Взаимодействие публичного и частного права в осуществлении права собственности муниципальных образований

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 8, ч. 2) и Гражданским кодексом Российской Федерации (п. 2 ст. 212) признаётся возможность обладания имуществом муниципальными образованиями. Выделение муниципальной формы собственности обусловлено конституционным признанием и гарантиями местного самоуправления, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и не входит в систему органов государственной власти (ст. 12). Муниципальным образованиям, в отличие от частных лиц и других субъектов частно-правовых отношений, федеральными законами установлены особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество.

Предназначение права собственности муниципального образования состоит в обеспечении решения вопросов местного значения в интересах населения. В силу этого местное самоуправление обладает значительным имущественным комплексом, имущественными правами и денежными средствами, которые неизбежно вовлекаются в экономический оборот. При этом правомочия данного вида публично-правового образования в абсолютных правоотношениях устанавливаются федеральными законами. Так, положениями п. 2 ст. 125, п. 3 ст. 215, ст. 294 и 296 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплена юридическая конструкция, в соответствии с которой муниципальное образование, обладая властными полномочиями и правомочиями собственника, осуществляет субъективное право собственности, путём создания органов местного самоуправления, унитарных предприятии и учреждений наделяя их статусом юридического лица. Такие решения закрепляются в правовых актах органов местного самоуправления. Собственность муниципального образования представляет собой распределённое имущество, закреплённое за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, а также средства местного бюджета и иное имущество, не закреплённое за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, составляющие казну соответствующего муниципального образования. К иному имуществу, не закреплённому за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, следует отнести объекты гражданских прав временно находящихся в обладании муниципального образования в силу закона.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ) не содержится перечня пообъектного состава муниципальной собственности, а приводится лишь предназначение имущества для решения вопросов местного значения (ст. 50). Таким образом, в условиях становления рыночной экономики основу местного самоуправления составляют имущество, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований. Функция приведённого состава имущественного комплекса муниципальной формы собственности состоит в том, чтобы, исходя из социально- экономического и культурного развития муниципального образования, создать условия для удовлетворения всесторонних потребностей населения. Вместе с этим данная форма собственности обеспечивает и решение публичных задач местного самоуправления, поскольку она наиболее приближена к человеку. В этом заключается интерес муниципального образования, полезность его собственности.

Однако при установлении режима пользования и распоряжения имуществом местного самоуправления возникает проблема соотношения потребностей жителей поселения и общественного интереса. Предупреждение нарушения баланса указанных интересов достигается населением путём непосредственного принятия соответствующих решений на сходах либо выражением своей воли в представительном органе местного самоуправления через своих выборных представителей, которые опосредуют волю населения в нормативных правовых актах муниципального образования.

В осуществлении правомочий муниципального образования как собственника находят выражение различные интересы: жителей, страт, общества. Интерес же представляет собой потребность, присущую человеку как социальному субъекту, т.е. потребность, имеющую социальный характер [1]. Отсюда вытекает, что в интересе зафиксирована особая, социально значимая форма удовлетворения потребности. Этим определяется социальная сущность интереса [2].

Потребности жителей поселения в объективной реальности находят выражение в виде «интереса» Тот или иной интерес может быть удовлетворён в некоторой части или полностью за счёт своего личного имущества. Однако с возрастанием потребностей для большинства граждан они не могут реализовываться с использованием частной собственности индивидов. Следовательно, на формирование общественного интереса муниципального образования влияют жители, их страты, а также другие публично-правовые образования и органы местного самоуправления.

Все интересы муниципального образования можно подразделить: а) по степени общности: на индивидуальные, групповые, общественные; б) по сфере направленности: экономические, политические, социально-культурные. Для их реализации в муниципальном образовании должен быть достаточный имущественный комплекс необходимый для осуществления органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения поселений.

По мнению В.Ф. Яковлева: «Объективной основой сосуществования и взаимодействия публичного и частного права являются различные интересы – частные интересы отдельного субъекта и интересы публично-правового свойства, интересы общества» [3]. Соблюдение сбалансированности интересов муниципального образования, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации является непременным условием их взаимодействия. В гражданско-правовых отношениях названные субъекты, выступая как равноправные, должны исходить из разумного, экономически обоснованного учёта интересов низового звена конституционного устройства государства, его населения.

Указанные интересы городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа могут быть удовлетворены в большей степени за счёт собственности муниципального образования, что предопределяет установление специального правового режима имущества и способов осуществления правомочий собственника в соответствии с частным правом и публичным правом.

Под осуществлением права в цивилистической науке принято понимать «... свободный выбор субъектом варианта поведения из существующей у него в силу права меры (объема) возможностей» [4]. Муниципальные образования осуществляют предоставленные законом или договором возможности для достижения своих социально-экономических и юридических целей. Как следует из приведенной дефиниции, субъективные гражданские права могут осуществляться любыми дозволенными законодательством способами, которые в науке гражданского права разграничивают на фактические и юридические способы.

Субъективные гражданские права осуществляются муниципальным образованием, прежде всего, посредством активных действий созданных им юридических лиц. Например, вещные права реализуются активными действиями самого собственника по использованию имущества: жилого помещения для сдачи его по договору социального найма, производственного использования недвижимого имущества предприятия, владеющего им на праве хозяйственного ведения. Такие действия или система действий управомоченного лица, не обладающие признаками сделок, называются фактическими способами осуществления субъективного права.

Под юридическими способами осуществления субъективного гражданского права понимаются действия или система действий как обладающих признаками сделок, так и иные юридические действия. Например, субъективное право собственности муниципальным образованием реализуется юридическими способами путем предоставления нежилых помещений в аренду, предоставление земельного участка во временное пользование. Перечисленные способы являются общегражданскими способами осуществления субъективного права. Однако муниципальные образования как субъекты гражданского права осуществляют свои полномочия не всеми общегражданскими способами, а только теми, которые обусловлены их правосубъектностью.

Конкретное содержание субъективного права органов местного самоуправления, а также создаваемых ими юридических лиц определяется назначением этого права, т.е. теми функциями, для выполнения которых и образуются субъекты права муниципальной собственности. Для реализации конкрет-

ных функций орган местного самоуправления наделяется статусом юридического лица и имуществом. Например, органы местного самоуправления, осуществляя правомочия собственника, могут создавать муниципальные унитарные предприятия и учреждения. Для достижения цели формирования имущества муниципального образования указанные субъекты наделяются статусом юридического лица.

В цивилистике нет единого подхода к определению правовой природы юридического лица. По мнению ряда учёных, она носит межотраслевую природу [5], то есть регулируется как нормами гражданского, так и административного, финансового и других отраслей права [6]. Другая точка зрения состоит в том, что конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию [7]. Полагаем, что последнее утверждение находит наибольшую аргументацию в юридической конструкции выступления в имущественных отношениях публично-правовых образований.

В соответствии с п. 1 и 2 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 4 мая 2014 года № 99-ФЗ) муниципальным унитарным предприятием признаётся коммерческая организация, не наделённая правом собственности на закреплённое за ней собственником имущество. Имущество названного предприятия является неделимыми и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. Вступая в экономический оборот такие предприятия должны исходить из правового режима переданного им собственником имущества: права хозяйственного ведения или оперативного управления.

Следует заметить, что Проектом Федерального закона «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвёртую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» не предусматривалось создания юридического лица, наделяемого правом хозяйственного ведения по решению уполномоченных на то органов субъектов публично-правовых форм собственности. Однако, на наш взгляд, законодатель с учётом необходимости более активного вовлечения имущества муниципальных образований в гражданский оборот для целей местного самоуправления вполне обоснованно счёл необходимым сохранить организационноправовую форму юридического лица – муниципальное унитарное предприятие.

Действующие правовые механизмы, определяющие юридический статус данного вида участника имущественных отношений, позволяют в случае необходимости собственнику в своей воле: а) изменить правовой режим его имущества; б) преобразовать в хозяйственное общество; в) продать на аукционе, конкурсе; г) отчуждать имущество иными способами, предусмотренными Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 6 апреля 2015 года № 82-ФЗ).

Наделяя муниципальное унитарное предприятие имуществом на праве хозяйственного ведения, собственник не предоставляет ему правомочие отчуждать недвижимое имущество, права сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Другим имуществом, закреплённым за предприятием, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами. Устанавливая общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, государство в результате разграничения имущества Российской Федерации определило по объектный состав имущества муниципальных образований [8].

В последующем правовом регулировании муниципальным образованиям предписано обладать лишь тем имуществом, которое обеспечивает решение вопросов местного значения (глава 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Для реализации своего права собственности муниципальное образование обладает полномочиями административно-правового регулирования по передаче имущества, его отчуждению, установлению порядка его использования. Оно свободно в выборе своего поведения относительно способов реализации прав и исполнения обязанностей.

Нормами гражданского законодательства урегулированы особенности выступления муниципального образования в экономическом обороте с учётом его публично-правовой юридической природы. Осуществляя право собственности, органы местного самоуправления, созданные ими муниципальные унитарные предприятия и учреждения обязаны исходить из общих начал гражданского законодательства и обычаев, а также из принципов рационализма и эффективного использования объектов правоотношения собственности.

Рационализм в использовании объектов права собственности заключается в: 1) обладании только теми объектами, которые необходимы для удовлетворения потребностей населения; 2) эффективном вовлечении имущества в экономический оборот; 3) создании, модернизации имущественного комплекса муниципального образования на основе современных правовых механизмов (концессионные соглашения, партнёрство с частными собственниками для инноваций в социальной сфере и др.); 4) оптимизации системы органов местного самоуправления; 5) изменении правовых режимов имущества для унитарных предприятий, участие которых в гражданском обороте сопряжено с повышенным риском.

Реализуя субъективное право юридическими способами, управомоченные органы местного самоуправления в отличие, например, от граждан обязаны соблюдать специальный порядок совершения отдельных сделок. Так, в соответствии со статьёй Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации № 64-0 от 15 июня 1999 г. по делу о проверке конституционности п. 4.9 и 4.10. Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535 «Об основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года», выработана правовая позиция, согласно которой «... федеральные законы о приватизации государственного и муниципального имущества могут устанавливать ее процедуру, формы и способы» [9].

Законом об общих принципах предусмотрено, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (ч. 3 ст. 51).Согласно ст. 217 ГК РФ при приватизации муниципального имущества предусмотренные кодексом положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законом о приватизации не предусмотрено иное. Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного имущества и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 6 апреля 2015 года № 82-ФЗ) главами III и IV определены порядок, и способы приватизации муниципального имущества, которые отличаются от общегражданских правил участия иных субъектов гражданского права в правоотношениях собственности [10]. Например, гражданину или юридическому лицу в соответствии с п. 8 ст. 18 указанного Федерального закона может быть отказано в участии в аукционе по продаже имущества. Отчуждение имущества осуществляется, в том числе и способами, которые в обычном гражданском обороте не применяются: преобразование муниципального предприятия в открытое акционерное общество либо общество с ограниченной ответственностью. При этом органам местного самоуправления необходимо обеспечить доведение информации об использовании имущественного комплекса муниципального образования до населения.

Таким образом, при приватизации объектов права муниципальной собственности процедура, формы и способы отчуждения отличаются от общегражданских, поскольку они устанавливаются односторонне субъектом права собственности, воля муниципального образования, осуществляющего права отчуждения собственности формируется представительным органом местного самоуправления.

Тем не менее, при наличии особенностей отчуждения имущества путем приватизации, осуществление субъективных прав муниципального образования должно находиться в пределах общего гражданско-правового регулирования обязательственных правоотношений.

Прежде всего, надо исходить из общетеоретического положения того, что право находится в неразрывной связи с обязанностями. По определению сформулированному О.А. Красавчиковым, исполнение обязанностей «... это совершение тех действий, которые составляют содержание называемого элемента правоотношения (обязанности)» [11]. Ю.К. Толстой дает следующее определение: «... гражданско-правовая обязанность характеризуется как мера должного поведения обязанного лица, которой оно должно следовать в соответствии с требованиями уполномоченного субъекта в целях удовлетворения его интересов»[12]. Исполнение обязанностей может осуществляться пассивным и активным способом. Обязанности пассивного типа исполняются путем соблюдения запретов. Например, запрет на совершение действий, нарушающих права собственника вещи. В абсолютных правоотношениях исполнение обязанностей происходит только путем воздержания от действий. Исполнение обязанностей активного типа во всех случаях является юридическим фактом, порождающим у обя-

занного лица право получения встречного удовлетворения, или отдельное встречное субъективное право, или правоотношение в целом.

В относительном правоотношении, с участием муниципального образования, содержание его не может быть сведено только к бездействию. Исполнение обязанностей муниципальным образованием, как правило, носит характер активных действий и осуществляется добровольно. В случае неисполнения обязанностей муниципальным образованием в соответствии с законом может быть применено принудительное исполнение обязанностей помимо воли обязанного лица. Исполнение должно быть надлежащим, обеспечивающим неприкосновенность собственности в соответствии с требованиями закона, условиями обязательства, а при отсутствии таких требований и условий в соответствии с обычаями.

Абсолютное право собственности муниципальных образований, исходя из специфики его субъекта, не может быть безграничной, оно всегда имеет пределы, определяемые стержневыми идеями и принципами, охватывающими все без исключения институты и нормы гражданского законодательства. Муниципальному образованию, как и другим участникам гражданско-правовых отношений, ст. 209 ГК РФ предоставляет право совершать любые действия в отношении своего имущественного комплекса. Как справедливо отмечает К.И. Скловский: « Хотя свое содержание собственность приобретает за пределами права, из свойства лица и потребностей оборота, по соображениям правопорядка она, гак или иначе, ограничивается» [13]. Обоснование ограничения, как указывалось выше, кроется в противоречии интересов частных лиц и интересов общества. В этой связи: «Требуется, с одной стороны, чтобы признавалось и защищалось право каждого - частного, а с другой - чтобы признавалось и существовало право всех, обеспечивались общественные, публичные интересы. Только при гармоничном соотношении и сочетании возможно устойчивое и последовательное развитие общества...» [3, с. 182].

Безусловно, нельзя допустить принижение институтов частного права, которое вновь приведет к неэффективности экономики, и в то же время, обозначившееся превалирование реализации частного права уже сейчас создает неблагоприятные социальные условия для значительной части граждан, что вызывает напряженность в обществе. Но и «... публичный интерес при этом не лучше, не «прогрессивнее» частного, как это было принято утверждать...» [3, с. 184]. Реалии экономических преобразований и социальная ситуация в стране позволяют сделать вывод о необходимости выявления в каждом муниципальном образовании интересов населения, его отдельных страт и на этой основе определять баланс публично-правового и частно-правового регулирования при осуществлении права собственности низовыми звеньями конституционного устройства государства.