Законодательство о свободе мирных собраний: актуальные проблемы реализации

Свобода мирных собраний является одним из ключевых элементов фундамента демократического и правового государства. Эта свобода делает возможным по-настоящему прямой диалог между государством и теми, "у кого нет прямого доступа ни к процессу принятия политических решений, ни к СМИ"1. И именно в таких случаях особую роль приобретает эта "неуютная" свобода собраний, которая создает неудобства всем: с одной стороны, мешает властям, которые порой подвергаются острой и неприятной публичной критике; с другой - свобода собраний создает дискомфорт для граждан, не участвующих в публичных мероприятиях. Однако, исходя из особой демократической функции этой конституционной свободы, государство должно содействовать мирным собраниям и их защите.

В современном международном праве закреплены принципы, согласно которым в демократических государствах должна обеспечиваться свобода мирных собраний: презумпция мирных собраний, принципы законности и пропорциональности ограничений свободы собраний, принцип прозрачности принятия решений и надлежащего администрирования и др.

По утверждению Антоновой Л.Б., «...несмотря на высокое конституционно-правовое значение свободы мирных собраний, ее реализация часто сопряжена с рядом проблем, которые требуют решений со стороны законодателей, ученых и правоприменителей»2.

Российское законодательство о свободе мирных собраний является довольно молодым: с момента принятия Конституции РФ и на протяжении свыше 10 лет не было отдельного закона о порядке проведения публичных мероприятий. Только в 2004 г. был принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон о собраниях), который затем неоднократно подвергался корректировкам, самые значительные из них произошли в период 2012 - 2014 гг. Позднее, основываясь на положениях Федерального закона, законодатели субъектов Федерации стали принимать региональные законы о свободе мирных собраний. Юный характер федерального и регионального законодательства о свободе мирных собраний обусловливает то, что отечественному праву публичных собраний свойственны "детские болезни". Во-первых, не доработана применяемая юридическая терминология: практика показывает, что правоприменителям иногда сложно разграничить выделяемые пять форм публичных мероприятий: собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Со временем появились новые формы публичных акций: массовые прогулки и пробежки, многокилометровые крестные ходы, наномитинги, флешмобы, протестные палаточные лагеря, массовые вечеринки, политконцерты и иные скрытые формы публичных мероприятий, к которым порой сложно применить формулировки Федерального закона о собраниях. В настоящее время существует дискуссионность по поводу вопроса о необходимости дополнения Федерального закона о собраниях новыми понятиями (например, "флешмоб" и т.п.) или расширительному толкованию, а именно распространить понятие публичного мероприятия на любые формы публичной активности граждан.

По мнению автора Федеральный закон о собраниях не следует перегружать новыми терминами; в то же время новые формы публичных мероприятий должны стать предметом судебного толкования, в первую очередь со стороны Конституционного Суда РФ.

Следует отметить, что, кроме того, законодательство формально не разграничивает публичные мероприятия на те, которые проводятся под открытым небом, и те, которые организуются в помещениях. По мнению Князевой И.И. создается впечатление, что регламентируются исключительно собрания под открытым небом. Однако при этом в Законе о собраниях говорится, что уполномоченные органы после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязаны "довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия3. Отсюда вопрос: необходимо ли согласовывать мероприятия, проводимые в закрытых помещениях, и их предельную численность? Представляется, что государство должно быть ограничено лишь контролем публичных мероприятий, проводимых под открытым небом4. По мнению автора российским конституционалистам еще предстоит обсуждение места права публичных собраний.

Вашкевич А.Е. отмечает, что «…современное российское законодательство о свободе мирных собраний испытывает потребность в соответствующей доработке в части, касающейся регламентации срочных и спонтанных мирных собраний»5.

Сегодня для обозначения этих видов публичных мероприятий в научной литературе используют термин "флешмоб". Однако помимо закрепления в законе надлежащей юридической терминологии, необходимо концептуальным образом урегулировать порядок проведения публичных мероприятий, проводимых спонтанно и без организатора, а также срочных мирных собраний, которые не терпят отлагательства, но при этом у мероприятия есть организатор, поэтому «…сегодня в связи с существующим процессуально-правовым вакуумом данная категория публичных мероприятий всегда порождает конфликт с законом»6.

В то же время при соблюдении установленных законом сроков уведомления теряется основной смысл экстренного (срочного) публичного мероприятия. Кроме того, существующие процессуальные сроки уведомления (от 15 и до 10 дней до проведения публичного мероприятия) вызывают обоснованные вопросы. Почему нельзя уведомить заблаговременно, например за один год или за один месяц? И почему именно не позднее 10 дней до дня публичного мероприятия? В дореволюционной России срок уведомления был значительно короче и составлял от трех до семи суток. В этом отношении существующие процессуальные сроки должны быть существенно доработаны, чтобы Федеральный закон о собраниях предоставлял возможность как для заблаговременного согласования публичного мероприятия, так и для совершения этих действий в ускоренном порядке.

Помимо этого, недоработанным остается вопрос надлежащего закрепления перечня так называемых гайд-парков - общественных мест, где публичные мероприятия проводятся без уведомления. Современная законотворческая практика в субъектах РФ имеет ошибочный вектор и направлена на то, чтобы закрепить исчерпывающий перечень мест, где допустимо проводить публичные мероприятия. Подобное правовое регулирование противоречит сути конституционной свободы на мирные собрания - собираться допустимо везде, кроме тех мест, в которых проведение публичного мероприятия прямо запрещается (ч. 2 ст. 8 Федерального закона о собраниях)7.

И последний важный процессуальный момент рожден современной эпохой цифровых технологий, а именно архаичная письменная процедура вызывает обоснованный вопрос: почему до сих пор нет возможности подачи онлайн-уведомлений о публичном мероприятии через официальный интернет-портал государственных услуг? По своей правовой природе процедура согласования публичного мероприятия представляет не что иное, как государственную (муниципальную) услугу, которая уже давно должна оказываться гражданам в электронном виде на едином портале государственных услуг, что в конечном счете будет на практике гарантировать транспарентность процедуры согласования и надлежащее администрирование.

Следующий актуальный и важный момент связан с вопросом относительно ограничений свободы мирных собраний, которые производятся с выходом за установленные федеральным законом общие рамки. В частности, речь идет о международных спортивных соревнованиях, местом проведения которых стала Российская Федерация: Кубок конфедераций 2017 г. и Чемпионат мира по футболу 2018 г. В связи с проведением данных мероприятий был издан Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. N 202 "Об особенностях применения усиленных мер безопасности в период проведения в Российской Федерации Чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года и Кубка конфедераций FIFA 2017 года", закрепляющий особый порядок проведения публичных мероприятий в городах, принимающих футбольные матчи. Согласно данному Указу все публичные мероприятия, не связанные со спортивными событиями, должны согласовываться не только с органами местного самоуправления, но и с органами ФСБ, которые в итоге определяют место и время их проведения. Таким образом, предусмотренный Федеральным законом стандартный порядок проведения публичных мероприятий был фактически ограничен подзаконным нормативным актом -Указом Президента РФ. В связи с этим возникает вопрос: нужно ли при каждом крупном международном событии в России делать исключение из общих правил и издавать особый президентский указ о временном порядке проведения публичных мероприятий? Кроме того, указ заставляет задуматься о необходимости изменения адресата уведомления: возможно, с учетом отечественного и современного зарубежного опыта функцию приема уведомлений о публичных мероприятиях следует передать от органов местного самоуправления в ведение полиции. В этом контексте необходимо снова вспомнить отечественный опыт правового регулирования свободы мирных собраний в период 1905 - 1917 гг., когда уведомление о публичных мероприятиях направлялось в адрес полиции.

Одной из актуальных проблем российского права публичных собраний также стал вопрос о субъектном составе свободы мирных собраний. Во-первых, можно ли детям участвовать в публичных мероприятиях? Если да, то с какого возраста? Допустимо ли призывать и привлекать несовершеннолетних граждан к участию в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетах? Или, напротив, пришло время для того, чтобы ограничить право детей на участие в публичных мероприятиях? Например, в дореволюционное время на публичные собрания без разрешения учебного начальства не допускались учащиеся низших и средних учебных заведений, а также запрещалось участие всех малолетних лиц. Данная конституционная свобода представляет коллективную форму реализации свободы мысли, слова и мнения, которые принадлежат каждому вне зависимости от возраста. По мнению Левина И.Г. «…сегодня не следует вводить дополнительные ограничения права несовершеннолетних на свободу собраний. Вполне достаточным является действующее правовое регулирование, согласно которому ограничивается возраст организатора публичного мероприятия (п. 1 ст. 5 Федерального закона о собраниях)»8.

Актуальным вопросом является положение, в соответствии с которым организатором публичного мероприятия не может быть лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя, безопасности государства, преступления против общественной безопасности и общественного порядка, а также лицо, которое свыше двух раз привлекалось к ответственности за административные правонарушения по ст. ст. 5.38, 19.3, 20.1 - 20.3, 20.18, 20.29 КоАП РФ (п. 1.1 ч. 2 Федерального закона о собраниях). На практике возникли трудности при реализации этих ограничений, так как при подаче уведомления не требуется представления справки о наличии (отсутствии) судимости или о факте привлечения к административной ответственности. Проблема состоит в том, что межведомственный запрос о предоставлении информации о наличии (отсутствии) судимости подлежит ответу в 10-дневный срок, т.е. данный срок зачастую не укладывается в срок согласования публичного мероприятия. Таким образом, «…сегодня приходится констатировать невозможность полноценной реализации существующего ограничения субъектного состава организаторов публичного мероприятия»9.

Исходя из выявленной несогласованности положений о процессуальных сроках, следует либо доработать процедуру межведомственного взаимодействия (например, посредством использования онлайн-уведомлений и электронного документооборота, что ускорит межведомственное взаимодействие), либо установить дополнительную административную ответственность за нарушение данных ограничений по отношению к организатору публичного мероприятия, что в итоге будет противодействовать сокрытию информации о неснятой или непогашенной судимости или о совершенных административных правонарушениях. Однако первый вариант решения проблемы нам представляется более прагматичным.

Последним вопросом, актуальность которого также не вызывает сомнения, является проблема уголовной ответственности за неоднократные нарушения Федерального закона о собраниях, а именно вопрос о необходимости ст. 212.1 УК РФ. Основная критика данной правовой нормы сводится к тому, что законодатель не установил в ней четких критериев привлечения к уголовной ответственности в зависимости от тяжести допущенных административных правонарушений и их последствий. Поэтому, несмотря на общие выводы Конституционного Суда РФ о конституционности ст. 212.1 УК РФ, следует также учитывать его ремарки относительно существенных недостатков (дефектов) уголовно-правового регулирования, имеющего неизбирательный характер10.

Современное российское законодательство о свободе мирных собраний является достаточно молодым и динамичным по своему характеру. Преобразования правового регулирования в данной сфере обусловили формирование противоречивой правоприменительной практики, которая зачастую вызывает обоснованные сомнения в ее конституционности. Поэтому можно прогнозировать, что законодательное регулирование свободы мирных собраний на протяжении ближайшего времени будет неоднократно подвергаться корректировке. В частности, по мнению Нафонова Р.З., «…необходимо детализировать юридическую терминологию, применяемую в сфере права публичных собраний; устранить пробелы в законе относительно спонтанных и срочных собраний, а также публичных собраний, проводимых на частной территории; регламентировать порядок проведения так называемых "государственных митингов"; важно упростить отдельные процессуальные моменты при реализации свободы мирных собраний (обеспечить электронный порядок уведомления, усовершенствовать сроки согласования) и обеспечить соблюдение прав детей при реализации свободы собраний, а также осуществить декриминализацию состава преступления, предусмотренного положениями ст. 212.1 УК РФ»11.

В канве прогнозируемых изменений Авакьян С.А. выражает надежду, что «…законодатель, приступая к новым реформам отечественного права публичных собраний, всегда будет помнить об особой миссии свободы мирных собраний в демократическом и правовом государстве»12. В частности, всегда следует учитывать, что свобода мирных собраний представляет собой основу прямой демократии и позволяет реализовывать свободу слова и мнения без участия излишних посредников. Важно, чтобы в общественном сознании публичные мероприятия не воспринимались в качестве проблемы или вызова. Напротив, по мнению Авдеева Д.А. «…необходимо, чтобы происходила постепенная трансформация юридического мышления и любые мирные собрания воспринимались правоприменителями исключительно в качестве естественного атрибута повседневной жизни»13.

Поэтому, следует сделать вывод о необходимости применения расширительного толкования ст. 31 Конституции РФ, осуществляемого с учетом особого конституционного значения свободы мирных собраний, которая, по сути, является основополагающей ценностью демократического общества. При этом признание, соблюдение и защита свободы собраний представляет собой важнейшую обязанность современного государства. Именно такое понимание сущности свободы мирных собраний со стороны российских законодателей и правоприменителей будет служить гарантией ее соблюдения на практике.