Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законодательном процессе

Как известно, существует широкий ряд предметов взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления, определенных федеральными законами.

Такими предметами является право законодательной инициативы представительных органов муниципальных образований в законодательном органе субъекта Федерации, правовое регулирование вопросов, относящихся к полномочиям органов местного самоуправления, в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации, установленными законодательными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По информации официального сайта Государственной Думы РФ, представительные органы муниципальных образований довольно редко выступают в качестве субъекта права законодательной инициативы.

Одна из причин такого положения состоит в том, что централизация властных полномочий значительно сузила возможности субъектов Федерации по правовому регулированию местного самоуправления.

С другой стороны, представительные органы муниципальных образований не привлекаются в достаточной для этого степени к законопроектной работе законодательных органов субъектов Федерации. Например, в регламенте Московской областной Думы представительные органы муниципальных образований вообще не упоминаются в качестве субъектов права законодательной инициативы в Московской области.

Вместе с тем представительные органы муниципальных образований являются особыми субъектами права законодательной инициативы для субъектов Федерации и правовое регулирование порядка рассмотрения их законодательных инициатив может быть осуществлено специальным образом. При этом целесообразно, например, определить круг вопросов по которым законопроекты в обязательном порядке направляются на заключение представительных органов муниципальных образований, порядок рассмотрения этих заключений, порядок участия представителей представительных органов муниципальных образований в работе комитетов и комиссий1.

Также серьезной проблемой является методологическое обеспечение законодательного процесса и участия в нем органов местного самоуправления.

Известны трудности, испытываемые органами местного самоуправления в своей нормотворческой деятельности, подготовке проектов уставов нормативных правовых актов. Во многих субъектах Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” были подготовлены модельные уставы муниципальных образований2.

Однако эти модельные уставы были подготовлены на скорую руку, в помощь органам местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Теперь ситуация изменилась, никакой спешки нет и законодательные органы субъектов Федерации могли бы распространить опыт своей нормотворческой деятельности среди представительных органов муниципальных образований и в частности организовать методическую помощь в виде разработки модельных нормативных правовых актов для муниципальных образований.

Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определено, что полномочия органов государственной власти по взаимодействию с советами муниципальных образований субъектов Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации. В рамках регулирования указанных полномочий также можно урегулировать некоторые вопросы взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации с представительными органами муниципальных образований. Однако приходится отметить, что далеко не во всех субъектах Федерации такие законы приняты.

В настоящее время существенная часть полномочий органов местного самоуправления составляют отдельные государственные полномочия, делегированные органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации.

Конечно, вопрос об эффективности такого способа разграничения полномочий, когда полномочия по общественно значимым вопросам изымаются из ведения органов местного самоуправления на федеральный или региональный уровень, а затем вновь возвращаются на уровень местного самоуправления путем делегирования государственных полномочий, заслуживает отдельной дискуссии.

Наиболее проблемным с практической точки зрения на сегодняшний день остается вопрос о финансовом обеспечении делегированных органам местного самоуправления полномочий. Как правило, финансовых средств не хватает, органы местного самоуправления, собственные доходы которых и так крайне ограничены, вынуждены искать какие-то варианты. В результате страдает население, снижается качество выполнения переданных обязательств.

Законодательные органы субъектов Федерации могли бы законодательно предусмотреть совместный с представительными органами муниципальных образований мониторинг исполнения органами местного самоуправления делегированных полномочий, определение уровня финансовой обеспеченности делегированных полномочий и совместной подготовки обоснованных предложений по корректировке бюджетных расходов на эти цели.

Кстати, такой механизм был предусмотрен в проекте федерального закона "Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями", который был в 1999 году принят Государственной Думой в трех чтениях, несколько раз прошел согласительные комиссии, но не был подписан Президентом и снят с рассмотрения Государственной Думой в 2003 году.

Отдельными предметами взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации и представительных органов муниципальных образований могут быть вопросы формирования и утверждения бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов.

Всем известна критическая недофинансированность местных бюджетов, низкий уровень собственных доходов местных бюджетов. Здесь большая нагрузка ложится на бюджеты субъектов Федерации, хотя и им за редкими исключениями приходится несладко. Вместе с тем участие органов местного самоуправления в бюджетном процессе субъектов Федерации, как правило, законодательно очерчено очень слабо, а во многих субъектах Федерации и вообще практически не предусматривается.

Важной сферой взаимодействия законодательных органов субъектов Федерации и представительных органов муниципальных образований могут быть вопросы планирования социально-экономического развития территорий.