Запреты как средства "умного регулирования" возмещения вреда окружающей среде

DOI:

Проблема возмещения экологического вреда актуальна и требует теоретического и практического освещения. Различные аспекты названной проблематики (теоретический анализ возмещения экологического вреда, проблемы правового регулирования, ответственности за вред, причиненный окружающей сре- де) нашли свое отражения в трудах В.В. Петрова, Г.А. Мисник, О.Л. Дубовик, Т.И. Лысенко, М.И. Кузнецовой, И.О. Красновой, В.В. Никишина, М.В. Пономарева и др.

А.Я. Рыженков, сопоставляя проблемы теории и практики в вопросах правового регулирования возмещения экологического вреда, выявляет следующие функции института возмещения экологического вреда:

• 1)    защита субъективных экологических прав граждан;

• 2)    восстановление пострадавших от антропогенной деятельности экологических систем;

• 3)    профилактика новых экологических правонарушений [11, с. 77–85].

В этой связи представляется, что процесс возмещения экологического вреда эффективен и охватывает все имеющиеся возможности достижения экологического равновесия в отношении «общество – природа».

В то же время количество случаев причинения экологического вреда растет, а необходимость их эффективного урегулирования обусловливает новый вектор научных исследований.

Стандартные правила возмещения экологического вреда «работают» малоэффективно и не отвечают современным экологическим требованиям, так как специфика возмещения вреда окружающей среде полиаспек-тна, отражает межотраслевые тенденции и требует разработки эффективного механизма применения инновационных средств возмещения экологического вреда – реализации «умного регулирования».

«Умное регулирование» возмещения экологического вреда должно отражать современные аспекты природоохранной политики, действовать от создания нормативно-правового акта до момента его внедрения посредством последовательного правоприменения, оценки законодательства, разработки единых информационно-аналитических баз данных, обеспечения коммуникаций и обратных связей между законом и отношениями, складывающимися по поводу возмещения вреда природе, экосистеме, компонентам окружающей среды.

Анализ понятия «экологический вред»

и средств умного регулирования в области возмещения вреда окружающей среде

Под категорией «экологический вред» обычно понимают отражение сущности деградации природной среды и причины подобного негативного явления – имеющееся нарушение природоохранного закона.

Вред окружающей среде характеризуется изменением, деградацией либо истощением природных ресурсов, причиной чего являются допускаемые субъектами природопользования нарушения. Данное понятие демонстрирует нормативную трактовку, именно в этом значении вред окружающей среде представлен в ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Доктринальная трактовка мало чем отличается от нормативной содержательно, вместе с тем при анализе соответствующих понятий обнаруживается их терминологичные вариации. Так, анализируя теоретические источники [2, с. 424], мы можем встретить такие понятия, как вред окружающей среде, экогенный вред, экологический вред, вред в экологической сфере. Безусловно, это схожие понятия, однако понимаются они либо узко (отражают вред природной среде), либо широко (включают в содержание и вред, причиняемый человеку и юридическим лицам, их имуществу). В зависимости от полноты содержания экологический вред трактуется как деградация окружающей среды, возникшая вследствие нарушения экологических требований, с чем связано последующее сокращение благ (материальных, имущественных) и нематериальных (жизнь и здоровье людей) [3]. Совершение экологического правонарушения в результате неправомерных либо правомерных действий, обусловивших инверсию свойств окружающей среды, именуют вредом в экологической сфере [15, с. 261]. Экогенный вред как нарушение экологических требований и связанное с этим уменьшение материальных и нематериальных благ, охраняемых экологическим законом [4, с. 495], характеризуется любым проявлением ухудшения состояния природы, здоровья человека. Полагаем, что в основе экологического вреда всегда лежит нарушение экологических норм и правил, допускаемое в результате неправомерных либо правомерных действий, повлекших негативное влияние на свойства окружающей среды.

Возмещение экологического вреда – это процедурная технологическая коммуникация, которая отражает информационный обмен между государством, обществом, природой по поводу обеспечения экологической безопасности, минимизации последствий негативно- го воздействия на человека и естественную среду, биоценоз.

Феномен «благоприятности», под которым понимается качество среды, обеспечивающее устойчивое существование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов [17], является определяющим критерием наступления экологического вреда. Достижимость «благоприятности» напрямую зависит от свойств и сущности экологической информации, под которой понимают показатели, сведения [4, с. 247–249], представляемые в письменной, аудиовизуальной, электронной, иной форме [16], выражающие процессы взаимодействия природы и общества [6, с. 6–11].

Реализация возмещения вреда окружающей среде, как особое природоохранное правоотношение, является предметом воздействия правовых средств [1; 9], образующих механизм правового регулирования, включающий в свой состав нормативно-правовые акты, индивидуально-правовые акты, правоотношения, порождающие взаимообусловленные права и обязанности, правосознание, правовую культуру, разрешения и запреты [13, с. 15].

Механизм правового регулирования возмещения вреда окружающей среде с помощью перечисленных средств отражает информационную правовую коммуникацию между государством, обществом и природой.

Объективно сложившиеся тенденции информационной трансформации общества, «благоприятности и устойчивости» в процессе воздействия правовых средств на общественные отношения природопользования обусловили модернизацию механизма правового регулирования за счет разработки и внедрения средств «умного регулирования» в вопросах взаимодействия человека, общества и природы, так как именно окружающая среда (антропогенные, природные и природно-антропогенные объекты), выступая живым организмом (физическим, географическим, биологическим), социальным, культурным и политическим условием, определяет специфику существования современного общества.

В доктрине права «умное регулирование» есть воздействие на правоотношения, представленное:

• – инновационными принципами, инструментами, средствами, обеспечивающими возможность регулирования прозрачным и эффективным при достижении конечных целей способом [10];

  – постулатами публичной политики, гарантирующими согласованность действий лиц, принимающих решения, и представителей гражданских структур [5];

  – идеальной соразмерностью политических действий на всех этапах правового регулирования – от разработки и создания нормативно-правового акта до его реализации [7].

Механизм «умного регулирования» есть совокупность таких средств, как правовые эксперименты, развивающие инновации (цифровые и регуляторные песочницы), оценка законотворческого опыта по регулированию инновационной деятельности, создание единых информационно-аналитических баз данных, обеспечение онлайн- и офлайн-коммуникаций, модернизация обратных связей между лицами, причастными к процедуре нормотворчества, и объектами правового регулирования [8].

Безусловно, регулирование вопросов природопользования должно быть понятным, доступным, мотивирующим субъекты природопользования на исполнение нормативных предписаний и защиту природы. Примером положительного опыта в этом направлении является восприятие нормативных правил, требований органов управления и контроля в области природопользования, обусловленное размером сборов, штрафов, выступающих положительной мотивацией [18], сюда же целесообразно причислить и правовые запреты – средства правового регулирования информационной правовой коммуникации между государством, обществом и природой по поводу возмещения вреда окружающей среде.

Специфика запретов как средств «умного регулирования» возмещения вреда окружающей среде в современной России

Запреты в правовой системе имеют по-лифункциональную природу, сущность, выступая императивными средствами, относящимися к методам властного правового регулирования [13]. Запреты выступают одной из форм действия права, представляя собой «правовые ограничения, выполняющие функции сдерживания определенного поведения» [12].

Применительно к раскрываемой тематике мы понимаем под запретами правовые ограничения в области отношений, складывающихся по поводу возмещения вреда окружающей среде.

Учитывая, что важным вектором развития современного общества является формирование эколого-экономической парадигмы, правовое регулирование общественных отношений осуществляется с акцентом на природоохранную составляющую. Практически все нормы права, так или иначе регламентирующие общественные отношения, затрагивающие вопросы взаимодействия с окружающей средой содержат систему правовых запретов, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения по применению тех или иных природных ресурсов и их защите.

Конституционно-правовая отрасль содержит основополагающие принципы, начала, в соответствии с которыми запреты в вопросах возмещения экологического вреда реализуются, отражая основополагающие направления экологической стратегии государства, экологического правопорядка (ст. 9, 42, 72 Конституции РФ, Указ Президента Российской Федерации от 19.04.2017 г. № 176 «Об утверждении стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»).

Природоохранные запреты корреспондируют правам граждан на благоприятное состояние окружающей среды и обязанностям по возмещению экологического вреда в полном объеме и выражаются в приостановлении, ограничении, прекращении деятельности (действий), создающей опасность причинения вреда в экологической сфере в будущем.

Гражданская и земельно-правовая отрасли, определяя основополагающие нормативные правила по регулированию имущественных отношений и использованию земли, регулируют в том числе природоохранные запреты. Так, относительно особо ценных с точки зрения природоохранной составляющей объектов – государственных природных заповедников и национальных парков, особо ох- раняемых природных территорий, объектов использования атомной энергии, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, земель лесного и водного фонда – устанавливаются запрещающие их свободное использование режимы – изъятие из оборота, ограничение в обороте (ст. 27 ЗК РФ; п. 2, 3 ст. 129 ГК РФ). Нарушение данных запретов влечет экологические правонарушения, негативное воздействие на окружающую среду, причиняя ей вред.

Существует и ряд специализированных отраслевых законов, в которых запреты выступают средствами правового регулирования вопросов возмещения экологического вреда и выражаются словами «не допускается / запрещается». Например, не допускается: отчуждение водных объектов (ст. 22 Водного кодекса РФ), действия водопользователей, наносящие вред состоянию водных объектов (ст. 62 Водного кодекса РФ); запрещается: осуществление деятельности с нарушением целевого назначения защитных лесов, изменение целевого назначения лесных участков (ст. 111 Лесного кодекса РФ), заготовка, сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красные книги Российской Федерации и ее субъектов (ст. 11 Лесного кодекса РФ); пребывание граждан в лесах, расположенных на землях особо охраняемых природных территориях (ст. 11 Лесного кодекса РФ).

В природоохранном законодательстве устанавливаются также запреты при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51 ФЗ «Об охране окружающей среды»), осуществлении отдельных видов пользования животным миром (ст. 21 ФЗ «О животном мире»), в пользовании отдельными участками недр в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды (ст. 8 ФЗ «О недрах»). Запрещается внедрение новых техник, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха (п. 2 ст. 15 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). Устанавливаются запреты и в части регулирования целевого использования земель, их использования

(п. 3 ст. 18, п. 3, 4 ст. 21, п. 1 ст. 24, п. 1 ст. 27, п. 1 ст. 29 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»).

Безусловно, нами в настоящем исследовании представлена лишь малая часть нормативных предписаний, регулирующих проблематику экологического вреда. Однако их совокупный анализ позволяет прийти к выводу о сложившейся системе правовых запретов в разрезе возмещения вреда окружающей среде, сущность которой отражает межотраслевую проблематику, демонстрирует преобладание публично-правовых интересов.

Запреты, как предписания воздерживаться от определенного социально вредного и опасного поведения под угрозой наступления ответственности в вопросах возмещения вреда окружающей среды, являются средствами правового регулирования и выражают отрицательное отношение государства в интересах общества и природы к определенным действиям. При этом запреты, как средства правового регулирования, ложатся в основу привлечения нарушивших их к ответственности как критерии разграничения правомерности и неправомерности поведения в интересах защиты окружающей среды.

Нормативные предписания в форме запретов как средства «умного регулирования» начиная от создания нормативно-правового акта и заканчивая его реализацией, обеспечивают:

– содействие разработчикам экологической политики, законодательства в том, чтобы регулирование возмещения экологического вреда стало прозрачным и эффективным за счет внедрения инновационных техник;

– согласование деятельности лиц, принимающих решения, с интересами граждан в реализации их прав на благоприятную окружающую среду и возмещение вреда, причиненного окружающей среде и их здоровью;

– возложение на лицо, причинившее вред, обязанности приостановить, ограничить или прекратить деятельность, вызывающую опасность наступления экологического вреда.

Для достижения целей «умного регулирования» возмещения экологического вреда посредством запретов следует:

• –    проводить правовые эксперименты по внедрению программ экспериментальных правовых режимов по реализации запретов;

• –    оценивать законотворческий опыт по внедрению механизма поддержки экологически ориентированных инноваций;

• –    создавать единые информационные и аналитические базы данных в том числе содержащие информацию о применении запретов и об их эффективности;

• –    обеспечивать онлайн- и офлайн-комму-никации по реализации запретов;

• –    модернизировать обратные связи между субъектами нормотворчества и объектами правового регулирования в части реализации запретов;

• –    давать оценку законодательства, регламентирующего применение запретов.

Представленный перечень действий и инструментов поспособствует «умному регулированию» возмещения вреда окружающей среде в современных условиях развития общества, в этом случае реализация запретов станет понятной, доступной, мотивирующей субъектов природопользования на их соблюдение.

Выводы

Система запретов, как средств «умного регулирования», заключается в воздействии на отношения по поводу возмещения вреда окружающей среде, способствуя их развитию и вытеснению устаревших отношений за счет внедрения инновационных решений. При этом существующие запреты следует модернизировать и развивать.

В 2021 г. Министерство природы и экологии Российской Федерации внесло в Правительство Российской Федерации законопроект о внесении поправок в федеральные законы «Об акционерных обществах», «О промышленной безопасности», «Об охране окружающей среды», «Об экологической экспертизе», «О государственной регистрации недвижимости», «Об акционерных обществах» и «О несостоятельности (банкротстве)» в части установления запретов промышленным компаниям, владеющим опасными производственными объектами, выплачивать дивиденды до полного возмещения исчисленного и предъявленного ущерба окружающей среде, при этом основанием для принятия такого решения должно являться заключение об оценке вреда окружающей среде, которое станет обязательным при исключении опасных производственных объектов из государственного реестра, а также при их отчуждении, преобразовании или банкротстве. Планировалось, что компании должны будут подтверждать финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации вреда окружающей среде с использованием нескольких финансовых инструментов (банковской или независимой гарантии, договора страхования, резервного фонда). При этом платежи за негативное воздействие на окружающую среду будут аккумулироваться и распределяться на выявление и ликвидацию объектов накопленного вреда окружающей среде. Однако данный механизм запретов в марте 2021 г. после обсуждения поправок с представителями бизнеса был исключен из пакета законопроектов, что указывает на отсутствие признания запретов стимулами в вопросах возмещения вреда окружающей среде и экологической безопасности.

Доктринально диагностируется избыточное установление правовых запретов в области публичного регулирования [14]. В целом научное юридическое сообщество негативно характеризует подобные тенденции.

В то же время проведенный анализ правовых запретов демонстрирует, что в вопросах возмещения вреда окружающей среде проблематика правовых запретов эффективна.