Зарубежный опыт системы государственных закупок

Подходы к регулированию государственных закупок являются объектом особого внимания в законодательстве как стран Европейского союза, так и Соединенных Штатов Америки, поскольку основными потребителями государственных закупок, как и в Российской Федерации, являются органы законодательной и исполнительной власти. Принципы, на которых строится нормативная база системы государственных закупок во всем мире, нацелены на честную конкуренцию, которая приводит к снижению цены на требуемый продукт, работу, услугу. А одной из основных проблем зарубежных закупок является все тот же «человеческий фактор», порождающий коррупцию и недобросовестность.

Первые шаги по созданию единой электронной системы государственного заказа в Российской Федерации начались с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [1], в то время как в США и Европейском союзе уже был накоплен довольно большой опыт в этой сфере деятельности.

Принимая во внимание тот факт, что первый закон, регламентирующий регулирование системы федеральных государственных закупок, был принят в США в 1792 г., можно сделать вывод о наличии в этой стране наибольшего опыта в части информационного обеспечения государственных закупок [2].

В США первые полномочия по осуществлению закупок на государственные нужды были делегированы министерствам финансов и обороны. На сегодняшний день полномочиями по проведению закупок для государственных нужд перераспределились по нескольким управлениям и ведомствам. Так называемыми общими закупками для нужд федеральных органов власти занимается General Services Administration — Управление общих услуг (далее — УОУ), которое на основании заявок министерств и ведомств формирует и организовывает крупнооптовые закупки с использованием конкурсных процедур, выделяя в первую очередь тендеры (англ. tender — предложение). Тендер представляет собой конкурентную форму отбора предложений на поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ по заранее объявленным в документации условиям и в оговоренные сроки на принципах состязательности, справедливости и эффективности. По результатам конкурсных процедур приобретенные товары направляются на склады УОУ, а затем перепродаются заказчикам (министерствам и ведомствам) по ценам победителя тендера с установленным небольшим процентом. Процент от таких перепродаж направляется на содержание УОУ.

Закупки, связанные с обеспечением национальной обороны США, осуществляются министерством обороны страны (Department of Defense). Специфические закупки могут проводиться и другими ведомствами, такими как Агентство по исследованию и развитию в области энергетики (Energy Research and Development Agency), Национальное управление по аэронавтике и исследованию космического пространства (National Aeronautics and Space Administration, NASA) и др.

Мероприятия по осуществлению мониторинга за федеральными закупками возложено на Управление федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy), а межминистерская координация в области закупочной политики осуществляется Советом по регулированию федеральных закупок (Federal Acquisition Regulatory Council). Законодательную базу системы государственных закупок в США составляют Правила закупок для федеральных нужд (Federal Acquisition Regulations, FAR) и Правила закупок для нужд обороны — дополнение (Defense Federal Acquisition Regulations-Supplement, DFARS). Эти регламентирующие документы выстраивают отношения во всей системе федеральных закупок и отличаются весьма детальной проработкой принципов и процедур [3].

Все законы США, относящиеся к данной сфере, можно разделить на два направления:

• 1)    общее федеральное законодательство, которое регулирует организацию процесса государственных закупок и устанавливает юридические нормы, касающиеся конкретных видов закупок, отнесенных к

компетенции соответствующих органов исполнительной власти на федеральном уровне;

• 2)    специальное законодательство, отвечающее за процедуры и формы контрактов, а также информационное обеспечение процессов закупок и анализ их результатов.

Система государственных закупок США опирается на три основных принципа, направленных на решение национальных задач контрактной системы государства:

• -    принцип справедливости, т. е. обеспечение условий для равноправного участия поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в конкуренции за государственные заказы;

• -    принцип честности и борьба с коррупцией при государственных закупках;

• -    принцип экономии и эффективности, т. е. осуществление закупок товаров, работ и услуг соответствующего качества по максимально низким ценам с минимальными затратами на проведение закупок.

Порядка 100 федеральных ведомств заняты в системы государственных закупок США, представляющие государственные, хозяйственные и научно-технические направления. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и региональные центры федерального правительства, которые размещены в крупнейших городах страны.

Использование информационных ресурсов по государственным закупкам также регламентировано законодательством США. В частности, законодательно определены полномочия и функции органов, отвечающие за поддержание информационного ресурса — сбор, обработку и распространение данных по закупкам, обеспечение и управление функционированием информационной базы системы данных закупок для федеральных нужд, и Федерального регистра контрактов. Центр обработки данных по федеральным закупкам регулярно издает инструкцию по представлению этих данных, где содержится:

• -    полный перечень отчитывающихся ведомств, а также не отчитывающихся, т.е. закрытых для публикации;

• -    необходимые инструкции для узлов сбора данных в каждом ведомстве;

• -    разъяснения (какие данные требуются и как часто их надо представлять).

В 1994 г. законодательство США в области государственных закупок претерпело изменения после ряда выявленных противоречий на фоне возросшего объема закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который привел к модернизацию информационной политики и вопросов формирования, а также использования информационных ресурсов в системе. Ревизии подверглась также организация процедур государственных закупок (к 1994 г. насчитывалось 889 общих контролирующих законов и правил). Теперь федеральным уполномоченным по государственным закупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для закупок малого объема и параллельно поддержал электронную коммерцию. Термин - "электронная коммерция" представляет собой множество различных технологий, в числе которых -EDI (Electronic Data Interchange - электронный обмен данными), электронная почта, Интернет, интранет (обмен информацией внутри компании), экстранет (обмен информацией с внешним миром).

Новое законодательство предписывало упразднить бумажный документооборот и ведение записей, а также минимизировать многочисленные правила и процедуры, относительно прямых закупок на суммы менее 100 тыс. долл.

На сегодняшний день каждое федеральное ведомство США обязано формировать и поддерживать ведение электронной базы данных, содержащей несекретные сведения по контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему обработки данных федеральных закупок. Дополнительно ведомства должны иметь в электронном виде данные, идентифицирующие субконтракты (контракты субподрядчиков) по контрактам на общую сумму 5 млн долл. и более.

Информационная система федеральных закупок обеспечивает учет сведений контрактов единичной стоимостью более 25 тыс. долл. А также контрактов малой единичной стоимостью, ежегодно заключаемых федеральными ведомствами. Центральная информационная система обработки данных федеральных закупок является источником консолидированной информации о государственных закупках.

Учтенные данные, содержащиеся в Центральной информационной системе обработки данных федеральных закупок, используются в качестве основы для формирования периодических и специальных отчетов президенту, Конгрессу и Бюджетному управлению США, а также предоставляются федеральным ведомствам, деловым кругам и общественности. С учетом этих сведений Центральная информационная система обработки данных ежегодно подготавливает и издает отчет о закупках. На платной основе предоставляются отчеты, составленные по индивидуальным запросам любых потребителей. При необходимости специалист Центральной информационной системы поможет клиенту в разработке требуемой структуры отчета.

Цель внедрения электронных торгов при осуществлении федеральных закупок — не только автоматизация рутинных процессов взаимодействия закупочных органов с потенциальными подрядчиками, но и снижение трансакционных затрат на выполнение закупочных процедур и резкое сокращение сроков проведения этих операций. Масштабы использования электронных торгов при осуществлении федеральных закупок в США в настоящее время являются относительно небольшими в сравнении с объемом их применения при заключении сделок между коммерческими фирмами. Электронные торги в основном используются для закупок по упрощенным процедурам по контрактам стоимостью до 100 тыс. долл. Это обусловлено излишне жесткой регламентацией процедур федеральных закупок, которая полностью удовлетворяет условиям их проведения с помощью документов на бумажных носителях, но создает определенные сложности при проведении закупок посредством электронных торгов. Важными условиями применения электронных торгов являются развитое законодательство в сфере регулирования использования интернет-технологий и средств связи, защиты информации, а также наличие базовых стандартов безопасности для компьютерных сетей.

Информационные ресурсы обеспечивают реализацию указанных выше принципов — публичности процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд, равноправия в процессе закупок и открытого доступа к информации по заключенным контрактам. В соответствии с требованиями законодательства обеспечение публичного открытого доступа к этим ресурсам осуществляется посредством их публикации на едином правительственном портале. Электронная версия Федерального регистра контрактов также размещена в Интернете.

Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она:

• -    обеспечивает высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;

• -    позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контрагентам и т. п.

В то же время отмечаются следующие недостатки системы:

• -    неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;

• -    недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;

• -    недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.

Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза (далее — Евросоюз). В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:

• -    осуществление закупок для государственных нужд при минимизации использовании денежных ресурсов;

• -    обеспечение одинаковых условий для всех участников торгов при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;

• -    соблюдение требования открытости закупок, в том числе для публичного обсуждения;

• -    содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;

• -    приоритет малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.

Опыт США был использован также при разработке в Евросоюзе процедур, способов и методов проведения закупок для государственных нужд, основ построения их информационного обеспечения. Подобные работы в Европе начались позднее, и создание наднационального законодательства по этим вопросам здесь является более сложной проблемой из-за существующих различий в законодательствах стран, входящих в Евросоюз.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран — членов Евросоюза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале Евросоюза». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г., и теперь официальной публикацией является электронная база данных Tenders Electronic Daily (TED) — Ежедневная информация о тендерах. База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна в Интернете. Она ежедневно пополняется новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах. Более полные данные о контрактах и поставщиках представлены в национальных информационных системах стран, входящих в Евросоюз. Кроме того, существует более 200 информационных центров, оказывающих справочные и консультационные услуги участникам государственных закупок. TED предлагает тендеры на государственные (общественные) работы и контракты на поставки не только для государств — членов Евросоюза, но и для Африки, стран Карибского бассейна и Тихого океана, стран, которые являются ассоциированными членами Евросоюза, и тех, которые его не имеют (Япония, США). Традиционно предлагаются такие виды тендеров, как работа, поставки, услуги.

В странах Евросоюза существуют две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.

При распределенной модели каждое подразделение (департамент, управление и т. д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.

Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки на закупки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все государственные закупки.

Плюсы и минусы обеих схем очевидны: с одной стороны, распределенная модель весьма гибка, с другой — увеличивает количество трансакционных издержек. В свою очередь, централизованная модель, обеспечивающая низкие цены за счет крупнооптовых закупок, менее мобильна и не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров и услуг.

Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства — Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury) — действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как Служба закупок для системы национального здравоохранения (National Health Service Supplies).

Мировой опыт применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров и услуг является проведение открытых конкурсов (тендеров).

Тендеры лежат в основе государственных закупок в подавляющем большинстве развитых стран. Правила закупок, главным методом которых являются конкурсные процедуры, Организация Объединенных Наций (далее — ООН) и Всемирная торговая организация (далее — ВТО) рекомендуют для всех своих членов. Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) предложила типовой закон о закупках товаров (работ) и услуг, являющийся образцом и возможным базисом для законодательства по государственным закупкам. Требования по закупкам к странам — членам ВТО зафиксированы в многостороннем соглашении о государственных закупках в рамках ВТО. Закупочная деятельность стран Европейского сообщества регламентируется соответствующими директивами Евросоюза.

В европейской закупочной системе в настоящее время устоялась следующая система базовых принципов:

• -    прозрачность (Transparency) — открытость и доступность информации о закупках;

• -    подотчетность и соблюдение процедур (Accountability and due process) — четкое следование закупочным процедурам при государственном и общественном контроле;

• -    открытая и эффективная конкуренция (Open and effective competition) — недопущение дискриминации;

• -    справедливость (Fairness) — равные возможности для всех участников закупок.

Эти принципы лежат в основе законодательства во многих странах и закреплены рядом международных документов, в частности Многосторонним соглашением о государственных закупках в рамках ВТО.

В европейских странах предметы государственных закупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров. Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги, такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ. Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ. Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается используемых тендерных процедур и способов определения победителей.

Помимо открытых и закрытых одно- и двухэтапных конкурсов, методов запроса котировок и закупки у единственного источника, хорошо знакомых по отечественной практике государственных закупок, в некоторых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров. Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются относительной управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения с точки зрения решения поставленной задачи, а также его цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт. В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, внесшим предложения, которые не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате окончательные варианты предложений, из которых и выбирается наилучший.

В части стран Евросоюза местным поставщикам и подрядчикам при государственных закупках предоставляются преференции, обычно на уровне 5–10%.

В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности для субъектов малого предпринимательства. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.

Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к государственным заказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т. п.), а в некоторых случаях и прямые запреты.

Однако наиболее интересным опытом организации электронной системы государственных закупок среди стран Евросоюза является Германия.

Федеративная Республика Германия являясь членом Евросоюза исполняет все те же положения европейского законодательства о государственных закупках. Однако Германии удалось адаптировать свое законодательство в сфере размещения государственных заказов к требованиям Евросоюза, поскольку создание конкурентной среды и недопустимость дискриминации позволяют рационально расходовать государственные средства. Европейское законодательство в сфере государственных закупок нашло свое отражение не в специальном законе, а в разделе германского закона о недопустимости ограничения конкуренции

(антимонопольное законодательство) — это соответствует положениям проекта европейской конституции, где удовлетворение государственных нужд рассматривается в контексте принципов рыночной экономики.

Система контроля процедуры государственных закупок, действующая в Германии, отвечает требованиям Евросоюза, но имеет определенную специфику. В сферу ее действия попадают все организации, приравненные к государственным заказчикам в соответствии с определениями Евросоюза, вследствие чего государственными заказчиками считаются и многие частные структуры.

Система контроля в Германии включает две инстанции:

• -    апелляционную — в форме независимого учреждения;

• -    судебную — в форме судебного органа.

Возможность оспаривать решение о размещении госзаказа в суде стала в Германии успешным нововведением. Постановления, выносимые обеими инстанциями, публикуются и служат дальнейшему развитию права в сфере государственных закупок. Поскольку законом для этих инстанций установлен ускоренный порядок рассмотрения жалоб на действия заказчика, обжалование не приводит к задержке инвестирования средств.

Процесс закупок для удовлетворения государственных нужд в Германии децентрализован. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также частные структуры, работающие в секторах жизнеобеспечения, размещают заявки, руководствуясь положениями существующего законодательства и под собственную ответственность.

Работа по совершенствованию процесса государственных закупок в Германии ведется под руководством федерального министерства экономики, которое постоянно обменивается мнениями между участниками процесса, добиваясь общего подхода и понимания положений нормативных актов, а также на регулярной основе подготавливая предложения и поправки к действующему законодательству.

Также в Германии успешно работает общественная организация экспертов и ученых «Форум госзаказа», в рамках которой происходит обмен знаниями в области государственного заказа. Точка зрения специалистов и ученых, сформулированная в рабочих органах форума, регулярно доводится до сведения правительства.

В Евросоюзе случаются случаи, когда понимание отдельных позиций законодательства о государственных закупках заказчиками идут в разрез действующему законодательству, вследствие чего, последние, пытаются уйти из его сферы действия, а значит, и от дополнительных обязательств. Некоторые потенциальные подрядчики применяют приемы недобросовестной конкуренции вплоть до попыток подкупа представителей заказчика. Поэтому в государственных учреждениях практикуется назначение независимых лиц (в связи с невозможностью их уволить), ответственных за размещение государственных заказов. Работа этих чиновников контролируется вышестоящими органами надзора и Счетной палатой.

Резюмируя вышеизложенное еще раз отметим, что одним из актуальнейших в настоящее время является вопрос, сможет внедрение так называемых систем обеспечения качества у государственного заказчика и подрядчиков помочь в борьбе с коррупцией или все же придется переходить к составлению «черных списков», которыми российских поставщиков пугает Министерство экономического развития Российской Федерации.