Зарубежный опыт мобилизационной подготовки экономики (на примере ФРГ и США)

С овременный политический процесс дает немало подтверждений тому, что угроза войны не ушла в прошлое с исчезновением «холодной войны» и становлением биполярного мира. Мир изменился: стало больше открытости, информированности, понимания между народами и государствами. Но вместе с тем появились жестокая конкурентная борьба за обладание ресурсами и господство на мировых рынках; неуклонный рост вооружений и военной техники; увеличение военных бюджетов не только мировых держав и региональных лидеров, но и других государств. Ремилитаризация международной политики стала реальностью современности [Возжеников, Цибаков, Филонов 2018].

Военные приготовления государств заставляют задуматься над вопросами обеспечения безопасности не только на международном и региональном уровнях, но, прежде всего, над обеспечением национальной безопасности. И в этой связи проблема мобилизационной подготовки экономики государств представляет не только теоретический, но и практический интерес.

Анализ опыта по мобилизационной подготовке экономики в Германии показывает, что к мобилизационной работе привлечены в той или иной мере все органы различных уровней государственной власти, органы местного самоуправления земель, округов, районов и общин.

Формирование законодательной базы мобилизационной подготовки осуществляется палатами федерального парламента. При федеральном канцлере создан Федеральный совет безопасности, который является высшим консультативным органом по военным и военно-политическим вопросам. Он же координирует деятельность высших военных и гражданских органов по осуществлению мобилизационных мероприятий. Непосредственной работой по планированию и координации действий военных и гражданских органов по осуществлению принятых Федеральным советом безопасности решений занимается ведомство федерального канцлера. Руководство реализацией конкретных мероприятий по подготовке экономики к войне возложено на министерство обороны, гражданские министерства и ведомства по зонам их ответственности.

Среди гражданских министерств и ведомств важную роль в управлении мобилизационной подготовкой играет министерство экономики. На него возложена ответственность за подготовку к войне всей обрабатывающей промышленности. Данное министерство отвечает за обеспечение военного производства необходимым сырьем и полуфабрикатами, за расширение производственных мощностей в наиболее важных для военного производства отраслях промышленности.

Обеспечением функционирования финансовой и денежно-кредитной системы страны занимается министерство финансов. Оно призвано финансово обеспечить военно-политические решения, планировать военные расходы, укреплять национальную валютную систему.

В военное время во всех федеральных министерствах предусмотрено создание «кризисных штабов» и выделение консультативных групп в составе рабочего штаба военного кабинета, который призван координировать деятельность органов военного и гражданского управления и организовывать взаимодействие между федеральными министерствами и ведомствами.

Все разрабатываемые федеральными государственными органами власти мероприятия по мобилизационной подготовке экономики на практике осуществляются органами управления земель, округов, районов и общин.

Отличительной чертой мобилизационной подготовки экономики Германии является используемое чрезвычайное законодательство. Оно позволяет государству координировать и направлять проведение как мобилизационной подготовки, так и мобилизационных мероприятий при возникновении чрезвычайной обстановки; осуществлять контроль за деятельностью частного сектора; перераспределять финансовые, материальные и трудовые ресурсы с целью обеспечения развертывания военного производства.

Чрезвычайное законодательство включает в себя положения конституции страны, чрезвычайные законы и правительственные постановления. Наиболее существенными законами с точки зрения мобилизационной работы следует назвать законы «О функционировании промышленности и кредитно-денежной системы в чрезвычайных условиях», «Об обеспечении продуктами пищевой промышленности, сельского и лесного хозяйства» и др. В условиях мирного времени данные законы действуют лишь частично и позволяют проводить в основном организационно-подготовительные мероприятия.

Особенность системы мобилизационной подготовки Германии проявляется в том, что 90% военного производства сосредоточено в частном секторе. Это ограничивает возможности государственного регулирования экономики. В этих условиях для подготовки и проведения мобилизации экономики потребовалась система специальных взаимодополняющих законодательных и финансово-кредитных рычагов, база для использования которых в военное время создается заблаговременно.

Характерной чертой законодательства ФРГ представляется то, что все законы содержат положения об обязанности предпринимателей и всех граждан страны предоставлять в соответствующие органы необходимую справочную информацию о производственных мощностях, оборудовании, выпускаемой продукции, транспортных средствах и объектах транспортной инфраструктуры. Особенностью чрезвычайного законодательства ФРГ является наличие основ широкомасштабного государственного регулирования экономики. Германское законодательство позволяет при необходимости использовать запрещенные в мирное время административные методы воздействия на экономику страны. Законами по мобилизационной подготовке экономики предусмотрено принятие необходимых постановлений федерального правительства в части регулирования, например, объемов и номенклатуры производимых товаров, прове- дения банковских и биржевых операций, порядка получения и использования финансовых ресурсов.

В ФРГ действует закон о военных обязанностях, который применяется после соответствующего решения федерального правительства. Он может вступить в силу и в мирное время в ходе командно-штабных учений НАТО. Под прикрытием учений можно осуществить довольно широкий комплекс мобилизационных мероприятий в экономике. Закон о военных обязанностях позволяет конфисковать у частного сектора в пользу государства движимое имущество, производственные мощности, участки земли. В дополнение к закону министерство обороны приняло Основные принципы процесса подготовки к удовлетворению потребностей военной и гражданcкой обороны. В документе содержатся основы определения потребностей страны в материальных ресурсах и величина запасов на случай войны.

Все федеральные министерства обязаны определять свои потребности в материальных средствах и услугах для обеспечения выполнения вооруженными силами боевых задач. Отвечающие за эти средства и услуги отраслевые ведомства также определяют возможности удовлетворения указанных потребностей. После чего происходит согласование потребностей и возможностей сначала на уровне районов, затем – на уровне федерации. В итоге для соответствующих предпринимателей издаются уведомительные повестки на случай их привлечения к оказанию услуг или привлечению к работам.

Во всех чрезвычайных законах ФРГ предусмотрены порядок и размеры возмещения частному сектору убытков и ущерба, связанных с реализацией мобилизационных мероприятий. Предусмотрена также форма наказания за невыполнение правительственных распоряжений [Балтина, Волохина, Попова 2007: 67-69].

Опыт Германии показателен в части использования чрезвычайного законодательства. Также немецкий опыт интересен в плане привлечения к мероприятиям мобилизационной подготовки частного сектора и национального механизма финансового обеспечения затрат и ущерба предпринимателей в условиях военного производства.

В соответствии с американским законодательством проведение мобилизационных мероприятий в сфере экономики как в мирное, так и в военное время регламентируется рядом законов и законодательных актов. В рамках этих документов органы исполнительной власти (министерство обороны, министерства видов вооруженных сил) в ходе мобилизационного и оперативного планирования разрабатывают директивы, приказы и инструкции по возможной конкретной реализации принятых конгрессом или президентом решений.

К этим документам можно отнести закон о военном производстве, указы президента в области мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности. Следует заметить, что одна группа законов и законодательных актов посвящена мобилизации материальных ресурсов, другая – мобилизации людских ресурсов для нужд вооруженных сил США.

16 марта 2012 г. президент США Б. Обама подписал указ № 13603 «О готовности ресурсов национальной обороны». Его основное назначение – адаптировать к реалиям сегодняшнего дня положения сохраняющего юридическую силу закона о военном производстве, принятого 8 сентября 1950 г. в связи с началом военных действий в Корее. Этот закон – основа мобилизационного законодательства США. Он регламентирует систему полномасштабной мобилизационной подготовки на случай военного нападения на США с применением ОМП (оружия массового поражения) – ядерного, химического или бактериологического. В рамках директивы Совета национальной безопасности

№ 68 ( NSC -68)¹ закон практически сразу после принятия был дополнен соответствующими секретными директивами.

Президентским указом № 10480 «Управление программой оборонной мобилизации» в мирное время предусматривается назначение федеральных резервных банков финансовыми агентами Соединенных Штатов по отношению к частным финансовым институтам. Другими словами, федеральные резервные банки уполномочены заключать по поручению и от имени федеральных ведомств, имеющих мобилизационные функции, договоры о поручительстве для выдачи кредитов частным фирмам, участвующим в программе мобилизационной подготовки в зоне ответственности ведомства-гаранта. Надзор за выполнением возложенных на федеральные резервные банки полномочий осуществляет Совет управляющих Федеральной резервной системы. Указом уже в мирное время созданы предпосылки для финансового обеспечения мобилизационной подготовки экономики страны.

Закон о военном производстве регламентирует все вопросы планирования и организации мобилизационной подготовки экономики США. Он же определяет механизм финансирования военного производства в чрезвычайных ситуациях и в мирное время. Президенту даны широкие полномочия назначения любого федерального ведомства или любого федерального резервного банка финансовым агентом Соединенных Штатов.

Закон наделяет президента США практически неограниченными полномочиями в случае, если ограниченная война трансформируется в мировую войну с применением ядерного оружия.

Известный американский политолог и историк профессор П. Пьернаоли так охарактеризовал влияние закона о военном производстве и дополняющих его законов и указов на характер функционирования американской политической системы: «Влияние Корейской войны на американскую политическую и конституционную системы хорошо известно и документально подтверждено. Однако оно заслуживает того, чтобы вновь о нем напомнить, поскольку “корейский синдром” с тех пор постоянно присутствует в американской политике» [Роговский, Васильев 2012: 17].

Весной 2012 г. был издан новый указ президента США, в котором главам федеральных министерств и ведомств предписано выработать планы действий по «полному спектру чрезвычайных ситуаций» и быть готовыми в случае возникновения потенциальной угрозы для безопасности Соединенных Штатов предпринять действия, необходимые для обеспечения доступности соответствующих ресурсов и производственных мощностей, особенно «критически важных производственных ресурсов», включая субподрядчиков и поставщиков, материалы, квалифицированную рабочую силу и профессионально-технический персонал2. Реализация указа возложена на СНБ (Совет национальной безопасности), СВБ (Совет внутренней безопасности) и Экономический совет при президенте США, которые должны функционировать в качестве единого центра по разработке и формированию политики в сфере готовности ресурсов, а также по выработке рекомендаций по использованию соответствующих полномочий [Роговский, Васильев 2012: 22].

Главными лицами, ответственными за реализацию указа, определены министр внутренней безопасности и министр торговли. Первый должен информировать президента «об общем состоянии ресурсов для национальной обороны» и быть «главным координатором планов и программ», реализуемых во исполнение данного указа. Второй должен «оценивать влияние чрезвычайных ситуаций» на состояние производственных возможностей в масштабе всей страны [Роговский, Васильев 2012: 22].

Речь идет скорее о чрезвычайных ситуациях, затрагивающих непосредственно США на их территории, нежели об использовании ресурсов военнопромышленного комплекса (СТК) для обеспечения чрезвычайных ситуаций (военных конфликтов) за пределами американской территории. В нынешнем виде министерства внутренней безопасности и торговли являются сугубо «внутренними министерствами», ориентированными на решение внутренних американских проблем.

Во втором разделе указа приводятся приоритеты деятельности по обеспечению готовности ресурсов национальной обороны. Речь идет о сугубо внутренних ресурсах для нужд национальной обороны. В этом разделе указа также говорится, что министр сельского хозяйства отвечает за инвентаризацию и оценку состояния всех продовольственных ресурсов, включая ресурсы животноводства, состояние материальной базы сельского хозяйства, наличие удобрений; министр энергетики отвечает за состояние всех энергетических ресурсов; министр здравоохранения и социальных услуг отвечает за состояние всех ресурсов здравоохранения; министр транспорта ответственен за состояние всех видов гражданского транспорта; министр обороны – за состояние водных ресурсов; министр торговли – за состояние и наличие всех материалов, включая строительные.

В третьем разделе устанавливается порядок финансирования дополнительного производства или дополнительных закупок материалов, необходимых для повышения мобилизационной готовности ресурсов национальной обороны. Если США потребуется резко увеличить производство военной техники и снаряжений, привлечь дополнительный персонал для оборонных нужд, то глава каждого из перечисленных органов исполнительной власти должен финансировать деятельность подчиненных структур на основе «гарантирования займов частными институтами». Фактически в случае возникновения какой-либо чрезвычайной ситуации (военного конфликта большого масштаба) федеральное правительство США будет осуществлять свою деятельность не из бюджетных ассигнований, а за счет гарантий займов и кредитов, которые будут выдаваться частным производителям частными финансовыми структурами. Такая формула финансирования мобилизационной готовности ресурсов национальной обороны снимает ограничения, накладываемые на действия правительства текущими бюджетными рамками.

Указ содержит инструкцию по созданию национального кадрового оборонного резерва, который подчиняется министру внутренней безопасности. Он привлекает квалифицированные кадры частного сектора для использования «в структурах федерального правительства в случае возникновения чрезвычайной ситуации в сфере национальной обороны». Речь идет о мобилизации квалифицированных кадров и специалистов частного сектора для работы в различных структурах федерального правительства в случаях объявления в США чрезвычайного положения. В мирное время федеральное правительство не испытывает кадровых проблем в структурах, отвечающих за национальную безопасность. По состоянию на 2018 г. общая численность гражданских служащих федерального правительства составляла 2,1 млн чел., из которых 62% работали в министерствах и ведомствах, имеющих отношение к обеспечению национальной безопасности США.

Указ разрешает министру труда в сотрудничестве с министром обороны при- влекать занятых в частном секторе экономики для реализации планов мобилизационной подготовки оборонных ресурсов, а также к мобилизации в состав вооруженных сил. В седьмом разделе указа перечисляются руководители 12 федеральных министерств и 5 ведомств, включая ЦРУ (Центральное разведывательной управление) и НАСА (Национальное агентство космических исследований), входящие в Комитет по организации военного производства (создан в 2009 г., подчиняется президенту).

В заключительном разделе указа отмечается, что он является логическим продолжением предыдущих нормативных актов президентов США, посвященных мобилизационной готовности ресурсов страны.

Закон о военном производстве не менялся в 1950 г. Он основывается на принципах, которые осуществлялись в период Второй мировой войны1. Администрация Г. Трумэна в вопросах мобилизации экономических ресурсов для ведения масштабных военных действий следовала скорее инерционной логике, основанной на успешном опыте экономического развития США в первой половине 1940-х гг. Военная экономика США в тот период основывалась:

• 1)    на государственном заказе (продукция для обороны была приоритетной);

• 2)    возможности реквизировать для нужд национальной обороны материалы, собственность и производственные мощности;

• 3)    директивных установках по развитию, модернизации и расширению оборонных производственных мощностей;

• 4)    всеобщем регулировании цен и заработной платы, вплоть до жесткой законодательной фиксации «потолка» заработной платы и цен;

• 5)    фактическом запрете на все виды забастовок и трудовых споров;

• 6)    контроле над потребительскими кредитами и ипотекой;

• 7)    защите от применения антимонопольных санкций к промышленным корпорациям, добровольно работающим в интересах обороны и формирующим кадровые резервы, состоящие из квалифицированных специалистов, для последующего привлечения на службу в федеральном правительстве².

Эти принципы определяют мобилизационную деятельность и в настоящее время, закрепившись в законе о военном производстве. Закон о военном производстве 1950 г. давал президенту США право объявлять в стране мобилизационную готовность на случай резкого ухудшения геополитической обстановки.

Современная история законодательства о военном производстве начинается с указа президента Б. Клинтона № 12919 от 3 июня 1994 г. «О готовности национальных военно-промышленных ресурсов». Он практически идентичен с указом президента Б. Обамы от 16.03.2012 г. с таким же названием. Отличие состоит в структурных преобразованиях федерального правительства. Указ Б. Клинтона был направлен на сохранение в целостности «ядра» военно-промышленного комплекса в условиях набиравшей силу информационно-технологической революции и конверсии накопленного ранее военно-промышленного потенциала. Указ также нацеливал на то, что чрезвычайные ситуации могут появиться и на территории США в связи с усиливающимся явлением международного терроризма. События 11 сентября 2001 г., безусловно, оправдали появление такого указа.

Издавая указ № 12919, Белый дом автоматически продлевал действие закона о военном производстве на неопределенно долгое время.

После окончания «холодной войны» положения закона о военном производстве использовались президентами США для разрешения ряда чрезвычайных ситуаций. В январе 2001 г. положения закона были применены сразу двумя американскими президентами – еще не сдавшим свои полномочия Б. Клинтоном и еще не вступившим в должность Дж. Бушем-мл. Они воспользовались положениями закона для организации чрезвычайных поставок электроэнергии и природного газа в распределительные сети Калифорнии. Это позволило избежать угрожающего всему штату энергетического кризиса, спровоцированного печально известной компанией «Энрон».

В 2003 г. во время войны в Ираке ссылка на закон 1950 г. была использована для организации срочной поставки американских высокоточных GPS -приемников участвующему в этой войне английскому военному контингенту¹.

Закон о военном производстве неоднократно подвергался критике со стороны оппозиции президентам, но его положения действуют и при нынешнем президенте. Он направлен на поддержку внутренней промышленной базы. В условиях глобализированной системы торговых отношений партнеры США в кризисных ситуациях вполне могут оказаться надежными союзниками, и в этих условиях закон о военном производстве станет средством доступности к внутренним ресурсам, если в них возникнет острая необходимость.

Детально мобилизационная деятельность органов исполнительной власти раскрывается в указах президента как главнокомандующего вооруженными силами и директивах министра обороны. К этим документам можно отнести, например, директивы министра обороны № 1352.1 «Использование и мобилизация военнослужащих в отставке», № 5100.77 «О соблюдении законов ведения войны» и др. Такие документы имеют силу подзаконных актов и подлежат обязательному использованию наряду с законами и законодательными актами.

Центральным межведомственным органом мобилизационной подготовки экономики США является Совет национальной обороны. Его целью является координация использования мощностей и ресурсов в целях обеспечения национальной безопасности. Кроме того, обязанностью Совета является выдача рекомендаций президенту и главам министерств по вопросам рационального использования всех экономических ресурсов в целях национальной обороны. Это позволяет создать условия для немедленной концентрации и использования ресурсов страны в нужный момент.

В настоящее время Совет национальной обороны законодательно существует, но на практике его функции исполняет Совет национальной безопасности США.

Президентский указ № 12742 «Мобилизационная готовность экономики» предоставил президенту страны неограниченные полномочия по привлечению во время войны всех экономических ресурсов страны для удовлетворения нужд национальной обороны. Президент может выдать любому юридическому или физическому лицу заказ на изготовление и поставку тех образцов вооружения и военного имущества, которые должное лицо производит или способно производить с соблюдением требования исполнения данного заказа по определенным ценам. В случае отказа лица президент имеет право реквизировать соответствующий производственный объект с последующей выплатой владельцу компенсации в размере, установленном президентом.

Закон «О накоплении стратегических и критических материалов» от

07.06.1939 г. предусматривает осуществление закупок и сохранение запасов определенных стратегических и критических материалов, а также разведку и консервирование источников этих материалов на территории США с целью снижения опасности дорогостоящей зависимости страны от зарубежных поставок таких материалов в период чрезвычайного положения. Закон определяет полномочия по разграничению стратегических и критических материалов, их характеристик, а также полномочия по закупкам и продаже материального оборонного заказа и по управлению запасом в части установления требований. Закон является комплексным законодательным актом, содержащим не только порядок и правила наполнения мобилизационного резерва сырья и материалов, но и концептуальные положения, определяющие планирование военно-политическим руководством США возможных масштабов мобилизации экономики для удовлетворения потребностей безопасности.

С вопросами мобилизационной подготовки экономики связан закон о национальной безопасности. Он определяет полномочия директора Федерального агентства национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях. Директор агентства является одновременно советником президента по координации мобилизации вооруженных сил, гражданских ведомств и экономики.

Закон о военно-промышленном резерве от 02.07.1948 г. предусматривает сохранение государственных заводов, ресурса станков и другого производственного оборудования, которые при необходимости можно задействовать для обеспечения потребностей вооруженных сил. Важно заметить, что подобный резерв рассчитывается по минимально необходимым потребностям. Также подчеркнем, что законодательно предусматривается обеспечение военного производства частным сектором в практически достижимой степени.

Закон о заказах для нужд национальной бороны интересен с организационной точки зрения. В соответствии с этим законом президент наделен правом уполномочивать министерства и ведомства заключать контракты для нужд национальной обороны без учета всех прочих законодательных актов, регулирующих процесс заключения, исполнения или внесения изменений в контракт, но с учетом ограничений на применение подобной практики, суть которых сводится к следующему:

• –    право подписания контракта на сумму не свыше 50 млн долл. принадлежит должностному лицу в ранге не ниже помощника или первого заместителя помощника главы уполномоченного ведомства;

• –    заключение контракта на сумму свыше 50 млн долл. требует предварительного одобрения конгрессом¹.

С точки зрения мобилизационной готовности страны весьма важным представляется закон о воинской повинности от 24.06.1948 г. Этот закон предоставляет президенту право размещать в мирное время заказы в промышленности на производство срочно необходимых вооруженным силам материальных средств и требовать приоритетного исполнения этих заказов.

Подводя итог опыта мобилизационной подготовки экономики США, следует констатировать, что финансовое обеспечение работ (услуг) осуществляется государством посредством размещения государственных оборонных заказов. Американский вариант мобилизационной подготовки экономики предоставляет достаточно большие полномочия президенту в части размещения соответствующих заказов для нужд национальной обороны. При размещении заказов акцент ставится на вовлечение частного сектора.

Следует обратить внимание, что в США действует как старое, так и новое законодательство в сфере мобилизационной подготовки экономики к действиям в чрезвычайных ситуациях. Однако большинство федеральных законов неизменно со времени Карибского кризиса. Обновление требований к мобилизационной подготовке экономики осуществляется за счет указов и директив президента, которые учитывают современные вызовы и угрозы национальной безопасности США.

Новые вызовы и угрозы в корне меняют среду безопасности государств современного мира [Возжеников, Герман 2015], что, в свою очередь, требует усиления внимания к вопросам мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности.

Приведенный выше опыт мобилизационной подготовки экономики к условиям военного времени представляет интерес в теоретическом и прикладном аспекте. Для Российской Федерации, имеющей малый срок взаимодействия частного сектора экономики и государства по сравнению с Германией и США, опыт Запада может представлять практический интерес при совершенствовании системы мобилизационной подготовки в направлении адаптации к современным политическим реалиям.