Защита имущественных и жилищных прав "дольщиков" органами российской прокуратуры

Отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан для жилищного строительства, в последнее время стремительно развиваются. Одновременно с этим, к сожалению, неукоснительно увеличивается число нарушений закона, допускаемых, как правило, застройщиками.

Ежегодно прокурорами выявляются многочисленные нарушения в сфере долевого строительства жилья. Так, по данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, только в 2015 году пострадавших от незаконных действий застройщиков или так называемых «обманутых дольщиков» 1 насчитывается 42,5 тысячи граждан [1]. Количество обратившихся в правоохранительные органы участников долевого строительства с 308 за 9 месяцев 2014 года возросло до 537 в 2015 году. Возбужденных уголовных дел тоже стало больше – 362 в 2015 году против 214 в 2014 году [1]. Кроме того, нарушения, связанные с привлечением денежных средств граждан – участников долевого строительства, чаще всего имеют массовый характер, поскольку одновременно нарушаются права многих граждан, так как застройщик заключает договоры долевого участия с большим количеством физических лиц. Так, по одному объекту застройки может быть заключено от десяти до нескольких сотен договоров долевого участия с гражданами. В связи с этим актуальность рассматриваемой проблемы не вызывает сомнений.

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в этой сфере, является Федеральный закон от 30 декабря 2004 года № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 214-ФЗ). В тот период времени требовалась подобная регламентация общественных отношений в сфере привлечения средств граждан для строительства многоквартирных домов, поскольку хаотичное развитие жилищного строительства создавало условия незащищенности прав граждан, вложивших собственные средства в строительство жилья, тотального нарушения их прав неисполнением застройщиками обязательств по возведению и введению в эксплуатацию «оплаченного» гражданами жилья.

Важность и актуальность исследуемой в настоящей статье проблемы подтверждается и развернувшейся в последнее время в обществе полемикой о необходимости полного отказа от института участия граждан в долевом строительстве, поскольку многие считают его малоэффективным [3].

Как правило, одной из основных причин частого нарушения прав участников долевого строительства остается несовершенство законодательства, регулирующего отношения в этой сфере. В условиях экономической нестабильности, из-за дороговизны сделок по приобретению жилья, желания застройщика получить бо ́ льшую выгоду за меньшие средства механизм защиты граждан от произвола со стороны нерадивых застройщиков, включая их ответственность за нарушения прав дольщиков, соответствующее законодательство должно быть как можно четче и жестче.

Не разделяя мнение о необходимости отказа от Закона № 214-ФЗ, отметим еще один важный момент. Прокурорская практика показывает, что застройщики, применяющие положения Закона № 44-ФЗ, как правило, не относятся к категории злостных нарушителей. Так называемые «проблемные дома» возникают чаще всего тогда, когда застройщик в принципе не применяет положения Закона № 214-ФЗ, а работает по так называемым «серым» схемам. В связи с этим способствовать решению проблемы «обманутых дольщиков» может принятие таких, например, мер, как ужесточение ответственности застройщика за уклонение от законодательно закрепленных схем строительства и привлечения денежных средств граждан. Необходимо отметить, что ответственность следует ужесточать и за строительство многоквартирных домов без разрешения. Причем ответственность необходимо ужесточать как в отношении застройщика, так и в отношении органа, уполномоченного на выдачу разрешений на строительство 2.

Определенный положительный эффект в этой ситуации может обеспечить подготовленный Правительством Российской Федерации и внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, положения которого направлены на защиту прав дольщиков от недобросовестных или неудачливых застройщиков [4]. Изменения предложено внести в Закон № 214-ФЗ, в котором закрепить следующее:

• 1)    минимальный собственный капитал для застройщика в размере 1 миллиарда рублей;

• 2)    создать и вести единый электронный реестр застройщиков с раскрытием в нем их бенефициарных владельцев и заключений аудиторов о деятельности застройщика;

• 3)    денежные средства дольщиков аккумулировать на специальных счетах, что должно стать определенной гарантией их целевого расходования.

Таким образом, по нашему мнению, предложение о полном отказе от института долевого участия граждан в строительстве несколько преждевременно. На наш взгляд, помимо корректировки положений Закона № 214-ФЗ, требуется обеспечить механизм четкого исполнения его положений, прежде всего силами и средствами, предоставленными органам прокуратуры.

Участие прокуратуры в механизме защиты прав участников долевого строительства важно и ощутимо – с одной стороны, через осуществление надзора за контролирующими органами в сфере привлечения денежных средств граждан, с другой – через непосредственную работу с гражданами, чьи права и законные интересы нарушены застройщиками. С уверенностью можно отметить, что в настоящее время обе названные формы прокурорской деятельности являются приоритетными.

Основополагающим ведомственным организационно-правовым актом, кото- рым руководствуется прокурор в своей основной деятельности, включая сферу защиты прав дольщиков, остается приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 года № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (далее – Приказ Генерального прокурора). В пункте 8.4 этого документа содержится указание о недопущении при осуществлении прокурорского надзора необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечения органов прокуратуры в хозяйственные споры 3 между коммерческими структурами. Также в нем запрещается использовать полномочия прокуроров для создания препятствий правомерной предпринимательской деятельности участников экономических отношений.

По сути, договор долевого участия в строительстве – это гражданско-правовой договор (соглашение) наряду с договорами займа, вклада, купли-продажи, аренды и т. п., который заключается между равноправными субъектами экономических отношений, в том числе с гражданами. Однако на практике механизм правовой защиты граждан по договору долевого участия и остальным гражданско-правовым договорам различный.

Для наглядности приведем два простых примера.

В первом случае гражданин А. заключил с хозяйственным обществом договор поставки строительных материалов, согласно которому срок поставки – 1 месяц с момента заключения договора. Во втором случае гражданином Б. заключен с застройщиком, являющимся юридическим лицом, договор долевого участия в строительстве. В договоре долевого участия содержится указание на то, что срок завершения строительства наступает через месяц со дня заключения договора. Неисполнение юридическими лицами своих обязательств по договорам, не-уведомление контрагентов о переносе сроков исполнения договоров привели обоих граждан в органы прокуратуры. В первом случае прокурор, руководствуясь пунктом 8.4 Приказа Генерального прокурора, сообщит заявителю о наличии между контрагентами хозяйственного спора и разъяснит судебный порядок его разрешения, во втором – прокурор будет обязан провести проверку и при наличии достаточных оснований принять меры прокурорского реагирования.

Значит ли это, что договор долевого участия в строительстве – это договор иной (в отличие от остальных) природы, что он стоит особняком и находится на особом контроле у государства? На этот вопрос, по нашему мнению, необходимо ответить утвердительно и конкретизировать полномочия прокурора в названной сфере. Системный анализ российского законодательства свидетельствует о том, что его нормы не наделяют участников долевого строительства особым статусом, не относят их к субъектам, нуждающимся в особой защите государства, несмотря на очевидные предпосылки такой необходимости.

Конкретизация полномочий прокурора, а также особая защита граждан – участников долевого строительства необходимы ввиду специфики правоотношений по приобретению жилья, которая, на наш взгляд, заключается в том, что для большинства российских граждан покупка жилья, как правило, является одной из самых дорогих сделок в жизни, которая зачастую сопровождается банковским кредитом и, соответственно, многолетними финансовыми обязательствами, которые берет на себя дольщик.

В целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере долевого строительства, направленного на укрепление законности, защиту прав граждан, целесообразно конкретизировать полномочия прокурора, а также разграничить гражданско-правовые споры, которые могут быть разрешены в досудебном и судебном порядке исключительно самими гражданами – участниками долевого строительства, и отношения, и споры требующие обязательной прокурорской защиты.

Анализ принимаемых прокурорами мер реагирования в различных субъектах Российской Федерации показывает, что одной из наиболее часто применяемых мер прокурорского реагирования, принятых по результатам проверки исполнения законодательства в сфере долевого строительства, является обращение прокурора в суд с требованием восстановить нарушенные права дольщиков. При этом прокурор, как правило, обращается в суд с иском в следующих случаях:

• •    пропуск срока сдачи дома с целью взыскания в интересах дольщика неустойки;

• •    отказ застройщика от обязанности признания права собственности дольщика на квартиру;

• •    несоответствие объекта долевого строительства условиям договора.

Как видим, согласно сформировавшейся прокурорской практике обращения в суды за защитой прав дольщиков прокурор наделяется несколько бо ́ льшими полномочиями, чем это предусмотрено статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку право прокурора на обращение в суд в интересах дольщиков в этой статье конкретно не закреплено.

В связи с этим можно согласиться с мнением Т.Е. Сушиной, которая полагает, что «поскольку дольщики к указанной категории не относятся и могут самостоятельно обратиться в суд за защитой нарушенных прав, прокурор лишен права добиваться восстановления их нарушенных прав в судебном порядке. Вместе с тем увеличение числа обращений граждан в органы прокуратуры обязывает прокуроров разъяснять им право на судебную защиту со ссылкой на сложившуюся судебную практику, обеспечивающую гарантированную защиту прав дольщиков» 4.

О.Б. Гребенюк считает, что «расширение полномочий, предусмотренных статьей 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, позволит прокурорам более эффективно защищать права граждан, в том числе и как определенного круга лиц, каковыми могли бы являться обманутые дольщики» 5.

Ввиду имеющейся правовой неопределенности возникает необходимость в Законе № 214-ФЗ закрепить статус дольщиков в качестве социально незащищенных субъектов, а в статье 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации – право прокурора обращаться в интересах дольщиков в суд за защитой их имущественных и жилищных прав. При этом, полагаем, обращение прокурора в интересах прав дольщиков в суд о взыскании неустоек, морального вреда и принятии других мер гражданско-правовой ответственности не коррелирует с основным надзорным полномочием прокурора, поскольку подобные меры переходят в плоскость гражданско-правовых отношений, защита которых осуществляется гражданами самостоятельно. В этом вопросе прокурору следует четко различать, в каких случаях он вправе об- ращаться в суд с иском в интересах дольщиков, а в каких правовые основания для этого отсутствуют.

Авторам настоящей статьи представляется, что прокурор вправе обращаться в суд в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в интересах дольщиков исключительно в случаях нарушения контрагентом основных, прямо закрепленных и составляющих суть условий договора о долевом участии, то есть в случаях отказа в предоставлении возведенного жилья, возвратить сумму внесенных денежных средств в случае расторжения договора при просрочке сдачи дома или перехода дома в разряд «проблемных домов».

Кроме того, считаем целесообразным вопрос защиты прав участников долевого строительства отнести к числу приоритетных направлений надзора за исполнением законов в сфере экономики, дополнив пункт 8 Приказа Генерального прокурора положением о защите прав дольщиков.

В процессе осуществления надзорной деятельности в сфере защиты прав участников долевого строительства прокурорам следует обращать внимание на ряд существенных моментов.

Пунктом 2 статьи 1 Закона № 214-ФЗ закреплен перечень оснований привлечения денежных средств граждан, которое допускается только:

• 1)    на основании договора участия в долевом строительстве;

• 2)    путем выпуска эмитентом облигаций особого вида – жилищных сертификатов, закрепляющих право их владельцев на получение от эмитента жилых помещений в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах. При этом эмитент должен иметь в собственности или на праве аренды (субаренды) земельный участок и разрешение на строительство на нем многоквартирного дома;

• 3)    жилищно-строительными и жилищными накопительными кооперативами в со-

• ответствии с федеральными законами, регулирующими деятельность таких кооперативов.

Исходя из названных требований закона выявляемые прокурорами нарушения условно можно подразделить следующим образом:

• 1)    привлечение денежных средств граждан в целях жилищного строительства способом, не предусмотренным в пункте 2 статьи 1 Закона № 214-ФЗ, например, путем заключения предварительных договоров участия в долевом строительстве или предварительных договоров купли-продажи жилых помещений, договоров инвестирования строительства и т. д.;

• 2)    неисполнение застройщиком обязанностей, установленных Законом № 214-ФЗ, к числу которых можно отнести, в частности:

• •    привлечение денежных средств граждан в отсутствие разрешения на строительство, правоустанавливающих документов на земельный участок;

• •    неисполнение обязанности по государственной регистрации договора долевого участия и привлечение денежных средств граждан без такой регистрации;

• •    включение в договор долевого участия условий, ущемляющих права потребителя;

• •    несвоевременное направление участнику долевого строительства предложения об изменении условий договора долевого участия;

• •    неуведомление дольщиков об изменении сроков ввода жилого дома в эксплуатацию;

• •    размещение в сети «Интернет» проектных деклараций, содержащих неполные и недостоверные сведения;

• •    несвоевременное направление отчетов в контролирующие органы;

• 3) заключение девелопером или застройщиком с гражданами договоров долевого участия в строительстве в отсутствие намерения и (или) реальной возможности

  
  
  

возвести и ввести в эксплуатацию многоквартирный жилой дом.

Перечисленные и другие способы привлечения денежных средств граждан на стадии возведения многоквартирного жилого дома признаются прокурорами незаконными и служат основаниями для принятия мер прокурорского реагирования, направленных на устранение выявленных нарушений, привлечение виновных лиц к установленной законом ответственности и недопущение подобных нарушений впредь.

Так, нарушения закона, описанные в первых двух случаях, следует квалифицировать как административные правонарушения, ответственность за которые наступает по статье 14.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку они образуют нарушение требований законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости. В третьем случае, помимо административной ответственности, усматриваются признаки уголовно наказуемого деяния, квалифицируемого как мошенничество (статья 159 Уголовного кодекса Российской Федерации) или присвоение или растрата (статья 160 Уголовного кодекса Российской Федерации).

В заключение отметим, что предложения отдельных экспертов об отказе от института долевого строительства являются, на наш взгляд, преждевременными, поскольку в России этот институт еще не исчерпал себя полностью. На практике для укрепления законности в рассматриваемой сфере и снижения числа проблемных объектов и обманутых дольщиков на органы прокуратуры, помимо осуществления непосредственного надзора за исполнением законов, регулирующих отношения в сфере долевого строительства, возлагаются организация эффективного межведомственного взаимодействия между всеми участниками долевого строительства и координация действий органов власти и контрольно-надзорных органов с целью выявления и пресечения правонарушений в рассматриваемой области и защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве.