Задачи органов местного самоуправления по пользованию, владению и распоряжению муниципальной собственностью в новых законодательных условиях

С 1 января 2006 года Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) вступил в полную силу. Следует отметить, что в новом законе справедливо говорится о том, что экономическую основу местного самоуправления составляет находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

Исходя из того, какие вопросы местного значения приходится решать муниципалитетам, установлены критерии отбора имущества, которое должно относиться к муниципальному (ст. 50 Закона). При анализе этих критериев видно, что так называемая экономическая база в виде муниципального имущества значительно уменьшается по сравнению с существующим положением.

Не секрет, что существенным дополнением в городской бюджет являются поступления от аренды муниципального имущества и земли. Неналоговые доходы всегда являлись «компенсатором» недостающих средств на нужды города. К примеру, в городе Томске доля таких доходов составляет больше 30 процентов. На фоне непрерывной приватизации имущества и земли, а также изменившихся правил исчисления земельного налога по кадастровой стоимости и постоянного выбытия из арендного фонда земельных участков, на которые зарегистрированы права федеральной собственности, доходная база муниципальных образований от использования публичных ресурсов существенно сокращается.

В тоже время экономическая база муниципальных образований прирастает «социальным» имуществом в виде такой проблемной и убыточной сферы как тепло-, во-до-, электро-, газохозяйство, жилищный фонд, социальная сфера, коммунальная инфраструктура, благоустройство и т. д. Поступление такого имущества происходит постоянно в результате отказа от него государственных и частных организаций.

Таким образом, складывающаяся в настоящее время тенденция неблагоприятным образом сказывается на финансовом состоянии муниципальных образований, ставя под сомнение экономическую возможность реализации установленных полномочий муниципальных образований. Причем нельзя забывать о том, что с каждым годом соотношение регулирующих налогов в пользу местных бюджетов изменяется в пользу Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а местные бюджеты даже крупных городов становятся дотационными и финансово зависимыми.

В любом случае в соответствии со статьей 50 Закона до 2009 года из всего имеющегося в настоящее время состава муниципального имущества в муниципальной собственности должно остаться имущество, соответствующее своему назначению. Все остальное имущество подлежит безвозмездной передаче в государственную собственность для решения вопросов, необходимых для осуществления государственных полномочий, а также перепрофилированию или приватизации.

Анализ полномочий органов местного самоуправления

В городе Томске подготовка к реализации нового закона была начата еще осенью 2003 года. На подготовительном этапе был проведен анализ полномочий органов местного самоуправления. Следует отметить, что вопросы местного значения рассматриваются не только в Федеральном законе № 131, но и в других законах (например, Жилищный, Градостроительный кодексы Российской Федерации), а также в законах субъектов Российской Федерации. Проведение анализа полномочий муниципального образования помогло не только органам местного самоуправления определить массив имущества, который должен находиться в муниципальной собственности, результаты анализа оказались полезны и в работе финансового органа, поскольку согласно поправкам в Бюджетный кодекс Российской Федерации, внесенным Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ, предусматривается, что расходные полномочия должны содержать ссылку на соответствующий нормативный акт, иначе такие расходы местных бюджетов являются не целевым использованием. Кроме того, данные этого анализа «перекочевали» в Устав города Томска и стали основой для пересмотра структуры органов местного самоуправления.

Следующим шагом стало формирование плана нормотворческой деятельности. В связи с требованиями Закона подлежали разработке такие документы, как Положение о муниципальном земельном контроле, Положение о правилах землепользования и отдельные вопросы изъятия земельных участков для муниципальных нужд, Положение об использовании и охране городских лесов и т. д. В настоящее время большинство местных нормативных актов уже приняты.

Важным является вопрос о наделении муниципальных образований соответству- ющим статусом и их границах. Особенно этот вопрос актуален в тех случаях, когда границы муниципальных образований изменены или появляются новые муниципальные образования в виде поселений в границах муниципальных районов.

Во-первых, согласно статье 85 Закона в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства описание границ необходимо осуществить не позднее 1 января 2009 года. Однако проведение работ, например, по выносу границ в натуру, установлению городской черты, корректировке дежурной карты и т. д. оценивается почти в 4,5 миллиона рублей. Такой суммой городской бюджет не располагает, а государственный орган, принявший акт об установлении границ муниципального образования, не предусмотрел эти средства в областном бюджете. Такая ситуация существует во многих муниципальных образованиях.

Во-вторых, российское законодательство не устанавливает правила перераспределения муниципального имущества в случае изменения границ муниципального образования. Например, в городе Томске из-за отсутствия специальных правил пришлось руководствоваться требованиями общих норм существующего гражданского законодательства. Так, операция перераспределения недвижимого и движимого имущества между городом Томском и соседним муниципальным образованием, часть территории которого отошла городу Томску, совершена по правилам дарения (пожертвования) со всеми вытекающими из этого требованиями (необходимость изготовления за счет передающей стороны технической и землекадастровой документации). В отношении недвижимого имущества, которое не имеет необходимых документов, соседям было предложено заключить краткосрочные договоры аренды со специализированными организациями города до тех пор, пока требуемые документы не будут подготовлены.

В-третьих, возникает множество вопросов, связанных с переводом налоговых платежей налогоплательщиков и плательщиков неналоговых платежей на территориях, границы которых изменены.

Теперь остановимся на том имуществе, которое подлежит разграничению между тремя уровнями власти в соответствии с полномочиями.

Во-первых, следует проанализировать весь массив муниципального имущества, который есть у города. Условно данный массив имущества можно разбить на 3 блока.

• 1.    Муниципальное имущество, которое соответствует требованиям статьи 50 Закона.

После завершения всех разграничительных процедур основными направлениями работы органов местного самоуправления должны быть следующие:

• •    определение способов использования муниципального имущества хозяйствующими субъектами в рамках принятой схемы организации городского хозяйства (аренда, концессия, доверительное управление, безвозмездное использование, внесение в уставные капиталы имущественных прав или имущества и т. д.);

• •    усиление контроля над учетом муниципального имущества, повышение ответственности за его содержание, регламентация совершения операций с ним и т. д.

• 2.    Муниципальное имущество, которое по своему назначению не соответствует требованиям статьи 50 Закона и подлежит перепрофилированию или приватизации.

В отношении имущества, которое мы называем «жизнеобеспечивающие системы города и средства производства для их обслуживания», в настоящее время приняты и принимается целый ряд решений, в том числе путем нормативного регулирования, направленных, во-первых, на обеспечение сохранности этого имущества (от притязаний кредиторов, создание условий для поддержания имущества в исправном состоянии, разработка механизмов замены устаревшего имущества новым и т. д.) и, во-вторых – на корректировку условий договоров по использованию такого имущества специализированными организациями, в том числе немуниципальной формы собственности.

Как известно, во многих городах, в том числе в городе Томске, износ тепло-, водо-, электро-, газохозйства, очистных сооружений, ливневых канализаций, дренажных систем, наружного освещения и т. д. может достигать 70 процентов, что говорит о наступлении системного кризиса таких систем в результате «хронических недоремонтов», отсутствия необходимых капитальных вложений в модернизацию и обновление основных средств.

По результатам анализа в состав этого блока имущества включаются:

• 1)    имущество унитарных предприятий и учреждений, цели и виды деятельности которых не соответствуют Закону (на городской балансовой комиссии принимается решение о дальнейшей судьбе имущества каждой организации в зависимости от ее финансового состояния и конкретной ситуации);

• 2)    муниципальные акции и доли хозяйственных обществ, виды и цели деятельности которых не соответствуют Закону (включаются в прогнозный план приватизации до 2009 года);

• 3)    движимое и недвижимое имущество, переданное в аренду организациям и индивидуальным предпринимателям, целевое назначение использования которого не соответствует Закону (практически весь арендный фонд, а также имущество, которое не используется, включается в прогнозный план приватизации до 2009 года с разбивкой по годам, кроме отдельных помещений, в которых могут быть размещены органы местного самоуправления, муниципальные организации для решения вопросов местного значения, а также подвалы и помещения, отвечающие признакам общей долевой собственности в жилищном фонде);

• 4)    имущество, переданное в безвозмездное пользование организациям и индивидуальным предпринимателям, целевое назначение которого не соответствует Закону (решение вопросов, касающихся этой категории имущества, отложено на последний 2008 год, поскольку среди ссудополучателей – в основном общественные, политические и религиозные организации, художественные мастерские и т. д.).

• 3.    Муниципальное имущество, которое в настоящее время используется государственными организациями и в отношении

которого может быть принято решение о его передаче в государственную собственность.

Несмотря на то, что перечень такого имущества составлен, мы не спешим передавать его в государственную собственность, тем более что Федеральным законом от 12.10.2005 № 129-ФЗ срок передачи продлен до 2009 года. Как правило, в этот блок имущества входит то муниципальное имущество, которое используется органами государственной власти и государственными организациями на правах аренды или безвозмездного пользования.

В случае возникновения вопроса о передаче муниципального имущества в государственную собственность город направляет соответствующее предложение, которое является основанием для принятия решения уполномоченным государственным органом (п. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ). Понимая необходимость устранения «пересортицы», когда муниципальные образования используют государственное имущество, и наоборот, в последнее время наш город стал применять классическую схему передачи имущества по договорам дарения (пожертвования) или мены.

Следует отметить, что наверное, Томск первым в России уже провел разграничительные процедуры в отношении учреждений социальной сферы и ряда образовательных учреждений (школы-интернаты и детские дома), полномочия которых перешли от города субъекту Российской Федерации, на основании пункта 11 статьи 154 Федерального закона № 122-ФЗ. Передаточные акты на указанные муниципальные учреждения как имущественные комплексы подписаны 1 января 2005 года, и изменение собственника в учредительных документах зарегистрировано.

Теперь остановимся на ситуации, когда муниципальному образованию необходимо государственное имущество для решения вопросов местного значения. Для решения вопроса о передаче государственного имущества в муниципальную собственность следует провести анализ договоров аренды и безвозмездного пользования всех муниципальных организаций, которые используют государственное имущество. В Томске уже составлен полный перечень необходимого для города государственного имущества. Предложения органов местного самоуправления (согласно п. 11 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ) направлены в адрес территориального органа Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (Росимущество) и соответствующий филиал агентства по управлению имуществом Российской академии наук. По тем объектам, в отношении которых имеются правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы, необходимые для заключения сделок дарения (пожертвования), мены и т. д., ведутся переговоры с субъектом Российской Федерации и территориальным управлением Росимущества не дожидаясь, пока Правительство примет соответствующие документы. В ходе переговоров мы выдвигаем единственное условие – разграничение должно быть проведено справедливо, без ущемления прав муниципального образования.

Особо хотелось бы отметить сложности разграничения государственного имущества. В настоящее время эта работа приостановлена в связи со следующими обстоятельствами:

• 1)    до настоящего времени не вступили в силу акты Правительства Российской Федерации, предусматривающие порядок перераспределения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и муниципальными образованиями, необходимость принятия которых установлена частью 2 пункта 7 статьи 85 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. В то же время правила, установленные в пункте 11 статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ не решают целый ряд вопросов;

• 2)    ведомственные указания Федерального агентства по управлению федеральным имуществом своим территориальным управлениям содержат противоречия, касающиеся порядка разграничения;

• 3)    основная часть имущества, подлежащего разграничению между муниципальными образованиями и государством является памятниками истории и культуры федерального и регионального значения, на совершение сделок с которыми наложены ограниче-

• ния пунктом 2 статьи 63 Федерального закона «Об объектах культурного наследия» (запрет государственной регистрации прав собственности до выхода закона о разграничении собственности на памятники);

• 4)    в бюджетах передающих сторон не предусмотрено в необходимом размере денежных средств на изготовление технической и землекадастровой документации, необходимой для государственной регистрации прав собственности;

• 5)    существует целый ряд полномочий, которыми обладают и государство, и муниципальное образование, причем отличающие признаки принадлежности к тому или иному уровню власти «размыты» и могут двояким образом толковаться (например, аптечные организации, библиотеки, спортивные здания и сооружения могут быть как в муниципальной собственности, так и в собственности субъекта Российской Федерации).

Остаются нерешенными и другие вопросы, а именно:

• •    каковы критерии отнесения того или иного имущества (понятие назначение), особенно федерального, к той или иной собственности;

• •    каков порядок подготовки перечней имущества для его передачи в случае, если органы местного самоуправления не направили в установленный срок предложения о разграничении имущества;

• •    каков порядок перераспределения имущества после истечения сроков передачи, установленных Законом;

• •    каков порядок приобретения в собственность Российской Федерации имущества, необходимого для федеральных нужд и находящегося в собственности муниципальных образований, в случае если последние не выходят с инициативой по передаче такого имущества в федеральную собственность;

• •    каков порядок исключения из перечней имущества, которое в соответствии с существующим законодательством может находиться исключительно в федеральной собственности или государственной собственности субъекта Российской Федерации, а также порядок устранения разногласий по указанному вопросу;

• •    каков порядок перераспределения имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, в случае если они не согласовывают передачу указанного имущества в муниципальную собственность;

• •    требуется ли согласовывать перечень имущества, предложенного к передаче исполнительными органами государственной власти с отраслевыми министерствами и ведомствами, в ведении которых указанное имущество находится;

• •    какой пакет документов необходим для передачи государственных или муниципальных унитарных предприятий, государственных или муниципальных учреждений, а также иного имущества, в том числе имущества, составляющего муниципальную казну;

• •    по какой форме должен быть составлен передаточный акт;

• •    каким образом должно происходить перераспределение имущества между муниципальными образованиями в случае изменения границ и т. д.

Что касается проблем нормативного регулирования разграничения собственности, в том числе на землю, считаем необходимым использование всех возможностей для того, чтобы позиция муниципальных образований была услышана федеральными чиновниками. По нашему мнению, следует внести поправки, например в законы № 122-ФЗ и № 131-ФЗ, о необходимости расширения статьи 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также детализации регламента разграничения имущества и дополнения Закона необходимым перечнем документов для принятия соответствующим государственным органом решения о безвозмездной передаче, соблюдая конституционный принцип равной защиты права собственности и, наконец, установить критерии отнесения собственности к государственной или муниципальной.

Также имеет смысл перенести сроки разграничения собственности и рассмотреть вопрос освобождения органов местного самоуправления от уплаты государствен- ных пошлин и сборов, связанных с совершением операций с имуществом. Важным остается вопрос о снятии моратория на совершение операций с объектами истории и культуры федерального и регионального значения.

Каждому органу местного самоуправления необходимо провести анализ полномочий, принять уставы, начать нормотворческую работу, работу по приведению утвержденных границ в соответствие с требованиями градостроительного законодательства, провести анализ всего муниципального имущества (разделить его на 3 блока: имущество, остающееся в муниципальной собственности, подлежащее передаче государству и подлежащее приватизации или профилированию), а также государственного имущества, подлежащего передаче в муниципальную собственность. Далее проводить соответствующую работу.

Однако особое внимание, по нашему мнению, следует уделить ходу проведения земельной реформы, а также переходу на ряд имущественных налогов (земельный налог и налог на недвижимость). На уровне муниципальных образований появляется новый объект управления – муниципальный земельный участок. Для создания необходимых условий для скорейшей государственной регистрации прав муниципальной собственности на земельные участки следует провести ревизию всех правоудостоверяющих документов на недвижимое имущество и земельные участки под ними в соответствии требованиями закона о государственном земельном кадастре.

Нельзя не сказать об изменении самой системы управления муниципальным имуществом в новых законодательных условиях. Полагаем, что о коренных изменениях здесь речи быть не может. Как и прежде, вопросы управления должны решаться централизованно и общей для деятельности органов местного самоуправления должна быть одна экономическая основа – земля, природные ресурсы (городские леса и водные объекты), недвижимое и движимое имущество, в том числе акции, а также предприятия и учреждения.

Эта как раз та сфера, где сама система управления не меняется даже в новых законодательных условиях, поскольку объекты управления остаются теми же. Изменения в основном касаются способов управления и приоритетов в работе.

ЮРИДИЧЕСКИЕ СЕМИНАРЫ ДЛЯ ПРОФЕССИОНАЛОВ

16-17 УНИТАРНЫЕ ПРЕДПРИЯТИЯ:

февраля правовой режим имущества и подготовка к приватизации

Руководитель семинара: ОРЛОВСКИЙ ЮЛ. (заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ)

1 20-22 ФЕВРАЛЯ СТАТУТ ШКОЛА ПРАВА 20-21 ФЕВРАЛЯ 27-1 МАРТА ТЕЛЕФОН: 28-3 МАРТА 436-08-65 E-MAIL: INTERNET: 13-16 МАРТА L 16-17 МАРТА

ХОЛДИНГИ: правовое регулирование и корпоративное управление

Руководитель семинара: ШИТКИНА И.С. (заместитель генерального директора АО "Холдинговая компания "ЭЛИНАР")

ВАЛЮТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ и ВАЛЮТНЫЙ КОНТРОЛЬ в РФ

Руководитель семинара: ШАКИНА Е.В. (начальник отдела Департамента финансового мониторинга и валютного контроля Банка России)

Новые правила заключения и исполнения договоров в сфере электроэнергетики

Руководитель семинара: РЕДЬКИН И.В. (старший научный сотрудник Института государства и права РАН)

СДЕЛКИ С НЕДВИЖИМОСТЬЮ и особенности РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ. Обзор практики рассмотрения споров

Руководитель семинара: ВИТРЯНСКИЙ В.В. (заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ)

КОРПОРАТИВНОЕ ПРАВО как инструмент управления компанией/группой компаний

Руководитель семинара: МОГИЛЕВСКИЙ С.Д. (завкафедрой гражданско-правовых дисциплин АНХ при Правительстве)

Договор о выдаче и использовании банковской карты.

Оптимизация налогообложения операций с банковскими картами

Руководитель семинара: СПИРАНОВ И.А. (автор книги «Правовое регулирование операций с банковскими картами»