Взаимодействие органов публичного управления и гражданского общества: клиентоцентричный подход

В связи с требованиями социально-экономического развития общества, современное государственное и муниципальное управление должно быть гибким и обладать способностью оперативно подстраивается под потребности общества, а его деятельность строиться на принципах клиентоцентричного подхода, что позволит повысить эффективность взаимодействия органов публичной власти и гражданского общества. Цель стратегического социально-экономического развития России заключается в повышении уровня жизни граждан и их благополучия [1]. К целевой задаче развития страны также относится реализация мер госполитики по достижению национальных целей развития РФ, зафиксированных в Указе

ГРНТИ 82.13.37

EDN XBXGBU

Президента РФ от 07 мая 2024 г. № 309 [2], одна из которых – это «цифровая трансформация государственного и муниципального управления, экономики и социальной сферы».

Для успешного достижения национальных целей развития РФ разработаны и приняты к исполнению 42 инициативы. Данные инициативы нацелены на успешное социально-экономическое развитие РФ и закреплены в распоряжении Правительства РФ № 2816-р от 6 октября 2021 года. Одна из инициатив – «Клиентоцентричность» – требует особого внимания в рамках проводимого исследования.

Отметим, что ряд национальных целей более эффективно могут быть достигнуты посредством реализации клиентоцентричного подхода в государственном и муниципальном управлении. Инициатива «Клиентоцентричность» заключается в том, чтобы сформировать клиентоцентричную культуру взаимодействия органов публичного управления и гражданского общества, что является реинжинирингом управленческих процессов в рамках данного взаимодействия, и позволит повысить уровень доверия бизнес-сообществ, населения к органам публичной власти; минимизировать административные барьеры, снизить временные издержки в рамках взаимодействия. Обратим внимание, что строгого подхода к понятию «клиентоцентричность» в российском законодательстве нет [3], и ее часто рассматривают как определенные изменения в подходах к государственному и муниципальному управлению [4].

В настоящий момент реализуется федеральный проект «Государство для людей» (ФП ГДЛ) вобравший в себя Декларацию ценностей клиентоцентричности [5]. Преимущественно на необходимости применения принципов клиентоцентричного подхода делают акцент в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг, однако этот подход предполагает эволюцию государственного и муниципального управления [6].

Материалы и методы

В процессе исследования в качестве исходных данных были использованы федеральные, региональные и муниципальные нормативно-правовые акты, и методические материалы; официальные материалы Федеральной службы государственной статистики, Правительства Ленинградской области, а также сводные доклады Ленинградской области о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов.

В статье были использованы методы структурного и сравнительного анализа, синтеза аналитических материалов, раскрывающих аспекты взаимодействия органов публичного управления и гражданского общества, исследованы и систематизированы результаты социологических опросов граждан и результаты мониторинга оценки эффективности деятельности муниципалитетов Ленинградской области, на основе которых авторами было проведено ранжирование муниципальных образований Ленинградской области

Результаты и их обсуждение

В декабре 2022 года в России запустили пилотный проект по внедрению клиентоцентричного подхода (ФП ГДЛ), участниками которого стали – на федеральном уровне: Минтруд, Минфин, Минэкономразвития, Минцифры, Росимущество, ФНС, Роспатент, Росаккредитация; на региональном уроне: Липецкая, Московская, Самарская, Нижегородская и Тульская области, а также Аналитический центр при Правительства России. Участники пилотного проекта тестировали весь набор инструментов внедрения клиентоцентричного подхода. В результате данного проекта было сформировано 24 клиентских профиля, привязанных к жизненным ситуациям и более 200 жизненных ситуаций, а также разработаны и внедрены стандарты клиентоцентричности практически во всех федеральных органах. В 2023 году реализация федерального проекта началась во всех 89 субъектах федерации.

Отметим, что реализация клиентоцентричного подхода посредством внедрения ФП ГДЛ – это трансформация государственного и муниципального управления, ориентированная на повышение качества жизни населения и эффективность деятельности органов публичной власти, следствием которой выступают повышение степени удовлетворенности граждан деятельностью государственных и муниципальных служащих. Такая трансформация, безусловно, затрагивает всю систему взаимоотношений и механизмов публичного управления, в связи с чем могут возникать ряд проблем по реализации ФП ГДЛ. Реализация любого проекта сталкивается с определенными проблемами, и пилотная деятельность на принципах клиентоцентричного подхода не является исключением. Ключевые проблемы реализации федерального проекта «Государство для людей» и сопутствующих нормативных актов следующие:

• 1.    Стартовые условия при реализации ФП ГДЛ [7]. Федеральные органы власти, а особенно органы власти субъектов федерации и органы местного самоуправления (МСУ) имеют разные стартовые позиции при внедрении клиентоцентричного подхода. Часть федеральных ведомств, например Росреестр и Минтруд, занимают лидирующие позиции в процессном управлении, имеют богатый опыт по созданию различных сервисов, а другие ведомства только делают первые шаги по внедрению данного подхода (силовые ведомства, контрольно-надзорные органы). В одних субъектах федерации имеется разветвленная сеть МФЦ, идет цифровая трансформация, а в других это все происходит более медленными темпами. Что касается муниципалитетов, то внедрение на этом уровне власти практически еще не начиналось, хотя согласно декларации и стандартам принципы клиентоцентричности планируется внедрить в деятельность всех органов публичной власти.

• 2.    Гибкость ФП ГДЛ [7]. Действующее федеральное законодательство накладывает серьезные ограничения на процессы, связанные с реализацией ФП ГДЛ. Органы власти не могут оперативно реагировать и своевременно корректировать данные процессы, создавать сервисы и предоставлять услуги по запросам граждан-клиентов. Шаблонный подход к реализации ФП ГДЛ обязывает органы публичного управления обращаться к типовым решениям без учета территориальной, деятельностной специфики органов власти, ведомств и их накопленного опыта. Отметим, что данный подход влияет именно на процесс реализации ФП ГДЛ на уровне субъектов федерации и муниципалитетов (в ближайшей перспективе), т.к. лишает их возможности построения «индивидуальных дорожных карт». Решение данной проблемы видится авторам в совершенствовании федерального и регионального законодательства, в части принципов и подходов к законотворчеству, контроля за его выполнением, в предоставлении большей свободы регионам, в дальнейшим – и муниципалитетам, в рамках построения процессного управления, и усиление их ответственности в этой части. Это позволит разрабатывать и реализовывать «индивидуальные дорожные карты» с учетом территориальной, деятельностной специфики органов власти, ведомств и их накопленного опыта и уйти от шаблонных решений.

• 3.    Методическое сопровождение ФП ГДЛ [7]. К проблемам в этой области можно отнести недостаточное методическое обеспечение материалами, необходимыми для практической реализации ФП ГДЛ; трудности в систематизации, наглядности, а также доступности уже разработанных материалов. Одной из проблем является отсутствие пошаговых рекомендаций и примеров лучших практик реализации ФП ГДЛ. Для решения этой проблемы необходима разработка подробного методического сопровождения с пошаговыми планами, инструкциями, практическими примерами на основе опыта участников пилот-ного-проекта.

• 4.    Межведомственное взаимодействие в рамках ФП ГДЛ [7]. В рамках разработки и внедрения различных сервисов для разрешения проблемных/жизненных ситуаций, довольно часто необходимо межведомственное, внутриведомственное взаимодействие. В силу некоторой автономности органов местного самоуправления возникает проблема реализации ФП ГДЛ на муниципальном уровне, это связано с наличием собственных регламентов предоставления муниципальных услуг, а также барьеров административного характера в рамках согласования типовых муниципальных услуг с региональными требованиями. Для решения указанной проблемы необходима проработка плана мероприятий по взаимодействию ведомств в рамках реализации ФП ГДЛ, а также подробное описание функционала и закрепление ответственности за каждым ведомством, реализующим проект в соответствующих локальных актах.

• 5.    Кадровое обеспечение ФП ГДЛ [7]. Понимая, что работа по внедрению проекта – это дополнительный функционал, требуется расширение штата, однако, при этом возникает проблема нехватки необходимых компетенций у государственных и муниципальных служащих для внедрения ФП ГДЛ. Еще одним проблемным моментом является отсутствие консультантов и помощников на региональном и муниципальном уровнях управления, реализующих ФП ГДЛ.

Для решения данной проблемы необходимо: обучать государственных и муниципальных служащих, повышать их квалификацию в рамках практико-ориентированного подхода, внедряя в обучение положения клиентоцентричности; привлекать экспертов из органов публичного управления федерального и регионального порядка, успешно реализующих ФП ГДЛ; формировать группы сопровождения по внедрению клиентоцентричного подхода, в рамках реализации ФП ГДЛ; исследовать влияние кадрового обеспечения органов муниципального управления на результаты оценки эффективности и результативности деятельности местных органов власти.

Безусловно, описанные выше ключевые проблемы реализации ФП ГДЛ решаемы, но требуют времени и ресурсов. Цифровизация государственного и муниципального управления позволит повысить клиентоцентричность деятельности, эффективность работы и подотчетность органов публичного управления. Обратим внимание, что самым чувствительным уровнем управления в отношении системных трансформаций управленческих процессов выступает муниципальный уровень, это связано с адресным характером деятельности органов местного самоуправления, постоянным прямым контактом власти и населения, в связи с чем, по мнению авторов, внедрение клиентоцентричного подхода на данном уровне управления принесет реальные положительные результаты в процессах взаимодействия власти и населения [8].

Ежегодно исполнительные органы власти субъекта РФ и органы местного самоуправления проводят социологические опросы жителей муниципалитетов с целью выявления степени их удовлетворенности деятельностью местных органов власти, а также проводится оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления по ряду показателей, утвержденных законодательством, по результатам которых субъектами федерации готовятся Сводные доклады [9, 10]. В рамках статьи авторы провели исследование взаимосвязи результатов опросов жителей об удовлетворенности деятельностью муниципалитетов и результатов комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ на примере Ленинградской области. Анализируемый период авторы определили с 2017 по 2023 гг., это связано с тем, что, в 2017 году произошли последние изменения по перечню показателей комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ (на примере Ленинградской области) [11].

В положениях постановления Правительства РФ № 1317 представлены критерии оценки населением деятельности муниципальных органов власти, на основе которых сформулированы показатели для соцопросов. Опросы жителей проводились в каждом из 17 муниципальных районов и городском округе Ленинградской области. Согласно федеральным и региональным требованиям, в каждом муниципальном образовании было опрошено не менее четырехсот человек методом личного интервью, а также с применением информационных технологий через сеть интернет (официальные сайты органов публичного управления). В итоге в социологическом опросе приняли участие 32 898 человек в период с 2017 по 2023 гг. (см. рис. 1).

2017        2018

2019        2020        2021

человек

Рис. 1. Численность граждан, подвергшихся социологическому опросу об удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления Ленинградской области в период с 2017 по 2023 гг., чел. (составлено авторами на основе материалов [12])

Отметим, что опросы посредством информационных технологий через сеть интернет носят дополнительный характер, т.к. данный опрос может пройти любой активный гражданин. Итоги опросов жителей муниципальных образований Ленинградской области об удовлетворенно сти деятельностью органов местного самоуправления в период 2017-2023 гг. приведены на рис. 2. Данные рисунка 2 наглядно демонстрируют рост степени удовлетворенности в общей массе по всем муниципальным образованиям области в период с 2017 по 2023 гг. По результатам подведенных итогов опросов жителей, к лидерам относятся Волосовский и Сланцевский муниципальные районы, однако в исследуемый период постоянная положительная динамика роста показателя не наблюдается, имеет место хаотичная положительная динамика в муниципалитетах Гатчинского, Бокситогорского, Волховского, Тосненского районов.

На следующем этапе исследования перейдем к результатам комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ муниципальных образований Ленинградской области (см. рис. 3). Данные ри- сунка 3 демонстрируют отсутствие абсолютных лидеров по результатам комплексной оценки эффективности, однако на протяжении исследуемого периода тройку лучших не покидали 12 из 18 муниципальных образований.

Тосненский 65         66          77          68         69          80         60

Тихвинский Сосновоборский ГО Сланцевский Приозерский Подпорожский

Лужский

Ломоносовский

Лодейнопольский

Кировский

Киришский Кингисеппский

Гатчинский

Выборгский

Всеволожский

Волховский

Волосовский

Бокситогорский

73          67          75           78           77           7273

65         64         69           80            83            7666

66          73           74            83            80           7674

63         66          76           74          67          7537

56        59        63         66          70          7057

69          71          72           78           76           7559

67         67          77           79           77           7645

73         58         71          70           77           7583

71          71           78           76           75           7650

72          72           75           73           74          6655

56        58         69          69          70         6333

79          64          76          72          77           7654

68           82            75          66          70          7139

65         68          71           78           72           7448

62        64         74          74          72          71

69          75            83            75            82            7955

60        60         65         59         67         6675

0               100              200              300              400              500              600

• ■    2017 г.    2018 г.    2019 г.    2020 г.    2021 г.    2022 г.    2023 г.

Рис. 2. Итоги опросов жителей муниципальных образований Ленинградской области об удовлетворенности деятельностью органов МСУ, % (составлено авторами на основе материалов [12])

Тосненский МР

Тихвинский МР

Сосновоборский ГО

Сланцевский МР

Приозерский МР

Подпорожский МР

Лужский МР

Ломоносовский МР

Лодейнопольский МР

Кировский МР

Киришский МР

Кингисеппский МР

Гатчинский МР

Выборгский МР

Всеволожский МР

Волховский МР

Волосовский МР

Бокситогорский МР

0,5457

0,518

0,5679 0,4289 0,4309 0,4341 0,5163

0,5414      0,5411      0,4882 0,5249 0,5025 0,4432 0,4999

0,5679      0,4723 0,4021 0,5341

0,4606 0,5662      0,5014      0,5812

0,6021

0,5664      0,4813

0,5509      0,5366

0,4668 0,459 0,5197 0,4945 0,4624 0,4279 0,4206

0,4523 0,3923 0,3736 0,4356 0,4582 0,4643 0,4621

0,5579

0,5676

0,5658      0,5081 0,5014 0,4836 0,4952      0,517

0,5319      0,5017

0,6486

0,5792

0,4681 0,4543 0,3974 0,4035 0,5521

0,4716 0,5244

0,6177

0,5628 0,47

0,5266 0,4879

0,6057

0,525      0,5076     0,5394■ 0,4547 0,4462

0,5653      0,4751 0,4502    0,4518 ■ 0,3846 0,4346

0,417 ■I 0,4427 0,4982     0,5562

0,5172      0,5524

0,5472      0,447

0,6155

0,549

0,4826 0,3937

0,5223 0,4682

0,4217 0,6014      0,4857 0,5267 0,4144 0,4118 0,367

0,5037

0,5993

0,5229      0,5605       0,536      0,5065 0,4794

0,5812 0,4461 0,4682 0,4829 0,4488 0,4064 0,4152

0,5492

0,6246

0,5788

0,4377 0,4015 0,3756 0,2653 0,3283 0,3682

0,5486       0, 5153 0,50 65 0,483 5

0,4696

00,5   1

1,522,533,544,5

• ■    2017 ■ 2018 2019 ■ 2020 2021 2022 2023

Рис. 3. Итоги комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ муниципальных образований Ленинградской области в период 2017-2023 гг. (составлено авторами на основе материалов [12])

На следующем этапе предлагаем провести сравнительный анализ и проранжировать муниципальные образования по результатам комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и опросов жителей муниципальных образований Ленинградской области об удовлетворенности деятельностью органов МСУ в период 2017-2023 года (см. табл.).

Данные, приведенные в таблице, демонстрируют наличие несостыковок полученных результатов комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ и результатов опросов жителей муниципальных образований Ленинградской области в части удовлетворенности деятельностью МСУ, на основе которых осуществляется ранжирование муниципальных образований области. Наблюдается слабая взаимосвязь между вышеуказанными показателями. Муниципалитеты, которые выступают лидерами по результатам комплексной оценки эффективности, не являются таковыми по степени удовлетворенности населения их деятельностью, либо тройки лидеров по одному показателю частично совпадает с тройками лидеров согласно опросам. Только трем муниципальным образованиям в исследуемым периоде удалось занять первое место в двух «номинациях»: в 2020 году Сланцевскому району; в 2022 году Сосновоборскому городскому округу; в 2023 году Лодейнопольскому району.

Таблица

Ранжирование муниципальных образований Ленинградской области по результатам проведенных опросов

Место/ранг муниципального образования по результатам комплексной оценки эффективности деятельности органов МСУ	Наименование муниципального образования (муниципальный район / городской округ, ГО)	Место/ранг муниципального образования по результатам опросов жителей муниципальных образований об удовлетворенности деятельностью органов МСУ	Наименование муниципального образования (муниципальный район / городской округ, ГО)
2017 год
1 место	Киришский	1 место	Гатчинский
2 место	Волховский	2 место	Лодейнопольский
3 место	Сосновоборский ГО	3 место	Тихвинский
2018 год
1 место	Волосовский	1 место	Выборгский
2 место	Выборгский	2 место	Волосовский
3 место	Всеволожский	3 место	Сланцевский
2019 год
1 место	Ломоносовский	1 место	Подпорожский
2 место	Волосовский	2 место	Бокситогорский
3 место	Тосненский	3 место	Кингисеппский
2020 год
1 место	Сланцевский	1 место	Сланцевский
2 место	Ломоносовский	2 место	Сосновоборский ГО
3 место	Всеволожский	3 место	Ломоносовский
2021 год
1 место	Кингисеппский	1 место	Сосновоборский ГО
2 место	Сосновоборский ГО	2 место	Волосовский
3 место	Ломоносовский	3 место	Сланцевский
2022 год
1 место	Сосновоборский ГО	1 место	Сосновоборский ГО
2 место	Сланцевский	2 место	Волосовский
3 место	Ломоносовский	3 место	Гатчинский
2023 год
1 место	Лодейнопольский	1 место	Лодейнопольский
2 место	Сланцевский	2 место	Бокситогорский
3 место	Лужский	3 место	Сланцевский

Составлено авторами на основе материалов [12].

Современное государственное и муниципальное управление требует постоянного развития и трансформации посредством внедрения принципов клиентоцентричности. В рамках стандартов по реализа- ции клиентоцентричного подхода предлагаются ряд показателей, которые демонстрируют процесс, степень внедрения клиентоцентричного подхода в государственное и муниципальное управление, и по которым планируется проводить оценку [8].

Важно отметить, что за период с 2009 по 2023 гг. тематические акценты в проведении социологических опросов населения меняются. В связи с этим авторы предлагают уточненный перечень показателей оценки эффективности деятельности органов МСУ, дополнив существующие показатели следующими: удовлетворенность граждан получением услуг и сервисов в рамках жизненных ситуаций, %; доступность взаимодействия по телефону, %; доступность и понятность текстов при письменном взаимодействии, %; лояльность граждан цифровым точкам взаимодействия (порталы органов власти и уполномоченных организаций, мобильные приложения, чат-боты, прочие виртуальные помощники), %; время ответа представителя органов власти или уполномоченной организации на обращение гражданина в социальных сетях.

Представленные показатели должны войти в перечень показателей оценки населением эффективности деятельности муниципальных органов власти, на основе которых появляется возможность оценки качества взаимодействия органов местного самоуправления и населения. Важно отметить, что органы публичной власти в исследовании удовлетворенности граждан работой властных структур помимо классических социологических опросов должны оперировать доступными и эффективными инструментами, такими как фокус-группа, глубинное интервью и т.п. [13; 14].

Заключение

Активное участие органов публичного управления в решении проблемных вопросов граждан, безусловно, влечет за собой трансформацию механизмов межведомственного, внутриведомственного взаимодействия [15]. По мнению авторов, пересмотра требуют диалоговые механизмы взаимодействия между органами государственного и муниципального управления и населением. Клиентоцентричный подход в данном случае выступает реинжиниринговым решением описанного взаимодействия, он предъявляет повышенные требования к компетентности государственных и муниципальных служащих, к их управленческой культуре, так как в их зоне ответственности лежит обеспечение устойчивого баланса интересов граждан и государства. В рамках данного подхода существующие бюрократические процессы должны протекать, не затрагивая простого гражданина, интерес которого заключается в решении его вопроса.

По мнению авторов, реализация клиентоцентричного подхода именно на «местах» позволит достичь намеченные целевые ориентиры, в связи с чем внедрение положений Декларации ценностей клиенто-центричности и разработанных в ее рамках стандартов необходимо осуществлять не сверху вниз, а параллельно во всех органах власти всех уровней. Муниципальный уровень управления является самым приближенным к населению, так как в рамках управления на местах присутствует адресность. По результатам работы органов местного управления и эффективности их деятельности, складывается мнение обо всех органах публичной власти, формируется положительный или отрицательный имидж органов управления. Выстраивание качественного диалога между обществом и властью позволяет повысить эффективность деятельности публичных органов власти на всех уровнях управления, повысить степень удовлетворенности гражданского общества работой властных структур и, как следствие, сформировать положительный имидж органов публичной власти.