Взаимодействие с органами региональной власти на примере Кемеровской области: проблемы и технологии

В ситуации постмодерна, характеризующейся формированием сетевых отношений, оптимизация сотрудничества институтов власти, бизнеса и институтов гражданского общества является одним из ключевых условий повышения эффективности государственного управления. Актуализируется потребность в развитии конструктивного диалога и поиска механизмов эффективного взаимодействия между институтами гражданского общества и бизнеса, с одной стороны, и с органами государственной власти и местного самоуправления – с другой [Ачкасова, Минтусов 2015].

Для достижения своих целей специалисты по взаимодействию с региональными органами власти – лоббисты – используют определенные технологии. Любая технология представляет собой совокупность методов, процессов и материалов, используемых для достижения поставленных целей оптимальным образом [Сунгуров 2015: 64].

Основная группа региональных GR -технологий представляет собой технологии лоббирования через мобилизацию общественного мнения на принятие нужного решения. К данной группе относится ряд технологий.

• 1.    Технология мониторинга информационных ресурсов органов власти, информационно-аналитическое обеспечение GR -деятельности. Согласно региональному экспертному опросу, проведенному известным кузбасским социо-

  логом И.А. Бельчик в апреле–мае 2018 г.¹, эксперты назвали наиболее авторитетных лоббистов – выразителей мнения заинтересованных групп².

• 2.    Технология организации кампаний в СМИ, которая является доступным и, как правило, достаточно эффективным способом влияния на власть. Широкое распространение получили так называемые социологические исследования и многочисленные рейтинги (регионов, губернаторов), научность которых весьма относительна и данные которых могут существенно отличаться. Однако авторитетные заявления экспертов прибавляют вес GR -информации³.

• 3.    Технология формирования позитивного имиджа в среде представителей властных структур и вовлеченность в деятельность рабочих групп при властных структурах, создание коммуникационной инфраструктуры и участие в социально ориентированных проектах корпоративной социальной ответственности (КСО). Данная технология наиболее адекватна интересам и возможностям регионального бизнес-сообщества. Важная особенность Кузбасса – это моноэкономическая специфика региона с доминированием угольной отрасли и металлургии. Эти важнейшие отрасли контролируются узким кругом финансово-промышленных групп, выстраивающих лоббистские отношения с областной администрацией.

• 4.    Технология медийного перехвата, которая представляет собой процесс продвижения собственной тематики за счет использования новостного пространства оппонентов. Данная технология подразумевает интеграцию своего послания в информационный фон чужого мероприятия с последующим захватом и удержанием внимания аудитории уже собственной повесткой. Как правило, эта технология давления на власть используется меньшинствами, а в регионах — общественными организациями социальной либо экологической направленности. Креативный медиаперехват является эффективной технологией переключения внимания общественности и привлечения интереса СМИ.

• 5.    Технология инспирирования массовых обращений в органы власти, суть которой заключается не в привлечении общественной поддержки, а в ее имитации. Такая технология требует значительных средств, но обходится без привлечения множества людей. Как правило, за такими кампаниями стоят не общественные организации, а корпорации. Иногда участие избирателей вообще оказывается фикцией, когда, например, губернатор или депутаты получают горы посланий с фейковыми обращениями.

• 6.    Технология организация массовых акций, которая может принимать различные формы. Например, это могут быть сбор подписей под петициями; сбор средств на избирательную кампанию; агитация за участие в митингах, организация забастовок, демонстраций, бойкотов; политические заявления; встречи с политиками и работа с общественными организациями, а также проведение конференций, форумов и круглых столов, публикация опросов общественного мнения, проведение медиакампаний [Кисляков 2015].

В качестве наиболее влиятельных экономических игроков, имеющих интересы и каналы для лоббизма в Кемеровской обл., эксперты указали ряд наиболее авторитетных предпринимателей4. Отметим, что осуществление любых коммерческих проектов на территории Кемеровской обл. всегда сопровождалось ограничивающим действием неформальных институций, связанных в числе прочего с реализацией программ и проектов КСО; случаи неподчинения им оборачивались в лучшем случае уходом компании из региона, а в худшем – банкротством или рейдерским захватом бизнеса5.

Показательным в этой связи является публичное обращение генерального директора ХК «Кузнецкий Альянс» Михаила Шкуропатского к губернатору

Кузбасса А.М. Тулееву с требованием добровольно уйти в отставку¹. Обращение последовало почти сразу после трагических событий в ТЦ «Зимняя вишня» 25 марта 2018 г. и выражало протест части регионального бизнес-сообщества против н еопатримониальной и патрон-клиенталистской моделей отношений власти и бизнеса, утвердившихся в регионе.

Здесь следует отметить, что состав участников массовых акций неоднороден, и их можно разделить на следующие категории:

Высокий уровень GR-профессионализма предполагает адресную работу с представителями власти. Одно из главных требований к лоббисту – определение уровня компетентности чиновника, его способности решить тот или иной вопрос. Так, низовое чиновничество не располагает ресурсами для решения серьезных вопросов. Однако даже им вполне под силу ускорить или задержать продвижение документооборота. Среди наиболее известных доступных бизнесу и эффективных видов лоббистской деятельности (они применяются как индивидуальными лоббистами, так и сотрудниками GR -департаментов), можно назвать:

• 1)    проектирование законодательных актов, консалтинг и организация экспертизы управленческих решений;

• 2)    участие в работе структур региональной власти и местного самоуправления, участие в парламентских слушаниях;

• 3)    создание административных коалиций для мобилизации общественного мнения;

• 4)    организацию научных и практических конференций, семинаров, круглых столов с участием представителей региональных властей;

• 5)    помощь в организации торжественных встреч и приемов, проводимых органами государственной власти и местного самоуправления;

• 6)    поддержку политической деятельности, личную поддержку, спонсорство и финансирование проектов.

Все технологии можно разделить на формально официальные и неофициальные. Неофициальные технологии эффективны при наличии непотистских (дружественно-родственных) связей лоббистов с лицами, принимающими управленческие/политические решения.

В мировой практике известны две основные модели лоббизма: англосаксонская, предполагающая обязательную государственную регистрацию лоббистской организации с фиксацией четких правовых границ на федеральном и региональном уровнях (например, в США во всех штатах есть законы, связанные с регулированием лоббистской деятельности) и континентальная, которая предполагает активное участие в деятельности специальных совещательных комиссий.

В Кузбассе присутствуют различные категории лоббистов. Например, исследователи выделяют 1) политизированные группировки бизнеса и его представителей, добивающихся реального политического влияния; 2) социальных лоббистов; 3) бизнес-лоббистов – к ним относится преимущественно крупный и средний бизнес (корпорации, отраслевые комплексы и финансово-промышленные группы); 4) бюджетную группу лоббистов – к ней можно отнести категории населения, зависящие от государственного бюджета и обладающие при этом достаточным лоббистским потенциалом (это военнослужащие, федеральные государственные гражданские служащие, государственные служащие иных видов, государственные гражданские служащие субъекта РФ); 5) НКО-лоббистов (предпринимательские объединения, женские, экологические, молодежные организации и др., лоббистская деятельность которых напрямую связана с гражданскими инициативами) [Жданов, Кузнецова 2016: 274].

В Кемеровской обл. лоббирование обычно начинается с госслужащих среднего звена, возглавляющих департаменты, отделы или управления, поскольку они обычно уже наделены ресурсами для принятия самостоятельных решений.

Лоббизм как технология взаимодействия агентов гражданского общества и бизнеса с государственными структурами в Кузбассе, как и во всей стране, де-факто давно стал элементом политической реальности, однако и в политической элите, и в обществе до сих пор к нему не сформировалось консолидированное отношение, что явилось главным препятствием на пути формальной институционализации данного явления [Фельдман 2014].

С позиций неоинституционального подхода ситуация с законом о лоббизме в России [Остром 2009] может рассматриваться как следствие институциональной инкреции [Хедлунд 2015], влияния институциональных ловушек [Патрушев 2011], а также развития неформальных институтов [Тамбовцев 2014], и прежде всего – неформального института патроната-клиентелы [Рогожина 2009].

Несмотря на отсутствие в России закона о лоббизме, определенную легитимацию данный вид деятельности получает в Конституции РФ [Жданов, Кузнецова 2016: 273]. Согласно Основному закону, граждане России имеют право обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Физические лица вправе вступать в контакт с властными структурами. Таким образом, лоббистская деятельность не противоречит Конституции РФ, что следует из п. 1 ст. 30, а также ст. 32 и 33.

Однако главным препятствием институционализации лоббизма в Кузбассе является даже не отсутствие специализированного закона, а наличие ресурсного государства [Кордонский 2007] и системы административного рынка [Кордонский 2006], в котором отсутствует подлинная конкуренция между экономическими и политическими субъектами. Например, первый вице-губернатор Кузбасса в 2012–2016 гг. М.А. Макин, несмотря на институциональные ограничения, связанные для него с занятием бизнесом, был активно интегрирован в большинство региональных коммерческих схем1.

Как отмечает сибирский политолог И.А. Ветренко, «эти легкие деньги формируют в стране не просто коррупционное поведение чиновничества на местах, а коррупцию, прежде всего в верхних эшелонах власти» [Ветренко 2015: 89].

Механизмами контроля бюрократии над бизнесом стало участие политической и административной элиты в советах директоров компаний с государственным участием на экспертно-консультационных должностях. Сочетание неформального политического с неформальным экономическим взаимодействием предполагает консенсусную коррупцию [Халилов 2016]. В этой системе коррупция административной бюрократии предстает в качестве неформального института и рассматривается как «статусная политическая рента» [Шохин, Прохорова 2016].

Однако, хотя корпоративная заинтересованность неформальных институций сегодня решает очень многое, все же значительные сектора региональной экономики по-прежнему свободны для легальных форм лоббирования. Однако большинство региональных игроков, к сожалению, даже не рассматривают возможности, существующие для легального продвижения своих корпоративных интересов, и предпочитают достигать своих целей более привычным способом – используя коррупционные схемы.