Земельный участок как объект изъятия

В нашей стране исторически сложилось особенное отношение к земле, а земельные вопросы представляются наиболее острыми ввиду их экономического и политического значения на всех этапах существования нашего государства. Происходящее в настоящий момент совершенствование гражданского законодательства предполагает реформирование ряда вопросов, касающихся земельных участков. В частности, Проектом Федерального закона №47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» 1(далее - Проект изменений в ГК РФ) предусматривалось закрепление в Гражданском кодексе РФ закрытого перечня оснований принудительного изъятия земельных участков у собственников, принципа единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости. Мы находим весьма актуальным малоисследованным и требующим углубленного анализа вопрос о характеристике земельного участка не просто как объекта права или недвижимости, но и как объекта изъятия в контексте современного правового регулирования и предстоящих в нем изменений.

Поскольку изъятие земельного участка, то есть переход права на него «по административным основаниям»2, нельзя отнести к гражданскому обороту земельного участка ввиду отсутствия

1 Проект Федерального закона №47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

2Ахмадгазизов И.С. Переход вещных прав на земельные участки: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С.16.

волеизъявления и целенаправленности действий со стороны правообладателя з земельного участка , следовательно, не всем требованиям, предъявляемым к земельному участку как объекту прав или объекту недвижимости, должен соответствовать подлежащий изъятию земельный участок. Однако для определения особенностей земельного участка как объекта изъятия, необходимо охарактеризовать его свойства и как недвижимого имущества, и как объекта прав.

Среди признаков земельного участка, выделяемых на основе действующего законодательства, можно указать следующие.

В соответствии с п.1 ст.261 ГК РФ и п.2 ст.6 ЗК РФ земельный участок признается частью поверхности земли, включая почвенный слой, водные объекты и растения. В связи с этим на основании п.З ст.261 ГК РФ установлено также, что собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства иными законами и не нарушает прав других лиц. Указанные элементы земельного участка (почвенный слой, водные объекты, растения находящиеся на нем) не просто характеризуют его как объект прав, они также, по мнению Е.С. Клейменовой, имеют «значение для принятия решения об изъятии земельного участка, определения выкупной цены и убытков»4.

Таким образом, необходимость сохранения и защиты указанных

• 3    См.: Корнеев A.JL Сделки с земельными участками: Учебное пособие. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. С.14.

• 4    Клейменова Е.С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и муниципальных нужд: Дисс.... канд. юрид. наук. Орел, 2008. С.39.

  
  
  

природных свойств земельного участка имеет отношение и к установлению оснований для его изъятия, как ввиду ненадлежащего использования, так и для государственных или муниципальных нужд. Например, ст. 17 Закона Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан»5 в качестве основания для изъятия земельных участков для государственных нужд субъекта указывается образование особо охраняемой природной территории республиканского значения. А такие элементы земельного участка как почвенный слой, водные объекты и растения, расположенные на нем, являются не просто идентифицирующими признаками этого объекта, но и имеют значение для определения его стоимости в ходе изъятия.

Земельный участок характеризуется как недвижимая, «индивидуальноопределенная вещь, имеющая территориальные границы, определенные в установленном               земельном

6 законодательством             порядке» .

Местонахождение, границыI, площадь и план земельного участка в литературе признаются отличительными или индивидуализирующими его признаками7. Действительно, в соответствии с п.1 ст. 7 Федерального закона № 221-ФЗ от 24 июля 2007 года «О государственном кадастре недвижимости»8 (далее - ФЗ о государственном кадастре недвижимости) данная информация рассматривается в качестве уникальной характеристики объекта недвижимости. Такие сведения о земельном участке, как его кадастровый номер, целевое назначение, разрешенное

• 5    Закон Республики Башкортостан «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан» от 05.01.2004 №59-з // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2004. №4(178). Ст.164.

0 Гражданское право: учебник: в 3 т. Т.1 / Е.Н. Абрамова, Н.Н. Аверченко, Ю.В. Байгушева [и др.]; под.ред. А.П. Сергеева. - М.: РГ-Пресс, 2012. С.676.

• 7    Минаева А.А. Земельный участок как объект земельных правоотношений: Автореф: ... канд. юрид. наук. - М. 2007. С.12.

• 8    Собрание законодательства РФ. 2007. №31. ст.4017.

использование, установленные на земельный участок права, ограничения этих прав, обременения земельного участка и другие экономические и качественные характеристики, можно рассматривать лишь в качестве дополнительных признаков, поскольку они имеют значение, в частности, для определения правового режима данного земельного участка, а не для отграничения его как объекта.

А.А. Минаева также указывает, что индивидуализация земельного участка в натуре (физически) происходит путем определения его границ на местности, а юридически - вследствие внесения в документы на земельный участок описания его местонахождения, площади и границ9. На это указывает и А.В. Германов отмечая, что формирование земельного участка «исторически и рационально предопределено как выделение из целого (земельный массив) части (конкретный земельный участок)»10. При этом ученый добавляет, что установление границ исторически основывается не просто на использовании размежевания на местах, но и посредством отражения границ участков в планах местности.

Границы земельного участка устанавливаются согласно п.7. ст.38 ФЗ о государственном кадастре недвижимости путем определения координат характерных точек таких границ. А площадь земельного участка в соответствии с п.8 ст.38 указанного Закона определяется равной площади геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость. Соответственно, сведения о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование объекта и позволяют определить его в качестве индивидуальноопределенной вещи подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости.

• 9    Минаева А.А. Указ.соч. С. 11

• 10    Германов А.В. Земельный участок в системе вещных прав // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

  
  
  

Считаем возможным согласиться с В.В. Лантухом, отмечавшим, что «объектом гражданских отношений может быть только тот земельный участок, который прошел государственный *-*                       11                             *-*

кадастровый учет» . Данный вывод подтверждается и судебной практикой. Например, в Постановлении Федерального арбитражного суда (далее - ФАС) Восточно - Сибирского округа от 12 ноября 2007 г. №А19-3131/07-58-Ф02-8464/0712 указывается, что нормы гражданского           законодательства, регулирующие порядок купли-продажи, передачи в аренду, постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, предусматривают, что земельный участок как объект договора должен иметь описанные и удостоверенные в установленном порядке границы. В рассматриваемом в рамках этого судебного разбирательства договоре границы участка в установленном законом порядке не определены и не описаны, план земельного участка отсутствует. Данные обстоятельства не позволяют определенно установить, от какого земельного участка намеревалась отказаться одна из сторон. Учитывая это, суд пришел к выводу, что в нарушение п.1 ст.432 ГК РФ сторонами не достигнуто   соглашение   по условию договора,    признанному сторонами существенным, то есть в договоре не определен его предмет.

В практике изъятия земельных участков достаточно распространена ситуация, когда площадь подлежащего изъятию земельного участка определена ориентировочно, точные границы его не описаны, а органы, осуществляющие изъятие, сталкиваются с отказами в государственной регистрации решений об изъятии ввиду неопределенности объекта. На наш взгляд, хотя такой земельный пЛантух В.В. Земельный участок - как особый объект гражданско-правовых отношений в Российской Федерации: Монография. Армавир, 2010. С.160.

^Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 ноября 2007 г. № А19-3131/07-58-Ф02-8464/07 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

участок не может быть признан объектом гражданского оборота и недвижимостью, его изъятие является возможным.

Действительно, указание в кадастровом плане земельного участка на то, что его площадь является ориентировочной, не является препятствием для государственной регистрации прав на этот участок. Так, в соответствии с Письмом Росземкадастра от 10.07.2003 №НК/1162 «О предоставлении сведений ГЗК»13 и Правилами оформления кадастрового плана ГЗК-1-Т. 0-04-01-01, утвержденными Росземкадастром от 10.04.2001 14 одним из вариантов особых отметок в графе «16» кадастрового плана, предназначенном для использования в качестве обязательного приложения к документам, необходимым для государственной регистрации, является отметка «площадь ориентировочная, подлежит уточнению при межевании». Эта отметка подтверждает, что проведение межевания земельного участка для установления точных его границ допускается после государственной регистрации прав на земельный участок. Уточненные сведения о площади земельного участка, после государственной регистрации в Едином государственном реестре прав могут быть внесены в документы государственного земельного кадастра, на основании материалов землеустройства. Эти положения также находят отражение в судебной практике. Например, согласно Постановлению ФАС Западно-Сибирского округа от 25 декабря 2008 г. №Ф04-8002/2008(18332-А45-6)15 суд приходит к выводу, что отметка в кадастровом плане «площадь ориентировочная, подлежит уточнению при межевании» не является

• 13    Опубликован не был // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

• 14    Российская газета. 2001. №130.

• 15    Постановление Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 декабря 2008 г. №Ф04-8002/2008(18332-А45-6) по делу №А45-6161/2008-60/150// Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

  
  
  

основанием для отказа в государственной регистрации в соответствии со статьей 20 ФЗ «О государственной регистрации прав».

В связи со сказанным возникает вопрос о том, на кого должны быть возложены обязанности по уточнению границ и площади земельного участка посредством межевания в случае, если такой участок подлежит изъятию. Нормами, регулирующими изъятие земельных участков, данный вопрос напрямую не разрешается, однако, исходя из установленных полномочий органов исполнительной власти и сложившейся практики, обязанность по проведению процедуры межевания в указанном случае, на наш взгляд, должна возлагаться на органы, осуществляющие функции по управлению соответствующим имуществом - федеральны1м, региональным или муниципальныIм.

Владение любой вещью, а в особенности земельным участком, предполагает не только индивидуализацию ее среди других аналогичных вещей (применительно к земельному участку - установление его границ), но и определение границ господства над этой вещью. Как верно отмечал JI.3.Слонимский, анализируя гражданское законодательство, «... ограничения присущи землевладению, они сопутствуют ему, как необходимый его составной элемент, тогда как они могут не иметь места относительно других категорий частного обладания»16. Так, на правовой режим земельного участка влияет принадлежность его к той или иной категории земель, определяемая в зависимости от целевого назначения, и вид разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ). Определяя важность существующего деления земель по указанным признакам,

1оЦит. по: Нарыкова Ю.В. К вопросу об ограничениях права собственности на землю // Актуальные проблемы частноправового регулирования. Материалы Всероссийской IV научной конференции молодых ученых (г. Самара, 23 - 24 апреля 2004 г.). - Самара: Изд-во Самар, ун-та, 2004. С.206.

А.А. Минаева указывает, что такие признаки земельного участка как целевое назначение и разрешенное использование определяют, какие виды правоотношений по поводу данного земельного участка могут возникнуть. Продолжая эту мысль, в свою очередь, считаем необходимым отметить, что указанные признаки имеют значение также для установления оснований и определения порядка изъятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования в соответствии со ст.ст.284,     285

Гражданского кодекса РФ.

В целом представление о земельном участке как об объекте изъятия невозможно без соответствующих публично-правовых границ. Это обосновывается теми признаками, которыми обладает земельный участок, будучи частью природного объекта и ресурса (земли). В отношении установления публично-правовых границ, А.В. Германов верно указывает, что «введение гл. 17 ГК РФ в действие было отложено именно по причинам отсутствия правовых «ограничителей» для собственников земельных участков»17. Следовательно, указанный публичный элемент в правовом режиме земельного участка, в частности деление земель по целевому назначению и виду разрешенного использования, имеет особую важность в характеристике его как объекта изъятия, поскольку напрямую связан с установлением оснований изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, определением порядка изъятия земельных участков, а также при государственной кадастровой оценке, определении выкупной цены в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд.

Земельные участки представляют особую важность и интерес для всего общества - причем заинтересованность проявляется как в требованиях к сохранению земельного фонда, так и в ряде случаев в использовании земли для государственных (муниципальных) нужд,

17 Германов А.В. Указ.соч.

в том числе путем изъятия. Таким образом, можно говорить о наличии необходимости в определенном земельном участке, определяющей публичный интерес к нему как к объекту, на который направлено изъятие.

В настоящий момент Проект изменений в ГК РФ предусматривает включение в нормы Гражданского кодекса РФ принципа единства судьбы земельного участка и объектов недвижимости, находящихся на этом земельном участке. Этот принцип вводится вслед за закреплением принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов в ст. 1 ЗК РФ еще в 2001 г. Согласно этому принципу все прочно связанные с земельными участками объектыI, за некоторым исключением, следуют судьбе этих земельных участков. Предполагается, что введение данного принципа в ГК РФ будет способствовать упрощению оборота и защите прав собственника. Однако действительное значение этого принципа и истинная необходимость построения связи между судьбой земельного участка и судьбой объекта, находящегося на нем, до сих пор оцениваются неоднозначно.

Существует несколько точек зрения, характеризующих связь между земельным участком и объектами недвижимости, находящимися на этом участке: это указанный уже принцип единства судьбы данных объектов, концепция главной вещи и принадлежности и концепция единого объекта.

При этом указанное в законе прямое значение принципа единства судьбы земельного участка и строений на нем, содержащееся в Земельном кодексе РФ и в Проекте, подвергается сомнению. Так, В.А. Белов приходит к следующему выводу: тот факт, что «дом (здание, сооружение, вообще строение) физически приурочен ... к земле, свидетельствует о том, что его хозяйственная эксплуатация . невозможна без одновременного воздействия на земельный участок, к которому дом приурочен», значит,

«земельный участок в той своей части, в которой он используется для обслуживания нужд находящегося на нем строения, является элементом обслуживаемого им. строения» ^1В . В соответствии с этим возникает вопрос о том, что в действительности служит «первопричиной» - объектом, определяющим судьбу другого объекта -земельный участок или все же расположенные на нем строения?

В качестве второй концепции следует указать существовавший в дореволюционном российском праве со времен «Русской Правды» институт «вотчинного права», объединявший земли и недвижимость на ней в единый имущественный комплекс и рассматривающий указанные объекты как главную вещь и принадлежность. Так, ДА. Кассо указывал, что строения, среди прочего, являются, как указано в законе, принадлежностью земли. При этом автор уточняет, что строения с землею образуют одно целое и их точнее понимать как составные части земли19.

В то же врем я, у ДА. Кассо встречается и такое воззрение на связь между землей и строениями: «земля и леса, необходимые для заводского промысла, считаются принадлежностью данных заводов»20. Такой взгляд сходен с уже приведенным мнением В.А. Белова об обслуживании строений тем участком, на котором это строение находится. Получается, что обе концепции не могут однозначно ответить на вопрос, что «первичнее» - земельный участок или строение, расположенное на нем. Эта неоднозначность проявляется не только в теоретических воззрениях, но и в действующем законодательстве. Наиболее

ярким подтверждением этого является закрепленное в п.1 ст. 36 Земельного кодекса РФ и противоречащее принципу единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов право граждан и юридических лиц, имеющих в собственности, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, которые находятся в государственной или муниципальной собственности, на приобретение права на эти земельные участки, поскольку исходя из этой нормы, можно сделать вывод, что право на здания и строения является определяющим для принятия решения о судьбе земельного участка.

Вместе с тем, имеется еще один взгляд на отношения внутри конструкции «земельный участок - строение на нем». Мы полагаем более удачной концепцию «единого объекта недвижимости», которая предполагает, что земельный участок и недвижимость на нем должны подчиняться единому правовому режиму. Как отмечает Е.М. Тужилова-Орданская, в связке «земля - здание» нельзя выделить главную вещь и принадлежность. Ценность земли не нуждается в особом доказывании. Однако и наличие крупных объектов на земельном участке также влияет на ее стоимость и ценность21. Такой взгляд представляется более обоснованным, поскольку снимает вопрос о том, что должно определять судьбу другого объекта - земля или объект на ней: «отчуждение одного объекта

21 Тужилова-Орданская Е.М. Проблемы защиты прав на недвижимость в гражданском праве России: Монография. - М.: ООО «Издательский дом «Буквовед», 2007. С.68. '

одновременно              предполагает необходимость отчуждения и другого объекта»22.

Итак, указанные концепции единства судьбы земельного участка и строения, соотношения их как главной вещи и принадлежности представляются не совсем удачными, поскольку не разрешают ряд практических проблем, связанных, в частности, с изъятием земельных участков. Так, еще К.П. Победоносцев отмечал:     «при обращении в публичную продажу всего или некоторой доли недвижимого имения, принадлежащего одному владельцу, возникает вопрос: в каком составе назначить оное в продажу? Иногда бывает выгодно пустить в продажу все имение в целом его составе, иногда - отдельными частями»23. Аналогичный вопрос возникает и в настоящее время при изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования (ст.ст.284286 ГК РФ). Законом прямо не урегулирован вопрос о судьбе объектов недвижимости, находящихся на изымаемом по данному основанию земельном участке. Таким образом, если следовать принципу единой судьбы, то и земельный участок, и вся недвижимость на нем, в том числе и жилые дома, в этом случае подлежат продаже с публичных торгов. Это представляется нарушающим, в частности, жилищные права лиц, проживающих в жилых помещениях на таком земельном участке (например,

22 Тужилова-Орданская Е.М. Там же.

23 Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Первая часть: Вотчинные права // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / Компания «Консультант Плюс».

членов семьи собственника, использующего земельный участок не по назначению).

В этой связи концепция «единого объекта» на наш взгляд более удачна, потому что в указанном случае владелец земельного участка и строения на нем, в случае, если по закону раздел единого объекта возможен и целесообразен с точки зрения организации публичных торгов, будет иметь право требовать разделения земельного участка или выдела части земельного участка, находящегося под домом, из первоначального участка, и сохранения за ним права на ту часть земельного участка, которая находится под домом.

Резюмируя сказанное, необходимо охарактеризовать земельный как объект изъятия следующим образом.

Во-первых, необходимость сохранения и защиты природных свойств земельного участка имеет отношение к установлению оснований для его изъятия, как ввиду ненадлежащего использования, так и для государственных или муниципальных нужд. А такие элементы земельного участка как почвенный слой, водные объекты и растения, расположенные на нем, являются не просто идентифицирующими признаками этого объекта, но и имеют значение для

Во-вторых, публичный элемент в правовом режиме земельного участка, в частности деление земель по целевому назначению и виду разрешенного использования, имеет особую важность в характеристике его как объекта изъятия, поскольку напрямую связан с установлением оснований изъятия земельного участка ввиду ненадлежащего использования, определением порядка изъятия земельных участков, а также определении выкупной цены в целях изъятия для государственных или муниципальных нужд.

В-третьих, земельные участки представляют особую важность и интерес для всего общества - причем заинтересованность проявляется как в требованиях к сохранению земельного фонда, так и в ряде случаев в использовании земли для государственных (муниципальных) нужд, в том числе путем изъятия. Таким образом, земельный участок будет считаться объектом изъятия, когда при наличии определенной совокупности обстоятельств он будет необходим для удовлетворения публичного интереса в результате принудительного прекращения на него прав частных лиц.

Наконец, закрепление в законодательстве принципа «единого объекта» - земельного участка и объектов недвижимости на нем поможет избежать практических проблем, в частности, при изъятии земельного участка ввиду ненадлежащего использования.

определения его стоимости.