Взгляд на развитие транспортной инфраструктуры через призму государственной политики

Р еализуемая в стране 90-х гг. минувшего века транспортная политика преобразовала и коммерциализовала федеральную транспортную инфраструктуру. Были созданы новые объекты, управляемые местными региональными и коммерческими структурами. Были также сделаны мощные инвестиции, особенно в оборудование и комфортность аэропортов; соответственно, выросла плата за пользование транспортными объектами со стороны и пассажирских, и грузовых операторов.

В отличие от прошлого опыта, в современной России занятые в эксплуатации транспортной инфраструктуры субъекты экономически не разделяются на частные и государственные компании. Если частная компания выиграла конкурс и качественно обслуживает участок дороги, то со стороны государства этот выбор приветствуется. В принципе, данная позиция и формирует политическую составляющую государственной политики по развитию инфраструктуры транспорта.

Актуальность проблематики, связанной с пересмотром политики по развитию транспортной инфраструктуры, частичными мерами, естественно, не исчерпывается. Тем более что политические решения, как правило, связаны с формированием новой инфраструктурной политики, ориентированной на трансформирующиеся цели и приоритеты социально-экономического развития государства. Техническое перевооружение представлено важнейшим направлением модернизационного дискурса президента РФ Д.А. Медведева, что обязывает тщательно координировать деятельность институтов развития с мерами правительства по реализации модернизационных задач транспортной инфраструктуры.

Данные политические решения принимаются в достаточно сложный для страны период. Мировой финансово-экономический кризис обрушил рынок не только пассажирских авиа- и железнодорожных перевозок, но и в гораздо большей степени – грузовых. Несмотря на это, на дорожное строительство в 2010 г. будет направлено 324 млрд руб. – сумма более чем значительная даже для предыдущих периодов жизни страны.

Став для отрасли самым глубоким за последние 30 лет, кризис 2008–2009 гг. сам по себе стал важнейшим фактором стимулирования политических решений, связанных с улучшением финансирования и управления инфраструктурой транспорта. Фактически это новая политическая стратегия для России, в рамках которой откры- ваются инновационные возможности, реализация которых должна привести к качественному сдвигу в управлении инфраструктурой транспорта.

При формировании федеральной политики в сфере развития транспортной инфраструктуры современной России учитывается диалектическое соотношение экономической эффективности вложения средств и социально-политических аспектов инвестирования. С одной стороны, вложения должны самоокупаться и тем самым возвращать вложенные средства в бюджет. С другой – данный порядок формирования конкурентоспособной рыночной структуры не всегда применим.

При анализе стратегии развития транспортной инфраструктуры в каждом конкретном случае необходимо применять методологические инструменты теории элитизма, поскольку вокруг масштабных инфраструктурных проектов структурируются, назревают и выходят наружу внутри-элитные конфликты, в ходе которых осуществляется интеграция различных групп интересов. Например, интересы больших компаний, губернаторского корпуса, государственных корпораций нацеливаются на лоббирование проектов. Понятно, почему. В реализации означенных проектов становится возможным доступ к финансовым потокам. Нередко мотивацией лоббирования становится создание масштабных коррупционных схем.

В процессе принятия политических решений, связанных с выбором стратегии экономического развития страны и входящих в нее регионов, необходимо учитывать, что в отдельных случаях, когда, например, страна добивается экономического процветания, развитие транспортной инфраструктуры не всегда коррелирует с соответствующими показателями экономического роста. То есть, в краткосрочной перспективе, например, наблюдается всплеск экономической активности на отдельно взятых территориях¹, в то время как в стратегической перспективе на общенациональном уровне изменения не столь однозначны и носят, скорее, межот раслевой му льтиплицирующий характер.

В свое время было замечено также, что влияние инновационных технологий при массовом строительстве железных дорог на рост экономики США в XIX в., развитие транспортной инфраструктуры были, опять же, не единственными предпосылками экономического роста стра-ны2. Подобная ситуация может оказаться типичной не только на начальной стадии реализации инфраструктурных проектов, но и на этапе пика инвестиционной активности.

Под региональной транспортной системой (РТС) понимается, как правило, объективно существующие в субъектах федерации элементы инфраструктуры транспорта, объединенные в рамках технико-экономических, социально-экономических компонентов региональной и федеральной политики по развитию и воспроизводству транспортно-коммуникационной инфраструктуры. Опираясь на общегосударственную стратегию развития транспортной инфраструктуры, регионы разрабатывают соответствующие программы, которыми предусматривается перечень основных территориальных объектов транспортной инфраструктуры, рекомендуемых к строительству, реконструкции, капитальному ремонту, текущему ремонту и содержанию на долгосрочную (15–20 лет) и среднесрочную (5–10 лет) перспективу.

Заботясь о показателях развития транспортной инфраструктуры и предоставляемых ею возможностях для развития экономики страны, следует постоянно проводить сравнительный анализ складывающейся межрегиональной картины, опираться на соответствующие данные экономически развитых государств. Основным исследовательским инструментом здесь выступает методология сравнительного анализа.

Рассматривая укрупненные секторы международной торговли услугами, видим, что доля России в экспорте транспортных услуг составляет всего 1,5%, в импорте – 0,66%, в экспорте по статье «поездки» – 0,9%, в импорте – 2,7%, в экспорте по статье «прочие услуги» – 0,7%, в импорте – 1,55%. Величины процентных показателей выглядят более чем пессимистично – доля России в 15 раз меньше доли США в экспорте и в 7 раз – в импор-те1. Естественно, без учета этих скромных показателей в принципе невозможна разработка планов модернизации транспортной инфраструктуры современной России.

Реализуемая в настоящее время государственная политика по развитию транспортной инфраструктуры имеет существенную дисфункцию, обусловленную низким коэффициентом эффективности использования географического конкурентного преимущества в виде транзитных транспортных коридоров между центрами мировой торговли. Это – следствие недооценки возможностей участия в международном разделении труда, связанной с общим спадом экономики страны в 90-х гг. XX в.

Развитие транспортной инфраструктуры – это перманентный процесс. При Конгрессе США, например, работает специальный департамент по устаревающим инфраструктурам. В России такого рода структуры в госаппарате отсутствуют, что косвенным образом свидетельствует об ограниченности горизонта у государственных деятелей, принимающих стратегические политические решения.

Современный правительственный курс в деле реструктуризации транспортного комплекса в сжатом виде можно охарактеризовать следующим образом:

– дальнейшее разделение потенциально конкурентных и монопольных сфер транспортной деятельности;

– сокращение сектора естественных монополий;

– недопущение совмещения одним хозяйствующим субъектом функций оператора монопольного объекта инфраструктуры и перевозчика;

– устранение неоправданных административных и экономических барьеров для конкуренции транспортных операторов;

– развитие малого предпринимательства;

– стимулирование консолидации транспортного бизнеса в отдельных сегментах рынка;

– правовое разделение секторов перевозок, выполняемых по найму, и хозяйственных перевозок для собственных нужд;

– защита интересов национальных перевозчиков от несправедливой конкуренции.

Ключевое значение в реализуемом правительством курсе транспортной политики придается сокращению вмешательства государства в транспортную деятельность2. Вырабатывая транспортную политику, государственные акторы учитывают не только потребности транспортников, но и структуру рынка использующих транспорт отраслей промышленности. Когда развитие транспортных коммуникаций способствует развитию конкуренции в заинтересованных в перевозках отраслях, непосредственное финансовое содействие государства, выражающееся во вложении бюджетных средств и в привлечении инвестиций, отвечает потребностям экономического и социального развития. В противном случае возникают угрозы формирования монополий со всеми вытекающими из этого обстоятельства последствиями.

Учет социально-политических аспектов развития транспортной инфраструктуры отличает страны с развитыми экономиками от государств с транзитивными экономическими системами.

Существует взаимосвязь между инвестициями в транспортную инфраструктуру и производительностью труда в общественном производстве. Инвестиции в инфраструктуру способствуют повышению уровня экономической деятельности, в частности за счет роста привлекательности территорий для частного бизнеса. В свою очередь, усовершенствование транспортных сетей приводит к росту дохода и прибыли, а значит, и к эффективности производства. Получаемая прибыль пе-реинвестируется, способствуя тем самым более высоким темпам роста основного капитала.

Однако после достижения определенного уровня экономического развития территорий3 дальнейшие инвестиции в транспортную инфраструктуру перестают быть определяющим фактором инвестиционной привлекательности.

В указанный момент в рамках реализации государственной политики развития транспортной инфраструктуры необходимо приступить к переосмыслению решаемых за счет бюджетных средств задач общественного развития. К сожалению, в современной России такого рода политические решения принимаются чрезвычайно редко, что можно объяснить высокой инерционностью принятия и реализации представителями бюрократии управленческих решений.

На наш взгляд, истоки сегодняшних проблем в развитии транспортной системы регионов следует искать в сфере политической недооценки возможностей территориальных кластеров. Ключ к модернизации транспортной инфраструктуры – в развитии региональных кластеров и транспортных коридоров между ними.

Подобного рода инфраструктурные проекты требуют многофакторного экспертного анализа, на основе которого должны приниматься соответствующие политические решения. Однако у нас в стране нет экспертных центров, осуществляющих комплексный мониторинг развития территорий с выдачей научно обоснованных рекомендаций. В результате отсутствуют и модели, позволяющие учитывать изменения уровня транспортных расходов в функционировании экономики как отдельных регионов, так и страны в целом.

«В системе вертикали (или, как ее еще называют, “системе ручного управления”), – замечает К. Рогов, – никто не может быть уверен, что сохранит за собой завтра даже те права, что имеет сегодня. Но рыночная экономика не может эффективно функционировать в таких условиях; рыночная экономика не может функционировать без четкого ограничения прав внерыночного принуждения и регулирования. В противном случае она неизбежно превращается в “капитализм для друзей” и в перманентный процесс перераспределения ренты – бюджетной, административной, сырьевой»1. Применительно к рассматриваемой нами проблематике необходимо снижение уровня централизации при принятии решений по развитию транспортной инфраструктуры с одновременным повышением ответственности региональных властей в указанной сфере.

Проблема учета транспортных издержек должна рассматриваться не только на уровне страны и входящих в ее состав регионов, она должна восприниматься и как фактор геополитического развития и обеспечения национальной экономической безопасности. При высокой доле транспортных издержек в себестоимости продукции производимые в регионах товары могут потребляться только в ограниченных анклавах.

Как показывают исследования, снижение затрат на транспортировку приводит к расширению рынков сбыта2, к росту межрегиональной торговли, что позволяет повысить бюджетное наполнение. Поэтому снижение себестоимости перевозок является не только экономической задачей, но и задачей политической.

Не менее актуальной задачей нового модернизационного дискурса в сфере развития транспортной инфраструктуры должно стать обеспечение ориентации на антропологичность политики. Совершить инновационный прорыв не удастся без квалифицированных и мотивированных на результат кадров. Человек должен стать приоритетом при принятии соответствующих решений, иначе ни о каком успехе модернизации страны не может быть и речи.