Законодательная регламентация силовых структур в Российской Федерации в 1990-е годы

В 1990-е годы двадцатого столетия произошел распад Советского Союза. Правопреемником СССР стала Российская Федерация, которая в свою очередь переживала кризис государственности и системные реформы, охватившие все сферы общества. Реформирование происходило в направлении демократизации и демилитаризации, что наиболее болезненно сказалось на силовых структурах, являвшихся стержневыми конструкциями советского общества. Из ключевых тенденций в развитии силовых структур России в 1990-е годы стала законодательная регламентация их деятельности. Жесткая правовая регламентация была совершенно не свойственна советским силовым структурам, деятельность которых подчинялась задачам обеспечения государственных интересов, что могло трактоваться сколь угодно широко. Задачей данной работы является выявление основных тенденций в законодательном регулировании силовых структур в РФ в 1990-е гг.

Понятие «силовые структуры» (силовики) ‒ довольно новое, вошедшее в нашу жизнь из публицистики постперестроечного периода. В момент возникновения термин применялся в отношении трех советских ведомств: Министерства обороны, Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности. В связи с распадом СССР реорганизациям подверглись его силовые структуры. В наибольшей степени это затронуло систему государственной безопасности. В ноябре 1991 г. Президент России Б. Н. Ельцин подписал Указ о преобразовании КГБ РСФСР в Агентство Федеральной безопасности РСФСР. В январе 1992 г., на базе упраздняемых Агентства Федеральной безопасности и Межреспубликанской службы безопасности, было образовано Министерство безопасности Российской Федерации. В декабре 1993 г. упразднено Министерство безопасности, а вместо него была создана Федеральная служба контрразведки. В апреле 1995 г. по Закону «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», Федеральная служба безопасности стала правопреемницей ФСК. В декабре 1991 г. из КГБ СССР в качестве отдельных структур были выделены Служба внешней разведки, Федеральная пограничная служба, Федеральное агентство правительственной связи и информации, Федеральная служба охраны.

На государственном уровне контуры силовых структур были очерчены бюджетным законодательством. Законом о федеральном бюджете 1994 г. финансирование силовых структур осуществлялось по двум разделам бюджетной росписи: «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности» [3]. Если раздел «Национальная оборона» увязан с Вооруженными силами и их потребностями, то раздел «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности» остается весьма разнородным. В 1994 г. законодатели отнесли к этому подразделу Федеральную пограничную службу, Министерство внутренних дел, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственный таможенный комитет Российской Федерации (образовался в 1991 г.). На следующий год была прекращена практика наименования подразделов блока по ведомствам и были выделены следующие подразделы: «Органы внутренних дел», «Внутренние войска», «Уголовно-исполнительная система», «Органы налоговой полиции» – существуют с 1992 г., «Органы государственной безопасности», «Пограничные войска», «Таможенные органы», «Органы прокуратуры» [11]. В 1999 г. к ним были добавлены подразделы «Органы юстиции» и «Государственная противопожарная служба» [6]. Подраздел «Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий» с 1995 года был вынесен в качестве отдельного раздела бюджетной росписи. Это направление сформировалось в июле 1990 г. как корпус спасателей, в декабре 1990 г. получило статус Госкомитета, в июле 1991 г., было преобразовано в Госкомитет по чрезвычайным ситуациям, а с 1994 г. – в Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС).

Бюджетным законодательством не исчерпывается законодательное регулирование силовых структур. Если формирование силового блока в основном завершилось к 1995 г., то его правовое регулирование началось значительно раньше. Первые законы были приняты в 1991–1993 гг. на волне кризиса государственности, в условиях распада СССР, но еще при сохранении советских структур власти. Спецификой этого периода было с одной стороны – последовательное укрепление своих позиций (в том числе посредством создания подконтрольных силовых структур) Президентом РФ, с другой – острейшее политическое противостояние различных политических сил ‒ власти и оппозиции, различных ветвей власти, порождавшее стремление законодательно заблокировать возможность применения государственных репрессивных механизмов против политических оппонентов. Неприятие органов безопасности во всех ветвях власти было столь велико, что выливалось, как пишет Л. Жегалов, в «ликвидаторские настроения»: «Тем временем Борис Ельцин, недолюбливавший «органы», торопил, реагируя на ликвидаторские настроения в своем окружении. Эти настроения чуть позже вылились во внутренний документ, до сих пор не цитировавшийся, в котором, в частности, говорилось: «ВЧК-ОГПУ-НКВД-МГБ-КГБ, как система не реформируемая, должна быть ликвидирована»» [1].

В этих условиях особую актуальность приобретало правовое регулирование сил милиции и органов безопасности, что и нашло свое отражение в законодательстве. Регулирование сил безопасности и правоохранительных органов становится ключевой тенденцией законотворчества этого периода. В 1991–1993 гг. были приняты законы «О милиции» (апрель 1991), «О безопасности» (март 1992), «О федеральных органах государственной безопасности» (июль 1992), «О внешней разведке» (июль 1992), «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (июль 1992), «Об обороне» (сентябрь 1992), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (сентябрь 1992), «О федеральных органах правительственной связи и информации» (февраль 1993), «О государственной границе Российской Федерации» (апрель 1993), «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (апрель 1993), «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (апрель 1993), «О федеральных органах налоговой полиции» (июнь 1993), «О государственной тайне» (июль 1993). Такая законодательная активность была обусловлена периодом государственного становления, который переживала РФ в эти годы, естественным проявлением чего стало оформление собственных силовых структур.

В законодательстве этих лет приоритетное внимание обращается на обеспечении прав граждан и недопустимость правового произвола. В Законе «О милиции» [5] милиция определяется как «система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств…» (ст. 1). Среди перечня задач милиции на первое место выдвигается обеспечение безопасности личности (ст. 2). Среди принципов деятельности в приоритете уважение прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности (ст. 3). Очевидно, что идеология данного документа направлена, прежде всего, на защиту личности от злоупотребления властью, а законодатель относится к милиции как к потенциально репрессивной силе.

На необходимость создания правовых основ обеспечения безопасности, а также контроля над деятельностью системы безопасности прямо указано в преамбуле Закона «О безопасности»: «Настоящий Закон закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства, определяет систему безопасности и ее функции, устанавливает порядок организации и финансирования органов обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности» [12]. Закон так определяет основные объекты безопасности: личность – ее права и свободы; общество ‒ его материальные и духовные ценности; государство ‒ его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1). К принципам обеспечения безопасности ст. 5 относит: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов лич- ности, общества и государства; взаимную ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграцию с международными системами безопасности.

Согласно закону разграничение полномочий органов власти в системе безопасности (ст. 10) происходило в пользу Верховного Совета Российской Федерации, который «определяет приоритеты в защите жизненно важных интересов объектов безопасности; разрабатывает систему правового регулирования отношений в сфере безопасности; устанавливает порядок организации и деятельности органов обеспечения безопасности; осуществляет контроль за кадровой политикой государственных органов обеспечения безопасности». Подобный «перекос» полномочий в пользу законодательной власти являлся показателем переходной эпохи, когда Верховный Совет, в качестве высшего законодательного органа, стремился перераспределить в свою пользу максимум властных прерогатив. В соответствии со ст. 13 закона в России создавался Совет безопасности, который должен был рассматривать вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка.

Одним из важнейших законов этого периода стал Закон «Об оперативнорозыскной деятельности в Российской Федерации». В отличие от предыдущих законов, определяющих не столько порядок, сколько принципы функционирования милиции и органов безопасности, в этом законодательном акте определяется содержание оперативно-розыскной деятельности, а также приведен исчерпывающий перечень организаций, наделенных полномочиями на ее осуществление. Помимо принци- пов (ст. 3), правовой основы оперативнорозыскной деятельности (ст. 4), соблюдения прав и свобод личности (ст. 5), законом перечисляются оперативно-розыскные мероприятия (ст. 6) и основания для их проведения (ст. 7). К органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, ст. 11 относила органы внутренних дел; органы Министерства безопасности; органы пограничной охраны; Службу внешней разведки; оперативные подразделения Главного управления охраны; оперативные подразделения Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе и соответствующие подразделения на местах. Отдельно указывалось, что перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть изменен или дополнен только законом.

Поскольку события начала 1990-х гг. начали процесс оформления в России собственной системы силовых структур, законодатели задались целью, поставить ее на правовую основу и обеспечить законодательный контроль ее ключевых элементов. Были приняты следующие законы: «О федеральных органах государственной безопасности» (июль 1992), «О внешней разведке» (июль 1992), «Об обороне» (сентябрь 1992), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (сентябрь 1992), «О федеральных органах правительственной связи и информации» (февраль 1993), «О государственной границе Российской Федерации» (апрель 1993).

Весной – летом 1993 г. были приняты законы «О государственной охране высших органов государственной власти Российской Федерации и их должностных лиц» (апрель 1993), «О государственной охране высших представительных органов государственной власти Российской Федерации» (апрель 1993), «О государственной тайне» (июль 1993). Принятие данных законодательных актов было обусловлено различными факторами. Во-первых, из органов власти происходили многочисленные утечки информации, которые порождали скандалы в прессе, использовались в политической борьбе. Одновременно нарастало недоверие между Верховным Советом и Президентом, в условиях которого обе стороны стремились заручиться поддержкой собственных структур безопасности.

Очевидно, что законодательные акты 1991–1993 гг. имеют все черты законодательства переходного периода, отражая свойственную ему политическую борьбу и политическую конъюнктуру. Значительная часть законов, принятых в те годы, подверглась пересмотру в 1994–1999 гг. Были приняты новые законы «Об оперативнорозыскной деятельности» (1995), «О внешней разведке» (1995) «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (1995), «О государственной охране» (1996), «Об обороне» (1996), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской федерации» (1997).

Принятыми законами были решены следующие задачи: во-первых, законами «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и о «О государственной охране» было фактически завершено построение системы безопасности, центральным элементом которой стала Федеральная служба безопасности [10]. Была сформирована единая служба охраны, объекты деятельности которой не делились по ветвям власти, как это было в законодательстве 1993 г. [9]. В состав федеральных органов государственной охраны были включены Служба безопасности Президента Российской Федерации и Федеральная служба охраны Российской Федерации (ст. 12).

Во-вторых, из законодательных актов было извлечено все, что касалось конфликта полномочий Президента РФ и законодательной власти, а органы безопасности были преимущественно подчинены Президенту РФ.

В третьих, законодательство этого периода ушло от декларативности начала 1990-х и продемонстрировало стремление к детализации и тщательной регламентации поло- жения, полномочий и деятельности объектов правового регулирования. Причинами этого стали реалии середины 1990-х – война в Чечне, которая обусловила необходимость более четкой правовой регламентации армии, связи чеченских боевиков в российской криминальной и политической среде, появление террористических угроз. Все эти обстоятельства побудили законодателей к прекращению дискуссий о месте органов безопасности в структуре государства, закрыли вопрос о политических амбициях силовых структур и потребовали законодательного обеспечения их профессиональной деятельности. В частности, в законе «Об оперативно-розыскной деятельности» при сохранении структуры документа расширена Глава II «Проведение оперативнорозыскных мероприятий» [4]. Расширен перечень оперативно-розыскных мероприятий (ст. 6), оснований для ее проведения (ст. 7), конкретизированы и дополнены условия (ст. 8). Данная глава пополнилась новыми статьями: «Основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении оперативнорозыскных мероприятий» (ст. 9), «Информационное обеспечение и документирование оперативно-розыскной деятельности» (ст. 10), «Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность» (ст. 12). Список органов, имеющих право осуществлять оперативнорозыскную деятельность, пополнился таможенными органами (ст. 13). В результате осуществленных изменений закон 1995 г. стал иметь более практическую направленность, ориентируясь не столько на соблюдение прав личности, сколько на потребности государственной безопасности.

Еще более значимые изменения были внесены в Закон РФ «Об обороне» [2]. Закон от 1992 г. носил преимущественно декларативный характер. В его более поздней версии были уточнены и детализированы большинство статей. Эти изменения, без сомнения, были связаны с опытом ведения войны в Чечне, в результате чего бо- лее четко проработаны и скорректированы основные положения данного нормативного правового акта. Поэтому, сохранив в основе своей постатейную структуру, законодательный акт существенно увеличился в объеме. Если ст. 10 «Вооруженные силы РФ и их предназначение» в трактовке закона от 1992 года просто давала короткое определение понятию «вооруженные силы» [7], то в законе 1996 г. эта статья включила в себя 6 пунктов. Такая ситуация была характерна для большинства статей документа, в том числе для ст. 1 «Основы обороны», ст. 2 «Организация обороны», ст. 15 «Функции Министерства обороны Российской Федерации» и др. Раздел II. «Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области обороны» был практически переписан, а содержание статей было детализировано.

В 1998 г. был принят Закон «О борьбе с терроризмом» (1998) [8]. Принятие закона знаменовало собой столкновение РФ с угрозой международного терроризма. Законом были определены понятия «терроризм», «террористическая деятельность», «террористическая организация», «борьба с терроризмом» и др. (ст. 3). В качестве субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом «в пределах своей компетенции» были названы: Федеральная служба безопасности; Министерство внутренних дел Российской Федерации; Служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная служба охраны Российской Федерации; Министерство обороны Российской Федерации; Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ст. 6). В ст. 7 расписывались компетенция данных органов. Глава III регламентировала введение режима контртеррористической операции, в том числе правовой режим в зоне проведения последней (ст. 13). Глава IV была посвящена вопросам возмещения ущерба, причиненного в результате террористической акции и социальной реабилитации пострадавших лиц. Как видно, данный закон был нацелен на формирование правового поля для борьбы с террористической угрозой, создавая условия для эффективной борьбы с ней.

Таким образом, в законах 1990-х гг., регулирующих деятельность силовых структур, очевидна эволюция от стремления ограничить правоохранительные органы и службы безопасности в их возможностях ограничения прав и свобод личности, к пониманию важности, общественной значимости и необходимости полноценной работы силовиков. Начало этого процесса происходило в условиях острой политической борьбы между Верховным Советом и Президентом, а завершение было обусловлено трансформацией политической системы Российской Федерации на принципах разделения властей. Изменение подхода законодателей к правовому регулированию силовых структур было обусловлено также нарастанием внешних и внутренних угроз, войной в Чечне, появлением угрозы международного терроризма. Под влиянием этих факторов законодательство стремительно избавлялось от политической декларативности, обеспечивая правовое поле для эффективного противостояния угрозам безопасности страны.