Зарубежный опыт обеспечения экономической безопасности государства (на примере канадской модели федерализма)

Введение и новизна. Важным фактором обеспечения экономической безопасности Российской Федерации являются взаимоотношения центра и регионов. Наглядным примером может служить то особое внимание, которое уделяется сегодня дальневосточным и северным регионам страны. Интересной, с точки зрения исследования зарубежного опыта взаимоотношений федерального центра и регионов, является канадская модель федерализма. Канада является наиболее ярким примером успешного поддержания баланса политических и экономических отношений между федеральным центром и субъектами Федерации. Во время формирования канадской модели федерализма в Канаде в основу лег принцип кооперации в области разделения компетенций, а не дуализма, как во многих других странах. Все это стало следствием стремления политических и экономических элит провинций отстаивать свои политические интересы. Они также понимали, что именно политическое объединение территорий позволит стране сохранить статус независимого государства [1]. Этот подход был сохранен и в современной Канаде. Все это даже на фоне существующих национальных проблем, сепаратистских настроений и внутриполитических проблем позволило Канаде достичь гармоничного развития и стать страной с развитой экономикой [5, c. 223].

Все это обусловливает актуальность исследования канадского опыта федерализма и возможной его адаптации к российским реалиям. С этой целью в статье выделены положительные моменты канадской модели федерализма.

Методы исследования. При подготовке статьи применялся метод исторического анализа, в результате которого были выделены основные этапы эволюции канадской модели федерализма. Анализ современного этапа во взаимоотношениях между центром и регионами Канады проводился при помощи статистического и эмпирического методов. При этом использовалась информация с архива ранних документов по истории Канады, статистические данные с официальных сайтов парламента Канады, Министерства по делам государственной службы и государственных услуг Канады, Министерства экологии Канады, Министерства труда и социального развития Канады, Министерства юстиции Канады и Торгового представительства Российской Федерации в Канаде.

Результаты исследования. В развитии канадского федерализма выделяют следующие этапы:

• 1.    Квазифедерализм (1867–1896), или колониальный федерализм . В период правления Макдональда отношения между центром и регионами напоминали отношения между Великобританией и Канадой в колониальный период. Центральное правительство на этом этапе имеет гораздо более сильное положение, чем провинции. Оттава принимает наиболее значимые инициативы [5, c. 223].

• 2.    Классический федерализм (1896–1914). Приход к власти Лорье и партии либералов ознаменовал собой изменение отношений между центром и регионами. Они стали более справедливыми. Все это было результатом того, что права провинций были пересмотрены благодаря партии либералов. Лаурье, канадский премьер-министр французского происхождения, был более лояльным по вопросу о подобных правах для Квебека. Также на этом этапе был принят ряд важных конституционных решений, которые способствовали размыванию ряда важных федеральных решений.

• 3.    Федерализм чрезвычайных ситуаций (1914–1960). Результатом политических событий того времени, войн и экономических кризисов стал переход власти к центру. Политические и экономические решения федерального правительства обладали высшей властью больше, чем когда-либо. Таким образом, в 1914 г. был принят законодательный акт о передаче определенных полномочий губернатору и внесении изменений в Акт об иммиграции, который предоставил федеральному правительству право вмешиваться в полномочия провинции. Его также называют Законом о военных мерах 1914 г. [1]. Этот 78

• 4.    «Кооперативный» федерализм (1945–1960) характеризуется сдвигом в обратном направлении во взаимоотношениях между центром и регионами. Он отличается низким уровнем несогласия между сторонами.

• 5.    «Конкурентный» федерализм . События Тихой революции 1960 г. в Квебеке вызвали резкое возрастание противоречий между федеральным центром и регионами. Этому способствовали неравенство экономического развития между провинциями и высокий уровень вмешательства центра в дела регионов. Федеральный центр начал вводить специальные инициативы по регулированию экономического развития регионов. Были проведены конференции первых министров, был создан Секретариат Канадской межправительственной конференции [6, c. 207]. В 1982 г. была принята конституция Канады. Этот этап был отмечен изменением роли федерального центра и характера межгосударственных отношений. Стороны постепенно перешли от споров к обсуждению основ внутренней экономической политики, что было бесспорным движением вперед.

• 6.    «Конституционный» федерализм (1982 – середина 1990-х гг.). Правительство Малруни на этом этапе пытается осуществить конституционные реформы. После патриации Конституции 1982 г., перехода Акта о Британской Северной Америке под полную юрисдикцию правительства Канады были подписаны Мич-Лейкское и Шарлоттаунское конституционные соглашения. Также Квебек был признан отдельным сообществом в Канаде. Кроме того, эти соглашения расширили полномочия провинций в таком вопросе, как миграция. Количество сенаторов и судей Верховного суда, выдвинутых провинциями, было увеличено. Провинции получили возможность финансовой поддержки из центра. Было предложено изменить процедуру внесения поправок в Конституцию страны. Однако регионы отклонили часть предложений [4].

Закон о военном времени вводили в Канаде три раза в истории: во время Первой мировой войны, Второй мировой войны и в октябре 1970 г. во время мирового экономического кризиса [10].

В течение этого периода были приняты многие законодательные акты и программы (Закон 1985 г. о финансовых отношениях между федеральным правительством и провинциями, который позднее стал законодательной основой для современных межбюджетных отношений в Канаде; Закон о здравоохранении 1984 г., в котором закреплены единые федеральные стандарты здравоохранения в провинциях; Программа выравнивания платежей в провинции), одобрены различные виды переводов и платежей в регионы.

Одной из основных характеристик этого периода является стремление регионов продвигать свои интересы.

С 1983 по 1987 г., когда проводились конференции первых министров, также обсуждался национальный вопрос, который всегда был особенно острым, а именно вопрос обеспечения конституционных прав коренного населения Канады [7].

Именно социально-экономические и политические соглашения периода «конституционного» федерализма заложили основу для изменения характера отношений между федеральным центром и регионами.

Правительство К. Кэмпбелл, пришедшее к власти в 1993 г., первоначально было сосредоточено на решении вопросов экономического развития. Но последующие события, а именно референдум о независимости Квебека, показали, как стране нужны конституционные реформы [5, c. 225].

Десятилетие 1990-х гг. было периодом роста благосостояния канадских регионов. Правительство успешно реализовывало различные социальные программы. Основным проблемным моментом несогласия между центром и провинциями в этот период был вопрос о расходовании средств. Соглашение об основах социального партнерства было подписано в 1999 г. [10].

Основными задачами федерального центра в рамках Соглашения были: обеспечение равных возможностей для всех канадских граждан независимо от их места жительства, изменение отношений между уровнями исполнительной власти; повышение ответственности правительства перед гражданами, в то время как основным показателем улучшения благосостояния стали достигнутые результаты.

Перед регионами стоят следующие цели: определение роли центра в реализации социальных программ; сокращение дублирования и гармонизация социальной политики; повышение уровня межправительственного взаимодействия в реализации социальной политики [10].

Острая политическая борьба между центром и регионами, которая вспыхнула в процессе принятия законодательных актов в области здравоохранения, образования, социального обеспечения, распределения финансовых полномочий и бюджетных средств, заслуживает отдельного подробного рассмотрения [5, c. 225].

Основой для разграничения полномочий и политического авторитета между центром и регионами было разграничение государственной собственности и источников дохода. Закон Британской Северной Америки в 1867 г. и Закон о бюджете и налоговом регулировании между федеральным центром и провинциями объединили этот закон. Эти акты укрепили интересы каждого субъекта канадской федерации, их политическую независимость и способность отстаивать свои интересы [1].

На федеральном уровне премьер-министр, министр межправительственных отношений и специальный секретариат по межправительственному взаимодействию в структуре Тайного совета отвечают за поддержание и развитие межгосударственных отношений в современной Канаде. На региональном уровне за это отвечает премьер-министр провинции, а также различные департаменты, секретариаты или координационный совет в исполнительной ветви региона Канады [5, c. 225].

Тайный совет является аналитическим центром для всей деятельности правительства Канады. Он занимает особое место в структуре канадских властей.

Секретариат по взаимодействию между Центром и регионами является специальным подразделением Тайного совета, ответственным за развитие межгосударственных отношений. Его компетенция – коммуникационная и парламентская поддержка по вопросам и инициативам в отношениях между федеральным центром и регионами; рекомендации по вопросам национального единства, разработка национальной политики и ее стратегическое планирование; вопросы взаимодействия центра и регионов по конституционным и правовым вопросам и вопросам фискальной политики [5, c. 225].

Канадская модель федерализма также известна своими неофициальными механизмами. Эти механизмы не имеют конституционного статуса и не создаются в соответствии с каким-либо законодательным актом. Эти механизмы были созданы в ответ на текущие политические проблемы. Они стали основой для обмена информацией, ведения переговоров и принятия политических решений. К ним относятся:

• 1.    Конференция первых министров Канады и премьер-министров регионов, которые проводятся в случае необходимости и созываются премьер-министром Канады. На сегодня основными вопросами конференций являются охрана здоровья, охрана окружающей среды и вопросы, связанные с жизнью коренных народов Канады.

• 2.    Встречи федеральных министров разных отраслей хозяйства (финансы, здравоохранение, внутренняя торговля, сельское хозяйство, образование, туризм и транспорт, экология, спорт).

• 3.    Двусторонние и многосторонние встречи заместителей министров и других должностных лиц.

• 4.    Секретариат канадской межправительственной конференции, созданный в 1973 г. по инициативе первых министров. Он является фактическим организатором большинства конференций с участием высокопоставленных чиновников, готовит отчеты для парламента и направляет их через министра межправительственных отношений [5, c. 226].

Именно соглашения между центром и регионами являются отличительной чертой канадского федерализма. Эти соглашения преследуют следующие цели: реализация и 81

финансирование крупномасштабных целевых проектов, расположенных в зоне полномочий федерального центра и в зоне полномочий региональных властей. Первое такое соглашение было заключено в 1868 г. между Федеральным парламентом и областными парламентами по вопросам миграции. Такие соглашения заключаются во всех областях их деятельности, что связано с растущей ролью региональных правительств. Вот несколько примеров. В 2014 г. между правительством Канады и правительством Онтарио было подписано соглашение о сохранении качества воды в Великих озерах и благосостоянии экосистем [8]. Были подготовлены предложения по защите экосистемы региона. Другим ярким примером являются соглашения о рынке труда, которые были заключены со всеми провинциями в течение 6 лет – с 2007 по 2014 гг. для увеличения занятости населения, снижения уровня безработицы, повышения уровня образования и проведения курсов для повышения квалификации и переподготовки кадров в регионах. С 2014 г. между центром и провинциями существуют соглашения о субсидировании обучения [9]. Таким образом, в рамках этих соглашений каждому участнику программы профессионального развития предоставляются специальные гранты в размере до 15 тыс. долл. США, оплата учебных расходов.

Федеративное устройство Канады предопределяет постоянное внимание, которое Правительство страны сегодня уделяет социально-экономическому развитию регионов.

В целях поддержки провинций и северных территорий страны федеральное Правительство активно использует инструмент межбюджетных трансфертов. Доля таких платежей в расходах федерального бюджета в течение девяти месяцев 2016-2017 финансового года составила 23% (51,6 млрд. кан. долл.) [3].

Таблица 1. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета Канады в бюджеты провинций и северных территорий, млрд. кан. долл.

Наименование статьи бюджета Финансовый год 2014–2015 2015–2016 2016–2017 2016–2017 к 2015-2016, % Трансферты на развитие здравоохранения 32,113 34,026 36,068 106,0 Трансферты на развитие социальной сферы 12,582 12,959 13,348 103,0 Выравнивание     уровня бюджетной обеспеченности 16,669 17,341 17,880 103,1 Платежи   атлантическим провинциям 0,196 0,125 0,044 35,2 Целевые      трансферты северным территориям 3,469 3,561 3,603 101,2 Итого 65,029 68,013 70,943 104,3 Итого в расчете на одного жителя 1,832 1,899 I 1,958 I 103,1 I

Источник: Министерство финансов Канады.

Ключевыми видами трансфертов федерального бюджета в бюджеты провинций и территорий Канады являются трансферты на поддержку системы здравоохранения, социальной сферы, финансовая помощь на поддержку северных территорий страны и трансферты на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Ожидаемая по итогам исполнения федерального бюджета в 2016–2017 финансовом году структура межбюджетных трансфертов представлена в таблице 1.

В федеральном бюджете Канады на 2016–2017 финансовый год выделенные на поддержку канадских регионов и территорий трансферты достигли рекордного уровня – 70,9 млрд. кан. долл., что на 4,3 % выше значения предыдущего периода [3].

В 2015–2016 финансовом году наиболее ресурсоемким явился трансферт на поддержку провинциального уровня системы здравоохранения. На долю трансферта пришлось более половины общей величины межбюджетных ассигнований (более 36 млрд. долл. в абсолютном выражении). Кроме того, 17,9 млрд. долл. направлены на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, 13,4 млрд. долл. – на поддержку социальной сферы провинций, 3,6 млрд. долл. – на поддержку северных территорий [3].

Нельзя не отметить, что трансферты на поддержку атлантических провинций в отчетном финансовом году значительно снизились (на 65%). При этом в бюджете на 2017–2018 финансовый год таких ассигнований уже не предусмотрено. По всем остальным перечисленным трансфертам наблюдается рост (от 1,1 до 6,0%) [3].

Региональная структура трансфертов федерального бюджета представлена в таблице 2, в соответствии с данными которой наибольший размер межбюджетных трансфертов получен провинциями Квебек (21,4 млрд. кан. долл., или 30,1% от общей величины финансовой помощи), Онтарио (21,3 млрд. кан. долл., или 30,0%),Британская Колумбия (6,5 млрд. кан. долл., или 9,1 %), Альберта (5,8 млрд. долл., или 8,2%) [3].

Вместе с тем абсолютными лидерами привлечения средств федеральной бюджетной поддержки в расчете на одного жителя явились северные территории Канады. Федеральные ассигнования в бюджет Нунавута превысили 1,5 млрд. долл., или 41,5 тыс. долл. на каждого жителя территории. Межбюджетные трансферты в бюджет СевероЗападных территорий достигли 1,3 млрд. долл. (28,7 тыс. долл. на жителя), в бюджет Юкона – 1,0 млрд. кан. долл. (25,3 тыс. долл. на жителя). В среднем на одного жителя Канады размер межбюджетных трансфертов составил 1958 кан. долл. [3].

Таблица 2. Структура трансфертов федерального бюджета в бюджеты провинций и территорий Канады в 2016–2017 финансовом году, млрд. кан. долл.

Провинция (территория)	Размер межбюджетного трансферта
	оценка	доля, %	в расчете на одного жителя, кан. долл.
Ньюфаундленд и Лабрадор	0,723	1,0	1364
Остров Принца Эдуарда	0,583	0,8	583
Новая Шотландия	3,060	4,3	3225
Нью-Браунсвик	2,740	3,9	3623
Квебек	21,371	30,1	2570
Онтарио	21,344	30,1	1529
Манитоба	3,530	5,0	2683
Саскачеван	1,567	2,2	1364
Альберта	5,790	8,2	1364
Британская Колумбия	6,471	9,1	1364
Юкон	0,946	1,3	25258
Северо-Западные территории	1,295	1,8	28777
Нунавут	1,539	2,2	41554
Итого	70,943	100,0	1958

Источник: Министерство финансов Канады.

В Канаде на федеральном уровне управления создана национальная система поддержки провинций и северных территорий. Функции по управлению этой системой возложены на Министерство инноваций, науки и экономического развития Канады, которое осуществляет координацию деятельности федеральных агентств.

Указанные агентства созданы в целях реализации программ по развитию отдельных провинций и территорий страны, а также групп регионов. К таким ведомствам относятся: Агентство экономического развития южного Онтарио (Federal Economic Development Agency for Southern Ontario); Агентство экономического развития северного Онтарио (Federal Economic Development Agency for Northern Ontario); Агентство по развитию атлантических провинций Канады (Atlantic Canada Opportunities Agency); Агентство программ экономического развития провинции Квебек (Quebec Economic Development Program); Агентство по экономической диверсификации западной Канады (Western Economic Diversification Canada); Канадское агентство экономического развития северных территорий (Canadian Northern Economic Development Agency) [3].

Выводы и рекомендации. Анализ зарубежного опыта взаимоотношений центра и регионов на примере Канады показал, что основными направлениями повышения экономической безопасности страны являются выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и поддержка северных территорий. Отличительной чертой канадского федерализма являются реализация и финансирование крупномасштабных целевых проектов в сфере полномочий федерального центра и региональных властей. При этом особое внимание уделяется северным территориям с созданием на федеральном уровне национальной системы их поддержки. Федеральный центр в Канаде смело делегирует полномочия регионам по вопросам, связанным с совместными или перекрывающимися компетенциями. В свою очередь, провинции Канады не боятся брать на себя ответственность и выдвигают инициативы и требования в отношении предоставления таких полномочий. То есть механизм взаимоотношений между федеральным центром и провинциями Канады является гибким и многовекторным, обеспечивающим экономическую безопасность страны.