Законодательное регулирование территориальных и организационных основ местного управления в селах Турецкой Республики

В российской юридической литературе вопросам местного управления Турции посвящено незначительное количество работ. Анализ баз данных научной электронной библиотеки Elibrary.ru и Российской государственной библиотеки (РГБ) позволил вы- явить только три работы – И. В. Упорова [1], Т. П. Титовой [2] и А. Ш. Будаговой [3], – прямо относящихся к предмету настоящей статьи. Крайне редко характеристика местного управления Турецкой Республики представлена в учебных пособиях по муниципальному праву1 или конституционному праву2.

Изучение базы диссертаций по юридическим наукам Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации за 2012–2024 гг. также свидетельствует об отсутствии у исследователей интереса к вопросам местного управления Турции.

Нехватка научной литературы существенно затрудняет и использование опыта развития местного управления Турецкой Республики. Традиционно сравнение российского опыта становления и развития местного самоуправления проводится на примере США, Великобритании, Канады и Германии. В Турции же иные способы организации местного управления, и они также представляют интерес.

Историографию заявленной темы в турецкой юридической науке можно разделить на несколько блоков. Первый блок работ посвящен изучению современного административного статуса муниципалитетов (деревень, городов, районов, провинций, столичных муниципалитетов) [4–8]. Второй блок включает работы, посвященные отдельным вопросам местного управления, таким как местное управление и децентрализация государ-ства3 [9], административная опека4 [10; 11], местная автономия5 [12], административный опекунский надзор6 и др.

В турецкой правовой системе нет понятия «местное самоуправление». В национальном законодательстве упоминается только термин «местное управление». Объясняется это несколькими причинами. Во-первых, Турция является унитарным государством, где создана единая вертикальная система органов власти. Во-вторых, основы местного управления являются предметом правового регулирования административного права (idare hukuku), а не конституционного или муниципального права. Категория «местное управление» в стране связана с принципом децентрализации. С точки зрения административного права децентрализация рассматривается или как политическая децентрализация, или как административная децентрализация. Первую связывают с унитарной формой государственного устройства [13], вторую – с децентрализацией местной администрации [14]. В административной доктрине утверждается, что местные администрации обладают определенной законом компетенцией, а соответственно, правосубъектностью, административной и финансовой автономией7.

Развитие Турецкой Республики предполагает реализацию провозглашенных ее конституцией принципов местного самоуправления. Несмотря на то что Турция подписала Европейскую хартию местного самоуправления в ноябре 1988 года, а ратифицировала ее в декабре 1992 г.8, в Республике до сих пор продолжается создание административно-территориальной самостоятельности муниципалитетов.

На современном этапе турецкой государственности развитие местного управления, обеспечение его эффективности осложняются недостаточной разработанностью концепции местного самоуправления. В странах, где государственная власть постоянно вмешивается в жизнь общества и пытается контролировать

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 4 местного самоуправления (управления), среди них традиционно называют общественную и государственно-политическую теории. Если общественная теория абсолютизирует принцип самодеятельности населения и обособления местного самоуправления от государственной власти, то в рамках государственной теории сформулированы представления о местном самоуправлении как о форме государственного управления на местах.

Разнообразие подходов зарубежных государств к организации жизнедеятельности местного сообщества предопределяет и многообразие типов организации местной власти. Факторами, определяющими выбор модели организации местного управления, являются административно-территориальное устройство, национальные особенности и местный муниципальный опыт11. В этом отношении выделяют две основные системы организации власти на местах: англоамериканскую и континентальную. Англо-американская система характеризуется наличием местного управления (самоуправления) на всех уровнях публичной власти (федерации или автономии). Главное ее отличие заключается в отсутствии назначаемого правительством представителя, осуществляющего контроль за деятельностью органов местного управления. Континентальная система сочетает прямое государственное управление на местах с местным и региональным самоуправлением в различных формах (административный надзор за законностью решений муниципальных

экономические и социальные институты, переход к подлинному местному самоуправлению существенно затруднен9. Такая модель сложилась и в Турецкой Республике.

Проблемы правовой природы и правового механизма реализации местного самоуправления в Турции остаются недостаточно изученными и практически не освещены в российской научной литературе. Необходимость устранения этого пробела послужила основанием для выбора темы статьи и подчеркивает ее актуальность. Учитывая актуальность и практическую значимость выбранной темы, дадим характеристику правовому регулированию Турецкой Республики в сфере местного управления в селах. Для достижения поставленной цели проанализируем законодательство о местном самоуправлении для выявления особенностей территориальной организации местного управления. На основании проведенного анализа определим систему местного управления на нижнем уровне публичной власти – в селах, а также выявим характерные черты закрепления компетенции местного управления.

При подготовке настоящей статьи использовались нормативные правовые акты, размещенные в Информационной правовой системе (Mevzuat bilgi sistemi) официального сайта Президента Турецкой Республики, а также на сайте Союза муниципалитетов Турции (Türkiye belediyeler birliği)10.

В юридической литературе сложилось несколько концепций предназначения органов). Если первая система предполагает выборное начало органов местного управления (главы и представительного совета), то вторая система совмещает выборный характер формирования этих органов с назначением представителя правительства. В последнем случае глава одновременно является представителем государственной администрации на муниципальном уровне [15].

Система местного управления в Турецкой Республике на протяжении ХХ – начала ХХI в. заимствовала черты как англоамериканской, так и континентальной системы организации власти на местах. Турецкая система организации местного управления основана на сочетании выборных местных органов и должностных лиц местным сообществом и исполнения ими функций и задач государства на территории сел (деревень). Главы низовых муниципальных образований одновременно являются государственными чиновниками. Это позволяет говорить о том, что в Турции распространена смешанная модель организации местного управления.

Территориальная организация местного управления в Турецкой Республике

Все конституции Турции (1876 г., 1921 г., 1924 г., 1961 г. и 1982 г.) закрепляли единую систему политико-территориальной организации государства – унитарное государство. Территория унитарного государства, как правило, делится на административно-территориальные единицы. Деление бывает двух-, трех- и четырехзвенным, что соответствует уровням орга- низации государственной власти в стране. Административно-территориальные единицы верхнего звена называются областями, провинциями, губерниями; среднего – районами, городами, округами, уездами; низового – общинами, коммунами, волостями и т. п.12

Начиная с 1876 г. в Турции постепенно видоизменялась система административно-территориального деления. В частности, если ст. 1 Конституции Турции 1876 г. закрепляла только провинции как административные единицы [16, p. 214], то ст. 10 Конституции Турции 1921 г. делила государство на провинции, провинции – на районы, а районы – на подрайоны13. Статья 89 Конституции Турции 1924 г. (в редакции 1945 г.) установила четырехзвенную организацию государственной власти в стране, добавив к уже существующим провинциям, районам и подрайонам поселки, состоящие из городов и деревень14. Это административное деление Турции подтверждается и ныне действующей Конституцией.

Текстологический анализ основных организационных законов (Kânûn-ı Esâsî (1876 г.), Teşkilâti esasiye kanunu (1921–1924 гг.)) и конституций Турецкой Республики (Türkiye Cumhuriyeti Anayasasi (1961–1982 гг.)) позволяет утверждать, что термин «муниципальный» (belediye) впервые появляется в Основном организационном законе 1924 г., а в Конституции Турецкой Республики 1961 г. этот термин используется и для определения полномочий местных администраций, которые «удовлетворяют общие местные потребности населения провинций, муниципалитетов или деревень»15.

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 4 ственную линию, извне очерчивающую территорию села.

Данный закон закрепил общие требования к установлению, изменению границ и составу территории.

Согласно статье 4 Закона о селе в состав территории поселения входят: 1) исторически сложившиеся земли деревни (села); 2) прилегающие земли общего пользования; 3) территории традиционного природопользования населения соответствующего села; 4) земли для развития поселения; 5) земли, не принадлежащие селу и находящиеся в собственности другой деревни или частного владельца.

Стоит отметить, что земли, входящие в состав сел, могут находиться не только в муниципальной, но и в государственной или частной собственности. Исходя из этого, Закон о селе особо обязывает «показывать разбросанные поля, виноградники и сады некоторых людей из одной деревни не в границах деревни, где находится владелец, а в границах другой деревни».

Граница одной деревни необязательно должна быть объединена с границей другой деревни. Если между границами двух деревень есть пустующие земли, горы, леса и плато, которые долгое время не считались собственностью какой-либо деревни, их не требуется включать в состав сельской территории.

Граница деревни должна быть проведена по естественным видимым пространственным пределам: ручьям, холмам, дорогам или другим неизменно обозначаемым местам. При установлении границ Закон о селе дозволяет создавать их искусственным способом – путем установки больших камней.

Оформление муниципального управления связано с принятием в марте 1924 г. Сельского закона № 44216 (далее – Закон о селе), действующего и сегодня17.

В основу территориального деления был положен принцип населенности. Селами (köy) считаются населенные пункты, численность населения которых составляет менее двух тысяч человек; поселками (kasaba) – пункты с населением от двух тысяч до двадцати тысяч человек; городами (şehir) признаются населенные пункты с численностью населения более двадцати тысяч человек. Городами являются и административные поселковые, районные и областные центры с муниципальной организацией. В этом случае принцип населенности не применяется, поскольку численность жителей может быть менее двух тысяч человек. На протяжении 2000-х гг. (2004, 2005, 2008 и 2014 гг.) в Турции неоднократно проводились административные реформы местного управления, направленные на сокращение или увеличение сел и поселков. Городские муниципалитеты с населением менее двух тысяч человек были упразднены и преобразованы в деревни по всей Турции [5, s. 355].

Правовая регламентация установления и изменения границ, состава территории села также определяется Законом о селе. Законодатель не закрепил в рассматриваемом законе дефиницию границ муниципального образования, в связи с чем Закон о селе предусматривает различные варианты ее толкования. Под границами села можно понимать черту, которая отделяет его территорию от территории других деревень и сел, или же юридически закрепленную с той или иной степенью определенности непрерывную простран-

Установление и изменение границ между двумя селами осуществляется старейшинами двух сельских советов. Решение о начале этого процесса принимает провинциальный постоянный совет18. Если же старейшины не смогли прийти к соглашению, то решение об установлении границ принимает провинциальный постоянный совет. Его решение нельзя пересмотреть в течение пяти лет. В случае появления необходимости изменения границ с целью их сокращения или расширения совет старейшин обязан обратиться с заявкой в провинциальный постоянный совет. Процедура зонирования территории определяется Правилами зонирования незапланированных территорий19.

Вопросы местного значения и их особенности

Вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения урегулированы в ст.ст. 13–14 Закона о селе. Обратим внимание, что в данном законе нет категории «вопросы местного значения», используемой в российском законодательстве. В турецком законодательстве, регулирующем полномочия органов, должностных лиц и муниципальных образований в целом, используется категория «работа». После подписания Турцией Европейской хартии местного самоуправления в ноябре 1988 г. и ее ратификации в декабре 1992 г.20 в доктрине административного права страны категория «работа» заменена категорией «услуга».

Анализ содержания норм рассматриваемого закона позволяет выделить несколько особенностей.

• 1.    Вопросы местного значения, исходя из их предназначения, включают в себя несколько групп, соответствующих

• 2.    Разделение вопросов местного значения на два блока – обязательные общественные работы и дела, зависящие от воли крестьянина (köylünün isteğine bağlı olan işle). В первый блок входят 37 наименований обязательных общественных работ, среди которых строительство жилых домов, санитарных комнат, мечети, школы, благоустройство территории, санитарная обработка и очистка фонтанов, колодцев и родников, ликвидация стихийных последствий и др. Ко второму блоку отнесены виды работ, осуществляемые населением в случае прямой необходимости и напрямую связанные с оказанием услуг, в их числе: побелка внутренних и наружных стен дома, сарая, туалета один раз в год; мощение дорог из одного конца каждой деревни в другой с вывозом камня; обустройство деревенского кладбища в удаленном месте; бережное отношение к могилам; строительство прачечной, бани в деревне, рынков и базаров, совместной мельницы; строительство и поддержание оросительных каналов. Отдельно оговаривается право жителей села на решение насущных культурных и духовных вопросов, на благотворительность, например, на обучение ткацкому, парикмахерскому, сапожному, кузнечному делу, жестяным работам, приобретение книг, «которые увеличат знания жителей деревни»; оказание помощи бедным и сиротам едой

• 3.    Метод правового регулирования вопросов местного значения. Если нормы ст. 13 Закона о селе устанавливают императивное закрепление решения вопросов местного значения в селе, то ст. 14 указанного закона устанавливает право населения решать предлагаемый перечень вопросов местного значения исходя из местных потребностей.

• 4.    Решение вопросов местного значения возможно только при условии достаточного объема собственных материальных ресурсов и финансовых средств. Например, п. 26 ст. 14 Закона о селе обязывает проводить обмолот зерна, строить амбары для зерна за счет деревенской казны. Согласно п. 30 ст. 14 названного закона за счет деревенской казны жители могут обустроить медицинский кабинет, направить жителей села на обучение медицинскому делу в губернские или районные больницы.

• 5.    В перечне вопросов местного значения устанавливались нормы-запреты. В частности, в первоначальной редакции п. 29 ст. 13 Закона о селе запрещался бесконтрольный выпас животных на территории села²¹. Несмотря на запрет, санкции за его нарушение в законе не предусматривались.

следующим областям: сельского хозяйства; управления муниципальным имуществом; благоустройства территории; муниципального хозяйства; дорожного строительства и транспорта; землепользования; бюджета и финансов; образования; жилищного строительства и управления жилым фондом; культуры; социального и медицинского обеспечения и др.

и деньгами, помощи сиротам на обрезание и помощи в выдаче девушек замуж, погребение умерших бедняков и др.

Местное управление в Турции отличается дуализмом, который заключается в том, что на каждом уровне административно-территориального деления местные власти, имея собственные сферы полномочий и ответственности, одновременно реализуют на своей территории политику президента и правительства. При этом местные органы власти автономны и не входят в структуру центральной администрации. Их цель – служить интересам местных сообществ [17].

Принцип автономии муниципалитетов подтверждается и конституциями Турции 1961–1982 гг. в соответствии с принципом целостности администрации, обеспечения единства в общественных обязанностях, защиты общественных интересов и удовлетворения местных потребностей по мере необходимости. Согласно правовой позиции Конституционного суда Турецкой Республики главной причиной предоставления автономии местным органам является обеспечение продолжения их деятельности в соответствии с требованиями службы и общественными интересами. Принцип автономии органов местного самоуправления, предусмотренный ст. 127 Конституции Турецкой Республики 1982 г., включает также финансовую автономию, которая является одним из условий существования местного самоуправления. Концепция финансовой автономии означает, что местные администрации должны формировать часть своих финансовых ресурсов за счет местных налогов и сборов, использовать свои доходы и активы в соответствии со своими целями, иметь гибкую бюджетную систему22.

Органы и должностные лица местного управления

Рассматриваемый Закон о селе регулирует и организационную основу местного управления. Главы 4–6 данного закона посвящены сельским органам и должностным лицам местного управления.

Высшим должностным лицом села признается староста (köy muhtarının, далее также – мухтар). Соблюдая принцип унитарного государства – единства власти, – староста, является государственным служащим и от имени государства решает местные вопросы на всей территории села. За неисполнение полномочий сельского старосты Закон о селе предусматривает его привлечение к ответственности. Высшим представительным органом села является совет старейшин.

Староста и члены совета старейшин избираются собранием сельских жителей из числа жителей села. До 1950 г. комментируемый закон не определял срок полномочий мухтара и совета старейший. В июле 1950 г. поправкой в Закон о селе впервые был введен срок их полномочий23. Первоначально они избирались сроком на два года24, но с принятием Закона от 18 января 1984 г. № 2972 «О выборах местных администраций, районных мухтаров и советов старейшин»25 (далее – Закон о выборах) выборы в местные органы власти проводятся каждые пять лет. Согласно ст. 8 Закона о выборах избирательный процесс начинается с первого января на пятом году каждого избирательного цикла, а последнее воскресенье марта того же года является днем голосования [18].

Общие и специальные требования для лиц, желающих стать старостами или членами совета старейшин, регулируются как Законом о селе (ст.ст. 20, 23, 30, 33), так и Законом о выборах (ст.ст. 30–34).

В качестве основных принципов называются: 1) ценз гражданства: правом быть избранным обладает любой гражданин Турции; 2) ценз возраста: правом быть избранным обладает лицо, достигшее восемнадцатилетнего возраста; 3) ценз оседлости: если в Законе о селе этот принцип определял право быть избранным для лица, проживающего только на территории села и входящего в сельское сообщество, то Закон о выборах установил срок проживания в этой деревне – не менее шести месяцев; 4) ценз равенства полов: кандидаты избираются из числа женщин и мужчин; 5) ценз образования (появившийся с принятием Закона о выборах): кандидату не требуется окончание начальной школы, достаточно быть грамотным.

Специальные требования (запреты) действуют для кандидатов в члены совета старейшин и установлены Законом о селе. Жене, мужу, матери, отцу, дочери, сыну, невесте, жениху, братьям и сестрам запрещено одновременно являться членами совета старейшин. В случае если они были выбраны, то победитель выбирается по одному из правил: 1) если избираются муж и жена, то победителем считается тот, кто набрал большинство голосов; 2) если количество голосов, поданных за мужчину и женщину, равное, то предпочтение отдается тому, кто состоит в браке; если они оба состоят в браке, то старшему; а если они одного возраста, то тому, кто многодетен. Если количество детей совпадает, то жребием определяется победитель – тот, чье имя вытягивается первым в лотерее.

Начиная с 1984 г. эта норма Закона о селе получила иное понимание в Законе о выборах. С одной стороны, кровнородственные и семейные связи по-прежнему недопустимы среди членов совета старейшин. С другой стороны, правила определения победителя на выборах заменены на мажоритарную избирательную систему относительного большинства.

Кроме того, Закон о селе вводит и общие ограничения и запреты для кандидатов. По общему правилу не могут быть избраны на эти должности лица, находящиеся на государственных должностях Турции, на «официальной государственной службе иностранных государств без разрешения», служащие государственных, присоединенных бюджетных администраций, частных администраций и муниципалитетов, деревень, государственных экономических предприятий или их отделов и филиалов, а также партнеров и привилегированных компаний, члены Сената Республики26, члены провинциального совета или городского совета, избранные на должности мэра или депутата.

Закон о селе устанавливает запрет на избрание и для лиц, осуществляющих коммерческую и юридическую деятельность в селе или от имени села.

Кроме того, не имеют права быть избранными жители села, признанные виновными в совершении преступлений и подлежащие «серьезному тюремному заключению» или отбывающие наказание в виде лишения свободы сроком более пяти лет, за исключением преступлений по неосторожности, а также признанные виновными в совершении одного из «позорных преступлений, таких как растрата, конфликт, взяточничество, кража, мошенничество, подлог, злоупотребление верой, мошенническое банкротство».

Закон о селе детально регулирует и полномочия сельского старосты. В соответствии со ст.ст. 35–37 Закона о селе полномочия сельского старосты подразделяются на две части: решение государственных дел и контроль за осуществлением деревенских работ.

От имени государства староста обязан:

– доводить до сведения жителей села информацию о принятых законах и постановлениях, которые должны быть оглашены правительством в деревне, разъяснять их и наблюдать за исполнением правовых актов;

– осуществлять контроль за деятельностью врачей на территории села (не допускать лиц, не имеющих специальных знаний, и больных к лечению пациентов);

– оказывать содействие в вакцинации жителей села;

– информировать правительство об эпидемических и заразных заболеваниях;

– осуществлять контроль и надзор за поддержанием мира и порядка (поддержанием правопорядка) в черте населенного пункта, в том числе принимать меры по розыску, аресту и задержанию лиц, обвиняемых в совершении противоправных действий, на территории села;

– информировать полицейский участок о подозрительных мужчинах, иностранцах, бандитах, появившихся на территории села;

– осуществлять регистрацию актов гражданского состояния (ежемесячно вносить сведения о рождении, заключении брака, расторжении брака или смерти);

– оказывать содействие сборщикам налогов и информировать правительство о фактах коррупции сборщиков;

– осуществлять военный призыв и информировать правительство об уклоняющихся от призыва на военную службу;

– осуществлять меры по ликвидации стихийных бедствий (пожаров или наводнений) в черте села;

– осуществлять меры санитарного характера;

– исполнять требования и решения суда в отношении жителей села и др.

С целью осуществления контроля за деревенскими работами сельский староста обязан согласовывать с советом старейшин все действия по вышеперечисленным обязанностям. Кроме того, он вправе давать советы сельским жителям по вопросам местного значения, обязан составлять и распоряжаться средствами бюджета села, ежемесячно предоставлять финансовый отчет совету старейшин27, представлять интересы села в суде и выступать ответчиком в суде от имени села.

Закон о селе наделяет сельского старосту правом принимать собственные правовые акты – решения (приказы).

К сожалению, этот закон не регулирует юридические свойства решений. Обращает на себя внимание обязанность старосты диктовать решения «сельскому писарю, если его нет, то он поручает эту работу сельскому учителю или, если нет, имаму» (ст. 39). Действие этой нормы в нынешнее время по-прежнему объективно оправ-данно28. На встрече с мухтарами в марте 2018 г. Президент Турецкой Республики Реджеп Тайип Эрдоган в качестве одной из насущных социальных и культурных проблем сельского общества назвал низкий уровень грамотности населения. По официальным данным, на 1 февраля 2018 г. число неграмотных граждан в Турции составило 2462 тыс. человек (3 % населения). Эрдоган заявил о продолжении реализации программы по сокращению неграмотности среди населения и призвал сельских старост принимать меры для выявления неграмотных жителей и направлять их на обучение в государственные образовательные центры, входящие в состав Министерства национального образования29. По состоянию на 1 января 2024 г. проблема неграмотности населения по-прежнему актуальна для Турции. Согласно данным Института статистики Турции, 2,4 % населения страны остаются неграмотными30.

Глава района или провинции может отменить решения мухтара, которые не отвечают интересам жителей села31. Как известно, административная опека существует в турецком государственном управлении уже довольно давно. Дерев- ни являются автономными в административных и финансовых вопросах и подчиняются надзору и контролю со стороны центральной администрации. При осуществлении надзора, как правило, орган опеки должен следить за тем, чтобы действия местного управления соответствовали закону, но он не заменяет орган местного управления и не действует от его имени, не может принимать решения32.

Полномочия мухтара могут быть прекращены досрочно по нескольким основаниям: в связи с окончанием срока полномочий; добровольным сложением полномочий; по основаниям, препятствующим избранию на должность; смертью; отрешением от должности.

Статьей 41 Закона о селе предусмотрено, что контроль и надзор за деятельностью старосты осуществляется главой района или главой уезда. В случае выявления факта о неисполнении полномочий старостой они выносят ему письменное предупреждение. При повторном выявлении подобного факта староста увольняется по решению уполномоченного административного совета. Согласно ст. 122 Конституции Турецкой Республики 1961 г. административный совет мог принять решение о сложении полномочий мухтара только после подтверждения этого факта судом. В ныне действующем Основном законе Турции этот порядок сохранен33. Прекращение полномочий мухтаром по этому основанию лишает его права вновь баллотироваться на эту должность.

Начиная с июля 1950 г. мухтара можно привлечь к административной ответственности за неисполнение полномочий в сфере решения государственных дел. Данным правом обладает административный совет района. По общему правилу сумма штрафа составляет от 10 до 50 лир34. Денежные средства поступают в бюджет села. Сумма штрафа не изменилась до настоящего времени.

Обратим особое внимание на наличие в Законе о селе статьи 45, посвященной противодействию коррупции: «Сельский староста и члены совета старейшин должны позаботиться о том, чтобы в расходовании денег не было злого умысла и чтобы деньги не давались без пользы, и если Правительство понимает, что в расходовании денег есть неправомерные действия и коррупция, имущество деревенского старосты и совета старейшин должно быть продано, а деньги сельского жителя должны быть выплачены в соответствии с постановлением районного административного совета и Законом о взыскании».

В случае если должность мухтара становится вакантной по какой-либо причине, кроме истечения срока полномочий, первый заместитель председателя совета старейшин должен письменно уведомить об этом соответствующую избирательную комиссию и губернатора провинции. Выборы на вакантную должность мухтара проводятся в первое воскресенье июня каждого года. До проведения выборов обязанности старосты исполняет заместитель старосты, назначаемый губернатором провинции.

При сравнении правового статуса сельского старосты в Турции и России следует отметить некоторые отличия. Если в России староста не является высшим должностным лицом муниципального об- разования, то в турецкой традиции он наделен таковым статусом. В Турции мухтар является представителем государственной власти, тогда как в России староста может являться или представителем сельского населенного пункта (деревни, села, поселка), или представителем населения (сел, поселков, деревень). В обоих случаях он одновременно является представителем исполнительной власти сельского поселения. Отличаются они и порядком формирования. Если в Турции мухтар избирается населением на выборах, то сельский староста в российских муниципальных образованиях может назначаться или избираться на выборах35.

Вторым органом управления села в Турции является совет старейшин (ihtiyar meclisi). Закон о селе не определяет количество членов совета старейшин. Для устранения этого пробела ст. 30 Закона о выборах поставила количество членов совета старейшин в прямую зависимость от численности населения села: в совет старейшин входят 8 человек при численности населения менее 1000 жителей, 10 человек – при численности населения от 1001 до 2000 жителей, 12 человек – при численности населения более 2000 жителей.

В соответствии с культурными и религиозными традициями Турции в совет старейшин входят также имам села (по статусу) и учитель (по должности) (ст. 23 Закона о селе). Возглавляет совет старейшин сельский староста.

Основной организационной формой деятельности совета старейшин являются заседания, которые проводятся не реже одного раза в неделю. С инициативой проведения заседания могут выступить как сами члены совета, так и мухтар. Заседания могут проводиться в плановом и внеплановом режимах. Совет старейшин правомочен осуществлять свою деятельность при наличии на заседании не менее пяти членов.

Полномочия совета старейшин устанавливаются ст.ст. 44–45 Закона о селе. Особую заботу старейшины обязаны проявлять в отношении общих дел села. Они обязаны контролировать ход выполнения работ, принимать отчеты о проведении работ и об их окончании. Кроме того, совет проверяет бюджет, представляемый главой, и расходы последнего. Совет старейшин также разрабатывает программу и определяет приоритеты деятельности для поселения, налагает санкции на жителей, не выполнивших взятые обязательства. В случае непринятия старейшинами должных мер по вопросам предоставления медицинских, дорожных и образовательных услуг жители села могут обратиться с жалобой к губернатору провинции [2, с. 99].

Закон о селе не содержит норм, регламентирующих правовой статус местной администрации. Общие принципы создания, деятельности, полномочий местных администраций определяются в законах Турции. Анализ конституционных законов Турецкой Республики позволяет утверждать, что впервые эти нормы появляются в Конституции 1961 г. Согласно ст. 116 Конституции Турецкой Республики 1961 г. местные администрации являлись государственными юридическими лицами, которые удовлетворяли общие местные потребности населения провинции, муниципалитета или деревни. Сельские администрации избирались народом. Контроль за их деятельностью осуществлялся только через судебную власть. Создание местных администра-ций36, их объединение между собой, обязанности, полномочия, финансовые и правоохранительные дела, а также их взаимные связи и интересы с центральной администрацией регулировались законом. Эти администрации обеспечивались источниками дохода, соизмеримыми с их обязанностями37.

В настоящее время местные администрации создаются в силу Закона о местных административных союзах38 (далее – Закон о местных союзах).

Принцип децентрализации в административном праве Турции обязывает создавать на местном уровне два вида администраций: собственно деревенские местные администрации39 и местные административные организации по обслуживанию населения (союз местных адми-нистраций)40. Кроме того, этот принцип обязывает включать в понятие администрации четыре составляющие местной администрации: собственно местные администрации; общественные учреждения; профессиональные организации; регулирующие и надзорные учреждения.

На уровне сел в структуру сельской администрации входят сельская ассоциация, совет старейшин и мухтар.

Исходя из Закона о местных союзах, союз местных администраций представляет собой государственное юридическое лицо, созданное более чем одной местной администрацией для совместного выполнения некоторых услуг, за выполнение которых они несут ответственность.

Siberian Law Review. 2024. Volume 21, no. 4 чением реализации сельскохозяйственной продукции.

Заключение

С принятием Закона о селе в Турции впервые произошло оформление института местного управления. Деревни получили статус юридического лица и были признаны административными единицами в общей иерархии центральной власти [10, s. 65–66].

Социальное назначение местного управления связано с защитой муниципальных интересов, которые касаются решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Несмотря на то что территориальная и организационная основы местного управления в селах Турции созданы еще в первой половине ХХ века, тем не менее они отвечают всем требованиям Европейской хартии местного самоуправления.

Совет союза местных администраций, в соответствии со ст. 18 Закона о местных союзах, состоит из старост деревень – членов союза и членов провинциального совета, избранных от этого района, под председательством президента совета союза. Совет союза местных администраций состоит из пяти человек под председательством президента совета союза, двух членов областного совета и двух сельских старост, избираемых советом из числа его членов посредством тайного голосования. Президентом совета союза является губернатор или заместитель губернатора, назначаемый в центральных районах, в других районах им является только губернатор района.

В круг полномочий совета союза входит содействие в выполнении работ и оказании других услуг на объектах дорожной, водопроводной, канализационной и прочих подобных инфраструктур, принадлежащих селам в районах, за исклю-