Земская реформа второй половины XIX в. в России: противоречия в статусе земских учреждений
Бесплатный доступ
В данной статье, рассматриваются идеи преобразования земского самоуправления России, анализируются два подхода в подготовки земской реформы и её представители. В ходе разработки земской реформы возникают вопросы о неприкосновенности самодержавия и стоит ли отдавать земству местные дела, незначимые для правительства? В статье анализируется борьба переплетающихся подходов П.А Валуева и Н.А Милютина, так же анализируется переписка П.А.Валуева и М.Н. Каткова о роли земства в системе государственного управления Российской империи.
Местное самоуправление, земская реформа, государственная дума, п.а.валуев, н.а милютин, м.н. катков
Короткий адрес: https://sciup.org/140284253
IDR: 140284253
Текст научной статьи Земская реформа второй половины XIX в. в России: противоречия в статусе земских учреждений
Вторая половина 19 века период правления Александра второго, ознаменован чередой буржуазно либеральных реформ таких как : Отмена крепостного права (1861), Финансовая реформа (1863), Судебная реформа (1864) , Военная реформа (1874) ,Земская реформа (1864).
Земская реформа, была одним из самых долго реализуемых проектов, осуществление которой продлилась несколько десятилетий. В процессе ее разработки, государство столкнулось с рядом сложностей. Противоречия и долгие споры между её разработчиками привели к неудачной реализации реформы. Но все же она оказала значительное влияние на экономическую и социальную сферу Российской империи, и воспринималась современниками, как начало зарождение демократизации в России.
Основой «Положения о земских учреждениях» 1864 года выступала общественная теория самоуправления, которая сформировалась в процессе борьбы общественной и государственной концепций. Согласно положениям объяснительной записки, к проекту Положения о земских учреждениях, которая была направлена в 1863 году в Государственный Совет, высказывалась точка зрения сторонников государственной теории, по которой земское управление является только особым органом государственной власти и от нее приобретает свои права и полномочия, с позиций этого подхода земские учреждения, функционируя в государственном организме, не способны существовать вне его. Однако в том же самом документе, земские учреждения определялись как общественные, а хозяйство их приравнивалось к хозяйству частного лица, компетенции ограничивалась локальными хозяйственными интересами, особыми «земскими» делам, следовательно, земство рассматривали в качестве института негосударственного.
Это противоречие было обусловлено тем, что комиссия по подготовке земских учреждений первоначально возглавлялась Н.А. Милютиным (с марта 1859-го по апрель 1861 г.), а потом П.А. Валуевым и противоречия во взглядах этих государственных деятелей отразились в положениях объяснительной записки к проекту Положения о земских учреждениях. Однако историк В.В. Гармиза в своих исследованиях предполагал, что позиции этих видных государственных деятелей на земство не имели принципиальных расхождений1. В качестве основания в целях заключения о сходстве позиций о земстве Н.А Милютина и П.А. Валуева выступало сопоставление двух документов: недатированные «Соображения Комиссии об устройстве земско-хозяйственного управления» (отразившие, мнение Н.А Милютина) и объяснительная записка к проекту Положения о земских учреждениях (отразившие, мнение П.А. Валуева). Оба документа являлись довольно важными, потому что разъясняли главные положения предстоящей земской реформы2.
По мнению историка В.В. Гармиза, в качестве идейного вдохновителя реформы выступал не Н.А Милютина, а П.А. Валуев, он объяснил свою точку зрения тем, что целые страницы объяснительной записки, которая была составлена в Комиссии при П.А. Валуеве, дословно взяты из указанных первоначальных «Соображений», по этой причине маловероятным является тот факт, чтобы П.А. Валуев дал разрешение прибегнуть к прямому заимствованию из документа своего предшественника, особенно при различном отношении к местному самоуправлению. Но было бы неверным представлять П.А. Валуева в качестве единовластного вершителя земской реформы. Состав Комиссии формировался при еще Н.А Милютине, и множество его представителей играли в указанной Комиссии важные роли и при П.А. Валуеве, например, С.И. Зарудный, К.К. Грот, Я.А. Соловьев, который и выступал, в качестве непосредственного автора основ проекта земской реформы. Позиции указанных сотрудников, всегда осторожный П.А. Валуев не мог не учитывать. В том, что так и было, можно убедиться, изучив дневник П.А. Валуева, где в примечаниях он отмечает, что, являясь министром внутренних дел, никогда не чувствовал себя «прочно» и не торопился вносить изменения в личном составе министерства. К примеру, он сохранил начальника земского отдела Я.А. Соловьева, про которого нередко писал в собственном дневнике с неприязнью1.
Не мог Валуев не учитывать и позицию Государственного Совета, как это отмечается из его переписки с М.Н. Катковым, которая относилась к 1863 году. Следует отметить, что М.Н. Катков являлся одним из первых, кто открыто пропагандировал идеи государственной роли земства. В письмах к П.А. Валуеву М.Н. Катков, который также рассчитывал на формирование центрального представительства, пытался убедить в этом министра: «Смею сказать, что вы совершили бы истинно государственное дело, если бы решились пересмотреть основания проекта. Он сформировался под влиянием той мысли, что земские собрания должны обладать исключительно хозяйственным характером. Но многое изменилось с того времени, подчеркивал М.П. Катков, поэтому земства, несомненно, должны являться компонентами всей нашей политической жизни». Помимо этого, М.П. Катков предлагал определить дворянские собрания как основу формируемых земских учреждений. В ответном письме П.А. Валуев отрицал, что смотрит на дело по-другому, однако подчеркивал, «что вы стремитесь к желаемому, а я имею в виду возможное. Ваш план положительно осуществить невозможно. Половина лиц, которые участвуют в деле, отстоят от меня в противоположном направлении далее, чем Вы в Вашем». Так же П.А. Валуев отмечал, что после длительной борьбы сумел вернуть «то, что на время было уступлено», выражавшееся в председательствовании предводителей дворянства в земстве, поэтому в тот момент представители дворянства и само дворянство встали во главе земства1.
Таким образом, участь земской реформы не находилась всецело в зависимости от позиций председателя Комиссии, П.А. Валуев был встречен сильной оппозицией, он стремился определить в виде хозяина земства дворянство и предоставить ему в системе государственной власти определенную политическую роль, к которой оно активным образом стремилось. Противодействие политическим интересам дворянства являлось особенностью деятельности предшественника П.А. Валуева — Н.А. Милютина. Н.А. Милютин отмечает, что земское управление в качестве чисто местного, как правило, не способно и не должно нисколько относиться к государственным делам, к интересам государственной казны, к суду и к полиции. По этой причине он считал необходимым увеличивать компетенцию земства, предоставив ему «части земского хозяйства, требующих ближайших экономических распоряжений и где, как правило, действия сословных представителей могли обладать прямым и непосредственным влиянием на благосостояние населения». Далее Н.А. Милютин подчеркивал, что «чем полнее и действенней будет участие земского управления в хозяйственных распоряжениях указанного рода, тем ближе достигается главная цель этого преобразования, и напротив, чем более зафиксировано будет ограничений в подобном отношении, тем сложнее привьются к нам новые учреждения»1.
Отмечая необходимость «дать наиболее широкое развитие хозяйственной деятельности» земских учреждений, Н.А. Милютин высказывал точку зрения, согласно которой они «не в состоянии и не должны обладать характером политическим; их роль собственно административная, и вот по этому не существует причины, как я смею полагать, основать новый закон лишь на недоверии либо преувеличенных опасениях». Таким образом, Н.А. Милютин любыми способами стремился оградить отведенную земству сферу от государственного вмешательства. Помимо этого, он выступал за увеличение количества представителей в нем городских и крестьянских обществ. Необходимо подчеркнуть, что сформированные в комиссии при Милютине органы хозяйственного управления (представленные губернскими земскими присутствиями) формировались из одинакового числа депутатов трех сословий, что отличало его от идей Валуева, который стремился установить перевес дворянства, то есть откупиться от его притязаний, компенсировав потерянное в ходе крестьянской реформы.
Если Милютин выдвигал точку зрения, согласно которой предполагалось вручить земству местные дела, которые были неважны для правительства, и провести между их областями ясную черту, то Валуев полагал, что подобных дел попросту не существует, а указанная черта является обязательной лишь для земства, однако ни в коей мере не для правительства.
Валуев полагая, что «самодержавие должно быть неприкосновенным, однако формы его проявления следует обновить. Признание государственного характера земства позволяло ему осуществить указанный упреждающий политический шаг, увязываемый им с земской реформой, так
-
1 Смирнов А.Г. Нормы избирательного права в земские учреждения при подготовке земской реформы (комиссия Н.А. Милютина) // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 5. - С. 127.
как представители земств составляли большинство «государственных гласных». Однако, наряду с этим, Валуев не доверял началам самоуправления, общественной инициативе, а поэтому выражал опасения применительно к самостоятельной политической роли земства. Когда в 1866 году встал вопрос, обладают ли земства правом облагать налогом торговопромышленные заведения согласно их доходности, то Валуев увидел в данной ситуации введение нового для государства подоходного налога и в собственном письме к министру финансов Рейтерну отмечал, что подобным правом должно обладать лишь верховное правительство. В качестве результата выступило подкосившее земские финансы решение дать возможность земству облагать налогом указанные заведения в соответствии с ценностью недвижимостей, однако не учитывая размеры оборота1.
Предоставляя правительству неограниченное право вмешиваться в земские дела, Валуев отмечал довольно парадоксальное стремление отделить государство от земства, однако не открепляя земство от государства. Валуев осознавал, что даже относительная самостоятельность земства является опасной, так как она способна развиться в что-то большее и непредсказуемое, земство способно превратиться в подобие «государства в государстве», выступить в качестве орудия федерализации, а далее и разрушения самодержавия.
Валуев точно не спешил открыто и окончательно разрешить вопрос о том, обладает ли земство политическим значением, так как желал на будущее оставить свободными все пути, в зависимости от того, каким образом сложатся отношения самодержавной власти и земства, какие настроения будут преобладать в нем. Основное его желание заключалось в том, чтобы уступить, ничего не уступая, отдать, ничего не отдавая, следовательно, что-то изменить, сохранив все по-прежнему, лишь прикрыв новыми формами старое содержание.
-
1 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты) / А.Н Верещагин. — М.: Междунар. отношения, 2002. С.83.
Но в объяснительной записке отражалась не противоборство абстрактных «концепций», не существовавших в то время, а искусственный компромисс двух разных подходов внутри Комиссии, каждый из которых, обладая в ней своими представителями, так и не одержал верх над остальными. Однако, какими бы ни являлись мотивы и желания авторов реформы, указанное воссоединение двух противоположных мнений по поводу земства является примечательным тем, что предвосхищает дальнейшее отношение к нему со стороны представителей самодержавного правительства, в различные периоды оно определяло земство или в качестве общественного института, или в виде государственного.
После длительной подготовки Положение о губернских и уездных земских учреждениях получило силу закона, его опубликовали 1 января 1864 года. Согласно этому Положению, вводились земские учреждения лишь на уровне уезда и губернии, без центрального земского представительства и без волостного земства, где дворянство было способно играть определяющую роль среди многочисленных крестьян. Спустя год началось введение земств (с февраля 1865 года их ввели в 18 губерниях, в 1866-м – в 9, затем вышло несколько правительственных постановлений, которые ограничивали права и материальные возможности земства и поставили его в зависимость от администрации победил государственный подход.
Земскую реформу можно оценивать, прежде всегоя, как буржуазную по своему характеру. Политическое значение земское самоуправление заключается в том, что оно выступило в качестве фактора ограничения абсолютной монархии. Земства стали низовым звеном системы государственного управления. При этом центральная власть видела основное предназначение структур местного самоуправления, преимущественно в хозяйственной деятельности, не давая им политических компетенций. Земства не стали исключительно дворянскими учреждениями и носили всесословный характер, однако правительство внедрило в руководство земств представителей губернского и уездного дворянства, которые стали предводителями земств. Усиливало зависимость земств от правительственных органов было обусловлено прежде всего отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата.
Список литературы Земская реформа второй половины XIX в. в России: противоречия в статусе земских учреждений
- Верещагин А.Н. Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты) / А.Н Верещагин. - М.: Междунар. отношения, 2002. - 192 с.
- Валуев П.А. Дневник министра внутренних дел (1861-1864). М.,1961. Т.1. - 420с
- Гармиза В. В. Подготовка земской реформы 1864 г. Изд-во Московского университета. 1957. 263 с.
- Морозова Е.Н. Подготовка земской реформы: проекты П. А. Валуева (март-июль 1862 года) // Известия Саратовского ун-та. Нов. сер. 2012. Т. 12. Сер. История. Международные отношения, вып. 4 С. 82-91.
- Петров К.В. Концепции земской реформы 1864 года в проектах представителей царской администрации и дворянского сословия // Пробелы в российском законодательстве 2009 №4 С. 323-325.
- Смирнов А.Г. Нормы избирательного права в земские учреждения при подготовке земской реформы (комиссия Н.А. Милютина) // Право и государство: теория и практика. - 2008. - № 5. - С. 127-130