Законодательная база негосударственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации

Проблемы развития законодательства в сфере негосударственного пенсионного обеспечения, как и история самих негосударственных пенсионных фондов, весьма значимы не только для современного российского права, но и для социального обеспечения в целом. Этот вопрос крайне сложен.

Анализируя историю развития правовой основы негосударственного пенсионного обеспечения, можно встретить самые различные подходы к периодизации такой истории. Некие аналоги современных негосударственных пенсионных фондов появляются ещё в 19 веке, когда создаются так называемые эмеритальные кассы. Эти кассы обеспечивали дополнительными пенсиями вышедших в отставку членов кассы независимо от того, какие пенсии им будут назначены на основании общих законов, особенных уставов. При этом все расчеты по размерам взносов и выплат развивались на весьма серьезной статистической базе, в которой отслеживались все важнейшие показатели, связанные с трудовым возрастом, продолжительностью жизни, статистикой заболеваний и инвалидностью.34 Отметим, что эти эмеритальные кассы создавались по отраслевому принципу. Больше всего таких касс (а их было на начало 20 века более 2000) были созданы в рамках военного ведомства и на казённых железных дорогах. После 1917 года такие кассы были отменены.

Отметим, что самые первые классические негосударственные пенсионные фонды были созданы ещё летом 1990 года. Учёные – юристы выделяют следующие причины появления таких фондов: «при создании института негосударственного пенсионного обеспечения на него возлагались большие надежды. С помощью негосударственных пенсионных фондов планировалось снять социальную напряженность в обществе, сформировать новую структуру в системе финансовых институтов, аккумулирующую огромные средства, снизить нагрузку на бюджет по социальной поддержке граждан».35 Фактически мы полагаем, что существенной причиной образования таких фондов стала необходимость переложить усилия и ответственность за пенсионное обеспечение с государство на иные субъекты хозяйственных отношений, что полностью соответствовало сути экономических реформ.

Мы согласны с мнением тех авторов, кто выделяет 3 этапа исторического развития законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении.36

Первый этап (1992 – 1998 годы). На этом этапе отношения в сфере негосударственного обеспечения регулируется исключительно на подзаконном уровне.

Второй этап (1998-2003 годы). Это период с момента принятия ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах до момента реформирования всей системы пенсионного обеспечения, то есть с момента перехода от распределительной к накопительной системе.

Третий этап (2003 – 2013 год). Отметим, что в 2013 году были внесены принципиальные изменения в ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» на которых мы остановимся более подробно чуть позже. Отметим, что в настоящее время законодательная основа негосударственного пенсионного обеспечения многообразна. Её составляют:

• - Конституция РФ, которая в частности в части 2 статьи 7 устанавливает обязанность государства устанавливать пенсии;37

• ³⁴    См Путрова О.В История развития законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении в России. Дореволюционный и советский периоды // Социальное и пенсионное право. - 2011. - N 2

• ³⁵    См Путрова О.В История развития законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении в России. Дореволюционный и советский периоды // Социальное и пенсионное право. - 2011. - N 2.

• ³⁶    См, Покачалова А. С Проблемы гражданско-правового регулирования договорных отношений в сфере обязательного пенсионного страхования с участием негосударственных пенсионных фондов и пути их решения // Актуальные проблемы российского права, 2013, N 12.

• ³⁷    Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 04.02. 2014 № 1 - ФКЗ). //Российская газета. -25.12. 1993. - № 237.

• -    ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».38 Нормы данного закона дают определение негосударственного пенсионного фонда, определяют порядок учреждения фонда, порядок ведения дел фонда, гарантии пенсионных выплат.

• -    ФЗ "О страховых пенсиях»39. Данный закон связывает как стаж так и размер пенсии именно с периодов выплат страховых пенсионных взносов, в том числе и в негосударственные пенсионные фонды.

• -    ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». Нормы абзаца 5 статьи 5 настоящего закона устанавливают, в частности, что «страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом Российской Федерации могут являться негосударственные пенсионные фонды».40

• -    ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования"41

Естественно, правовой основой негосударственного пенсионного обеспечения являются и подзаконные акты.

В настоящее время осуществляется существенная реформа законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении. Значимые изменения в ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» были внесены в 2013 и 2014 годах.

Отметим, что деятельность негосударственных пенсионных фондов, на данный момент, претерпевает определенный кризис. Прежде всего, несмотря на ожидания авторов пенсионной реформы, большинство граждан отказываются от выбора негосударственных пенсионных фондов. В настоящее время в НПФ свои сбережения хранят около 28 миллионов граждан, что меньше трети работающих лиц.

Причинами такого положения является недоверие граждан к деятельности негосударственных пенсионных фондов. Свыше 90% по-прежнему оставляют свои пенсионные накопления в государственной управляющей компании и лишь 8% граждан доверили управление своими пенсиями НПФ. Мы полагаем, что это во многом связано с проблемой низкой финансовой грамотности общества. Основная часть граждан России ощущает недостаточность информационного освещения пенсионной реформы и деятельности НПФ в целом. Кроме того, отсутствует зрелое социальное партнерство между негосударственными пенсионными фондами и работодателями. На наш взгляд, повысить для граждан привлекательность

• ³⁸    Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О негосударственных пенсионных фондах" // "Российская газета", N 90, 13.05.1998.

• ³⁹    Федеральный закон от 28.12.2013 N 400-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "О страховых пенсиях" // "Российская газета", N 296, 31.12.2013.

• ⁴⁰    Федеральный закон от 15.12.2001 N 167-ФЗ (ред. от 14.12.2015) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" // "Российская газета", N 247, 20.12.2001.

• ⁴¹    Федеральный закон от 01.04.1996 N 27-ФЗ (ред. от 29.12.2015) "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" // "Российская газета", N 68, 10.04.1996.

негосударственных пенсионных фондов можно с помощью освобождения пенсионных взносов работодателей, которые будут перечисляться в пользу работников в НПФ, от налогообложения. Но опять же данное сотрудничество будет не всегда эффективно, так как для его развития существует ряд препятствий: низкий уровень заработной платы; отсутствие у населения навыков самостоятельно заботиться об уровне своего будущего пенсионного обеспечения; непривлекательность для вкладчиков условий участия в НПФ.

Недоверие граждан к деятельности НПФ еще усугубляет тот факт, что Центральный банк России довольно активно использует практику прекращения лицензий негосударственных пенсионных фондов. Так, например, только в начале января 2016 года ЦБ РФ аннулировал лицензии у 6 негосударственных пенсионных фондов, в которых хранились накопления более одного миллиона граждан.

Есть и иная причина. Государству пока не удается защитить накопления большей части населения от инфляции. Дело в том, что согласно статистике, за прошлые годы страховая часть пенсии росла быстрее, чем накопительная. Потому что страховая пенсия индексируется на инфляцию прошлого года (по закону), а вот доходность накоплений в НПФ обычно от инфляции отставала. Так, за 2015 год только один фонд, вложивший свои средства в валютные инструменты, смог обогнать инфляцию. То есть можно говорить и о недостаточной экономической эффективности таких фондов. Мы полагаем, что в качестве меры, призванной ослабить сложившуюся экономическую напряженность, может служить организация централизованного вложения пенсионных накоплений в индексы. Смысл данного предложения в том, чтобы государство осуществляло вложения большей части накоплений будущих пенсионеров в отечественные активы на фондовых рынках в пропорции, соответствующей тому или иному фондовому индексу. Преимущества таких вложений заключаются в том, что фондовые индексы, как правило, стабильно растут и в долгосрочном периоде заметно выше инфляции. Другая же часть централизованных вложений может быть передана в управление НПФ, но выбранных на основе конкурентного отбора. Отбор должен осуществляться Пенсионным фондом под контролем государственных органов на основе прозрачности заданных критериев.

Кроме того, в 2014 году нормы части 1 статьи 4 ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» стали звучать следующим образом «фонд может создаваться в организационно-правовой форме акционерного общества».42 Мы полагаем, что подобная норма противоречит как нормам ГК РФ, так и нормам более общих положений ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах». Дело в том, что, нормы части 1 статьи 50 ГК РФ определяют, что «юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей

• ⁴²    Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О негосударственных пенсионных фондах" // "Российская газета", N 90, 13.05.1998.

деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации)».43 Одновременно нормы части 2 статьи 50 ГК РФ определяют, что «юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовых формах хозяйственных товариществ и обществ, крестьянских (фермерских) хозяйств, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий».44 Таким образом, если негосударственные пенсионные фонды создаются в форме акционерных обществ, то целью фонда как и любой коммерческой организации в целом становится уже получение и распределение между акционерами прибыли. И нет гарантий, что эта цель не будет превалировать перед целью пенсионных выплат гражданам. Естественно, подобные проблемы необходимо решать, отказавшись, например, от последних изменений в закон, или на уровне ГК РФ вводить такой специальный вид юридических лиц как акционерный фонд (мы полагаем, что таким фондом, может быть не только негосударственный пенсионный фонд).

Таким образом, делая вывод к статье можно определить, что законодательство о негосударственном пенсионном обеспечении прошло несколько стадий в своём развитии, деятельность негосударственных пенсионных фондов урегулирована многочисленными правовыми актами. Осуществлена очередная реформа законодательства о негосударственном пенсионном обеспечении, которая, по крайне мере, в части акционирования НПФ весьма спорна и необходимо дальнейшее совершенствование всей системы негосударственных пенсионных фондов.