Законодательные основы институционализации местного референдума: историко-правовой анализ

правовое явление, складывающееся из относительно обособленных правовых форм прямого участия населения (территориального коллектива) в обсуждении и принятии важнейших решений в масштабах муниципального образования, в их реализации и осуществлении демократического контроля в порядке, установленном Конституцией и действующим законодательством [2, С. 7].

Однако муниципальная демократия может отождествляться с устойчивыми самоуправлен-ческими практиками, а также с процессом взаимодействия различных субъектов публичноправовых и управленческих отношений с целью решения вопросов местного значения на основе нормативно-правовых, организационных, административных, а также иных норм и правил [3, С. 34]. В этом случае она рассматривается как динамично развивающаяся система со множеством взаимосвязанных и постоянно меняющихся компонентов, в рамках которой происходят процессы взаимодействия на локальном уровне, таких акторов, как наднациональные силы и институты, национальные и местные правительства, гражданское общество, неправительственные организации, а также различные группы давления, находящихся в процессе взаимодействия в ходе выработки общезначимых решений [4, С. 7].

Законодательное регулирование местного референдума свидетельствует о том, что в постсоветский период данная процедура прямого волеизъявления граждан предстает необходимым атрибутом муниципальной демократии, хотя динамика ее развития приобретает свои особенности в зависимости от исторического этапа эволюции всей системы местного самоуправления.

Так, Закон РСФСР от 6 июля 1991 года № 1550-I «О местном самоуправлении в РСФСР» (начало первого этапа) содержал ряд положений о местных референдумах, которые касались их:

• а)    принадлежности к территориальным формам непосредственной демократии (ст. 2 (часть 1));

• б)    вхождения в систему территориального общественного самоуправления (ст. 80);

• в)    территориальных основ организации и проведения, т.е. в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов (ст. 2 (часть 2));

• г)    функциональных связей с правом граждан на участие в местном самоуправлении (ст. 6);

• д)    возможного решения путем местного референдума вопроса об упразднении представительного органа местного самоуправления на территории поселка или сельсовета (ст. 10);

• е)    назначения председателем представительного органа местного самоуправления (ст. 21 (часть 5 подпункт «о»)).

Несмотря на позитивную роль в институционализации местного референдума как отдельной формы муниципальной демократии, его правовое оформление на федеральном уровне имело недостатки: пробелы в законодательном регулировании, декларативность положений. Эти недочеты объяснялись тем, что перед законодателем стояла задача определить исходные позиции для укоренения местного референдума в местном самоуправлении.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (завершение первого этапа, начало второго этапа) расширил институциональную характеристику местного референдума, поскольку он устанавливал:

• а)    непосредственные связи с правом граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 2), подлежащее защите со стороны федеральных и региональных органов государственной власти (ст. 4 (пункт 10), ст. 5 (пункт 8));

• б)    уставное (муниципальное) регулирование форм, порядка и непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, включая местный референдум (ст. 8 (часть 3), ст. 22 (часть 6));

• в)    его территориальные основы (ст. 12 (пункт 1));

• г)    предмет регулирования, производный от вопросов местного значения (ст. 22 (часть 1));

• д)    исключительную компетенцию представительного органа местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования решать вопрос о проведении местного референдума (ст. 22 (часть 2));

• е)    право граждан, обладающих избирательным правом и проживающих на территории муниципального образования, участвовать в местном референдуме (ст. 22 (часть 3));

• ж)    основные принципы участия граждан в местном референдуме в виде непосредственного участия, добровольности и тайного голосования (ст. 22 (части 3, 4));

• з)    юридическую природу, официальное опубликование и правовые последствия принятия решения на местном референдуме (ст. 22 (часть 5);

• и)    право субъектов Российской Федерации регламентировать порядок назначения и проведения местного референдума (ст. 22 (часть 6));

• к)    принцип обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (ст. 44 (часть 1));

• л)    принцип ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (ст. 44 (часть 3));

м) возможность обжалования решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, в судебном порядке (ст. 52).

Итак, правовое регулирование на этом этапе отличалось, с одной стороны, расширением предметного круга вопросов, определяющих специфику местного референдума, а с другой – относительной децентрализацией их правового регулирования, предполагающего участие в этом процессе субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (завершение второго этапа, начало третьего этапа) произошли существенные сдвиги в регулировании института местного референдума.

В то же время названный Федеральный закон сохранил общую концепцию, подтвердив такие значимые свойства, как: функциональные связи местного референдума с правом граждан на осуществление местного самоуправления (ст. 3 (часть 1)); государственные гарантии обеспечения его реализации в Российской Федерации (ст. 3 (часть 4)); территориальные основы организации, дополнив, однако, их состав муниципальными и городскими округами, внутригородскими районами в городских округах, а также внутригородскими территориями городов федерального значения (ст. 10); цели местного референдума (ст. 22 (часть 1)); право представительного органа муниципального образования назначать местный референдум (ст. 22 (часть 3)); право граждан, проживающих в границах муниципального образования, на участие в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании (ст. 22 (часть 6)); юридическую природу, официальное опубликование и правовые последствия неисполнения решения, принятого путем референдума, для деятельности органов местного самоуправления

(ст. 22 (части 6,7 и 8)); возможность его обжалования в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти. (ст. 22 (часть 9)) и др.

Вместе с тем, Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ установил ряд новелл, которые затрагивали:

• во-первых, процедуры изменения границ муниципальных образований, преобразования муниципальных образований и упразднения поселений, в том числе по инициативе населения, реализуемой в порядке, установленном законодателем для выдвижения инициативы проведения местного референдума (статьи 12, 13 и 13.1);

во-вторых, императивный круг субъектов, уполномоченных инициировать местный референдум, к которым относятся граждане, имеющие право на участие в местном референдуме, правомерно зарегистрированные избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах, представительные органы муниципального образования и главы местной администрации, а также их действия (ст. 22 (часть 3 (пункты 1-4));

в-третьих, сроки назначения местного референдума представительным органом муниципального образования (ст. 22 (часть 5));

в-четвертых, возможный судебный порядок назначения местного референдума на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации или прокурора (ст. 22 (часть 5));

в-пятых, участие в организации местного референдума комиссией референдума в случае его назначения судебным органом (ст. 22 (часть 5));

в-шестых, место правовых актов, принятых на местном референдуме, в системе муниципальных правовых актов, их особые свойства в виде высшей юридической силы, прямого действия и применения на всей территории муниципального образования (ст. 43 (часть 1 (пункт 1 и 2)));

в-седьмых, включение в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном региональным законом (ст. 43.1 (часть 1));

в-восьмых, обеспечительный механизм реализации решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, органами и должностными лицами местного самоуправления в установленные сроки, нарушение которых может выступать основанием для наступления ответственности выборного должностного лица местного самоуправления в виде отзыва, досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, осуществляемых на основе контракта, или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления (ст. 45).

Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» во многом дублирует те правовые характеристики местного референдума, которые сложились на прежних этапах развития данного института муниципальной демократии.

К ним относятся: роль и значение права граждан на осуществление местного самоуправления для его институционализации, обеспечение которых выступает обязанностью органов публичной власти в Российской Федерации (ст. 2); назначение местного референдума, которое также относится к ведению представительного органа муниципального образования (ст. 43 (части 7, 8)); порядок подготовки и проведения местного референдума, а именно: условия назначения, субъекты выдвижения инициативы, сроки назначения, принципы реализации права граждан на участие в местном референдуме, условия судебного порядка его назначения, которые не претерпели существенных изменений (ст. 43 (части 4, 5, 6, 9)); юридическая природа решения, принятого прямым волеизъявлением граждан, требование официального опубликования и порядок исполнения органами местного самоуправления (ст. 43 (части 11, 12), ст. 57); допустимость его обжалования в судебном порядке; определение места правовых актов, принятых на местном референдуме, и их особых юридических свойств (высшая юридическая сила, прямое действие), а также включение в регистр муниципальных правовых актов субъекта Российской Федерации (ст. 52 (части 1 и 2), ст. 55 (часть 1)) и др.

В то же время названный Федеральный закон содержит некоторые новеллы. К примеру, вводится иная территориальная организация местного самоуправления (городской округ, муниципальный округ, внутригородское муниципальное образование города федерального значения), однако субъектам Российской Федерации, имеющим социально-экономические, исторические, национальные и иные особенности, предоставляется возможность сохранить двухуровневую систему организации местного самоуправления (поселения (сельские и городские) и муниципальные районы).

Иначе изложен механизм реализации права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, местный референдум отнесен к формам его непосредственной реализации (ст. 42 (часть 1 (пункт 1)) в отличие, к примеру, от опроса, который рассматривается в качестве формы участия населения в осуществлении местного самоуправления (ст. 42 (часть 2 (пункт 1))). Кроме того, согласно ст. 43 (части 2) Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Постсоветский период развития законодательных основ местного самоуправления позволяет выделить несколько основных этапов законодательного регулирования местного референдума, каждый из которых обладает своей спецификой:

• а)    на первом этапе (1991–1995 гг.) осуществлялся переход к местному самоуправлению, одним из элементов которого признавался местный референдум, однако федеральный законодатель ограничился определением общих контуров данной формы прямого волеизъявления граждан, передав тем самым право на конкретизирующее правовое регулирование местного референдума субъектам Российской Федерации;

• б)    на втором этапе (1995–2003 гг.) происходит системное расширение федерального законодательного регулирования местного референдума, сохраняющее, однако, пространство для участия в процессе правотворчества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, стандартизируются отдельные стадии порядка его подготовки и проведения (преимущественно, назначение местного референдума и реализация принятого решения), обеспечивается функциональная связь местного референдума с реализацией вопросов местного значения, права граждан на осуществление местного самоуправления (в отличие от прежней концепции, где первичное значение имело право на участие в осуществлении местного самоуправления), права граждан на участие в местном референдуме, а также распространение судебного нормоконтроля на решения,

принятые путем прямого волеизъявления граждан на местах;

• в)    на третьем этапе (2003–2025 гг.) федеральный законодатель сохраняет связи преемственности с прежним законодательным регулированием местного референдума, однако воспроизводит прежние правила по-новому, с развитием, конкретизацией и дополнением их содержания, стремясь к полноте законодательного регулирования, особенно в вопросах его подготовки и проведения;

• г)    четвертый этап начинается с 20 марта 2025 года с принятием нового Федерального закона № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», который в части местного референдума концептуально связан с прежним законодательным актом.