регулируется чаще всего теми же нормативными актами, что и традиционное обучение.

Но есть и исключения. Так, в Болгарии и Венгрии электронное обучение регулируется национальным образовательным законодательством, исполнение находится под контролем Национальной комиссии по аккредитации и Национального аккредитационного совета [12].

В качестве рисков цифровой трансформации университетов в условиях задачи повышения количества иностранных студентов можно выделить следующие:

• –    неопределенность развития академической мобильности вследствие сложной геополитической ситуации и санкционного давления;

• –    высокая конкуренция со стороны ведущих мировых университетов, трансформация предложений и привлекательных стимулов для иностранных студентов;

• –    слабая языковая подготовка профессорско-преподавательского состава в российских университетах;

• –    недостаточный уровень владения преподавателями цифровыми инструментами и крайне дефицитный объем качественного цифрового контента;

  – консервативная и ограниченная нормативно-правовая база в части цифровизации образования, возможностей для кооперации университетов, использования и перезачета онлайн-курсов из открытых источников в образовательный программе ВУЗа, признания предшествующего неформального образования.

Заключение

Учитывая, что в современных условиях роль образовательной миграции как инструмента «мягкой силы», фактора формирования политических и культурных ценностей, значительно возрастает, а привлечение иностранных студентов обеспечивает качественный миграционный прирост и финансовую выгоду, целесообразно обеспечить комплексный межведомственный подход к нормативно-правовому обеспечению привлечения иностранных студентов.

Представляется целесообразной разработка Концепции правового регулирования государственной миграционной образовательной политики Российской Федерации до 2030 года, представляющей собой систему принципов, подходов и приоритетов в сфере регулирования правовых и нормативных отношений, возникающих при планировании и обучении (вне зависимости от формы) иностранных граждан и лиц без гражданства в национальных образовательных организациях в Российской Федерации и за ее пределами. Разработка Концепции позволит более четко определить функционал каждого субъекта образовательной миграции и механизмы их взаимодействия, а также определить направления совершенствования законодательных механизмов и норм.