Защита органами прокуратуры РФ социальных прав граждан в судах общей юрисдикции: текущее состояние и перспективы

И ПЕРСПЕКТИВЫ

В период острой фазы экономического кризиса 2008 г. в России был отмечен резкий рост невыплат заработной платы. В связи с этим Генеральной прокуратурой РФ были приняты определенные меры, направленные на сокращение указанной задолженности. В частности, Генеральный прокурор РФ провел ряд встреч в субъектах Российской Федерации с руководителями крупнейших предприятий, у которых имелась задолженность по заработной плате. По результатам рассмотрения фактов невыплаты заработной платы генеральный прокурор внес сотни представлений и предостережений о недопустимости нарушений закона. Завершающим действием Генпрокуратуры РФ в этом направлении стала встреча генерального прокурора Ю. Чайки с президентом РФ Д. Медведевым 12 января 2009 г., по итогам которой президент внес в Государственную думу РФ законопроект, изменяющий статью 45 Гражданского процессуального кодекса РФ (ГПК РФ) в части наделения прокуроров дополнительными полномочиями по защите социальных прав граждан в судах общей юрисдикции [1]. Данный законопроект был подписан президентом РФ 5 апреля 2009 г. и вступил в силу 19 апреля 2009 г. [2].

В соответствии с указанными изменениями прокурор получил право обращения в суд общей юрисдикции по вопросам защиты нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. При этом от прокурора при подаче данных заявлений, в отличие от ранее установленного порядка, не требовалось обосновывать невозможность предъявления иска самими гражданами.

С момента внесения изменений в ст. 45 ГПК РФ прошло десять лет. В целом по результатам анализа практики применения вышеуказанной нормы последнюю следует оценить как своевременную и необходимую.

Так, из общего количества дел, рассмотренных с участием прокурора в судах общей юрисдикции в 2013 г., дела «обязательной» категории составили 38 %, по искам прокуроров – 62 %. При этом удовлетворяемость таких исковых заявлений стабильно высока и достигает 98,5 % [3, с. 9].

Генеральный прокурор РФ в докладе на расширенном заседании коллегии, посвященной итогам работы органов прокуратуры за 2018 г. и задачам по укреплению законности и правопорядка на 2019 г., состоявшемся 19 марта 2019 г., отметил, что при осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина в 2018 г. прокурорами выявлено и пресечено более 4 млн нарушений. Значительная их часть касалась обеспечения законности в сфере оплаты труда. В результате деятельности прокуратуры в данном направлении погашено долгов по заработной плате на сумму 26 млрд р., восстановлены права более 500 тыс. работников. В 2018 г. рассмотрено почти 4,8 млн обращений граждан в связи с нарушением их прав. Более половины жалоб разрешено непосредственно в органах прокуратуры, каждая пятая – удовлетворена. На личном приеме принято более 1 млн человек, в том числе организованы посещение на дому инвалидов, ветеранов и выезд в отдаленные районы [4].

Однако нельзя не отметить и проблемы, с которыми столкнулись прокурорские работники при реализации ст. 45 ГПК РФ в действующей редакции.

Так, суды, несмотря на просьбу гражданина, отказывают прокурору во вступлении в процесс по ч. 3 ст. 45 ГПК РФ в случае, если гражданин ранее самостоятельно направил исковое заявление в суд в защиту своего нарушенного социального права. Также в этом случае прокурор лишен права обратиться с апелляционным (кассационным, надзорным) представлением на решение суда в вышестоящий суд.

В таких случаях прокурору следует неформально подходить к рассмотрению обращения гражданина и использовать другие способы защиты нарушенного права. В частности, можно рассмотреть вопрос об изменении исковых требований и оснований иска. Например, вместо проигранных гражданином требований к администрации района о признании его нуждающимся в улучшении жилищных условий и постановке в очередь на получение жилья как ветерана Великой Отечественной войны предъявить иск об обязании администрации района признать ветерана нуждающимся в улучшении жилищных условий с целью предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем за счет средств федерального бюджета. Другой вариант – рассмотреть вопрос о возможности подачи апелляционного (кассационного) представления по искам о признании жилого дома самовольной постройкой и его сносе в случаях, когда не заявлялись одновременно требования о выселении и дело было рассмотрено без участия прокурора.

В связи с изложенным представляется целесообразным наделить прокурора правом по собственному усмотрению вступать в процесс по делам о защите социальных прав граждан, а также подавать апелляционные, кассационные и надзорные представления по делам данной категории.

Обратим внимание на недостаточное использование прокурорами частных определений, предусмотренных ст. 226 ГПК РФ, как эффективного механизма восстановления законности. Данный факт отмечен Генеральным прокурором РФ в п. 8 Приказа от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве», где прокурорам предписано при выявлении в ходе судебного разбирательства нарушений закона обращаться к суду с ходатайством о вынесении частного определения в адрес соответствующей организации или должностного лица, допустившего такие нарушения [5].

Следующая проблема, с которой придется столкнуться в ближайшее время прокурорам при пересмотре судебных актов в апелляционном и кассационном порядке, связана с созданием апелляционных и кассационных судов общей юрисдикции [6]. Соответствующий федеральный конституционный закон вступает в силу с 30 июля 2019 г. К этому времени прокуратуре необходимо завершить все кадровые перестановки, наладить организацию работы по данному направлению, рационально использовать имеющиеся материальные ресурсы и прийти к такому применению норм закона, чтобы обеспечить права граждан – участников судопроизводства на доступ к правосудию в судах апелляционной и кассационной инстанции.

Федеральным законом от 3 октября 2018 г. № 350-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» [7] введены дополнительные гарантии социальной поддержки гражданам предпенсионного возраста. В связи с этим на прокуратуру возложены дополнительные обязанности – защищать права граждан предпенсионного возраста, в том числе в судах. Об этом говорится в п. 2.7.2 Приказа Генпрокуратуры РФ № 196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан» от 15 марта 2019 г. (далее – Приказ № 196) [8].

При этом законодатель предусмотрел не только гражданско-правовой порядок защиты прав граждан предпенсионного возраста, но и уголовно-правовой. Федеральным законом от 3 октября 2018 г. № 352-ФЗ «О внесении изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации» в УК РФ введена статья 144.1, предусматривающая уголовное наказание за необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение лица, достигшего предпенсионного возраста [9].

Вместе с тем следует высказать критическое отношение к введению данной статьи в Уголовный кодекс РФ, поскольку указанная новелла может привести к заблаговременному увольнению лиц, не достигших предпенсионного возраста, в коммерческих структурах. Считаем, что в этом случае не следует применять репрессивный механизм, наоборот, нужно предоставить предпринимателям льготы по уплате взносов в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования с заработной платы лиц, достигших предпенсионного возраста.

Пунктом 3 Приказа № 196 прокурорам предписано обеспечить при наличии оснований подачу в суд исков (заявлений) в защиту трудовых прав граждан, а также привлечение к административной ответственности виновных лиц (в том числе арбитражных управляющих организаций-банкротов, имеющих задолженность по заработной плате); проверять законность судебных актов по делам указанных категорий, инициированным прокурором; контролировать своевременность принятия службой судебных приставов принудительных мер по исполнению требований исполнительных документов, обеспечив реальное исполнение судебных решений, вынесенных по искам (заявлениям) прокуроров, и оперативное поступление информации о сумме погашенной задолженности по заработной плате [10].

Большое внимание со стороны прокуратуры уделяется мониторингу рынка труда, ведется целенаправленная работа по выявлению «серых» и «черных» схем выдачи зарплаты, пресекаются незаконные действия арбитражных управляющих по удовлетворению требований иных кредиторов в ущерб интересам работников, а также необоснованные отказы центров занятости в признании граждан безработными. За год по материалам прокурорских проверок возбуждено свыше 1 тыс. уголовных дел, более 100 тыс. виновных лиц за указанные и иные нарушения привлечены к дисциплинарной и административной ответственности [11].

В анализируемый период прокурорами активно защищались и другие социальные права граждан. Так, в 2018 г. в суды прокурорами заявлено 75 тыс. исков, в том числе об оснащении образовательных учреждений средствами охраны, оборудовании в них медицинских пунктов, создании дополнительных мест в школах и детских садах; почти 24 тыс. исков связаны со сферой ЖКХ, 234 тыс. – с трудовой сферой. В 2018 г. стали отдельно учитываться исковые заявления в сфере законодательства о долевом жилищном строительстве, всего направлено 265 таких исков [12].

Мы разделяем позицию Т.И. Отческой в том, что активная правозащитная деятельность прокуратуры способствует росту доверия к ней российских граждан, которые все чаще обращаются за защитой нарушенных прав к прокурорам [13].

Вместе с тем нельзя не остановиться на проблеме чрезмерной загруженности прокурорских работников. Возрастающее доверие российских граждан к органам прокуратуры приводит к тому, что количество дел, рассмотренных с участием прокурора в судах общей юрисдикции, неизбежно растет. Это повышает нагрузку на прокурорских работников, осуществляющих защиту социальных прав граждан в судах, и, как следствие, снижает качество их подготовки к судебным заседаниям.

Здесь до сих пор остается актуальным мнение М.В. Гадиятовой в отношении принятых к ст. 45 ГПК РФ поправок. Так, c одной стороны, указанные изменения оцениваются положительно, так как относят рассмотрение вопроса о реализации права на подачу иска на усмотрение прокурора, который вправе принять решение исходя из характера правонарушения, загруженности отдельных органов прокуратуры, личных обстоятельств лица, чьи права нарушены, и других факторов, и практически лишает суд возможности отказа в принятии искового заявления ввиду неуважительности причин, по которым гражданин не может лично поддерживать свои исковые требования. С другой стороны, проблемой может стать кадровое обеспечение прокуратуры. Столь широкие полномочия, предоставленные прокуратуре, значительно увеличат объем работы в первую очередь районных прокуратур. Результатом этого станет «дилемма увеличения штатной численности работников или ограничения числа предъявляемых прокурором исков ввиду загруженности прокуратуры» [14, с. 44–45].

В целях снижения судебной нагрузки на прокуроров по гражданским делам, уменьшения количества так называемых бесспорных дел (где судья проверяет лишь формальные данные) прокурорским работникам следует более активно взаимодействовать с контролирующими органами, в необходимых случаях пользоваться полномочием, установленным п. 4 ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [15], – требовать от них незамедлительного проведения проверок и ревизий в поднадзорных объектах и субъектах надзора, использовать иные полномочия в сфере надзора за исполнением закона, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, вносить протесты, представления об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, предостережения.

Еще одна проблема связана с определением правового статуса прокурора в гражданском процессе и его полномочий. Поскольку ни ГПК РФ, ни ранее действовавший ГПК РСФСР четко не определили правовой статус прокурора, дискуссии об этом в научной среде ведутся на протяжении уже многих лет. А.А. Мельников [16], А.А. Ференс-Сороцкий [17] предлагают считать прокурора истцом, В.Н. Щеглов [18] и М.С. Шакарян [19] – процессуальным истцом. Автору же близка позиция, изложенная В.И. Торговченковым [20], Н.В. Ченцовым [21] и Н.А. Чечиной [22], которые предлагают придать прокурору самостоятельный процессуальный статус – представителя государства.

Вместе с тем нельзя смешивать правовой статус прокурора в процессе и при осуществлении последним надзорной деятельности. Прокуратура не осуществляет надзор за судом, а действует исключительно в рамках полномочий, предоставленных ГПК РФ, которые по своей сути не являются надзорными. В связи с этим нельзя согласиться с мнением М.Ю. Крутикова, который определяет полномочия прокурора на дачу заключения и обжалование судебных постановлений как процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе [23]. Как справедливо указывает Н.А. Васильчикова, к такому ошибочному суждению приводит сопоставление специфических процессуальных полномочий прокурора советского периода и современности в отрыве от изучения правового регулирования деятельности органов прокуратуры [24].

Что касается зарубежного законодательства, регулирующего защиту социальных прав граждан органами прокуратуры, то, например, Гражданский процессуальный кодекс Республики Казахстан в ст. 54 [25] предусматривает подачу прокурором иска для восстановления нарушенных прав и защиты интересов: 1) лиц, которые в силу физических, психических и иных обстоятельств не могут самостоятельно осуществлять их защиту, 2) неограниченного круга лиц и 3) лиц, общества и государства, если это необходимо для предотвращения необратимых последствий для жизни, здоровья людей либо безопасности Республики Казахстан. Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь в ст. 81, 82 [26] предоставляет прокурору право обратиться в суд с заявлением о возбуждении гражданского дела в защиту любых нарушенных прав граждан, а также юридических лиц. При этом прокурор не обязан обосновывать необходимость подачи такого иска.

По словам Ю. Чайки, в странах – членах Совета Европы более 30 прокуратур обладают полномочиями вне уголовно-правовой сферы, включая функцию участия прокурора в гражданском судопроизводстве с различным объемом полномочий [27].

Так, во Франции прокурор наделен широкими полномочиями по участию в гражданском судопроизводстве. По определенным категориям дел участие прокурора в гражданском процессе является обязательным: по защите прав несовершеннолетних, когда возникает угроза их здоровью, образованию и безопасности; по вопросам гражданства; по защите интересов лиц с психическими недостатками, защите прав и интересов инвалидов [28]. Прокуроры во Франции наделены правом обжалования судебных актов вплоть до высших инстанций. В частности, Генеральный прокурор при Кассационном суде Франции в целях наиболее полного удовлетворения публичного и общественного интереса наделен правом кассационного обжалования [29].

В отличие от Франции в Германии вмешательство прокуроров в некриминальные сферы права ограничивается лишь представлением в суде интересов гражданина, признанного умершим [30].

Таким образом, по результатам проведенного исследования и анализа деятельности прокуроров за последнее десятилетие можно обозначить направления развития органов прокуратуры в РФ. С целью повышения эффективности их работы по защите социальных прав граждан в судах общей юрисдикции, а также с учетом создания территориально обособленных апелляционных и кассационных округов судов общей юрисдикции следует и далее совершенствовать гражданское процессуальное законодательство, активно внедрять в прокуратуре сервисы электронного документооборота, создать единую государственную автоматизированную систему правовой статистики (ГАС ПС), единую защищенную внутреннюю сеть передачи данных, внедрить современные методики обучения прокуроров, в том числе информационным технологиям.

Ссылки: