Земский компонент российской модернизации

З емство – уникальное явление в российской политической и социальной культуре, имевшее прочные исторические и социокультурные основания. Оно возникло на втором витке модернизации России – в период реформ Александра II, в середине XIX в., и существовало до 1917 г. Модернизация страны в «петербургский» период, осуществлявшаяся самодержавным государством без широкого участия общества в создании новой России, исчерпала свои возможности во второй четверти XIX столетия и закончилась «николаевским национализмом», гонением на просвещение и усилением государственного контроля над обществом. Однако в первый период модернизации сформировался европейски ориентированный социальный слой, проявивший заинтересованность в преодолении патриархального уклада жизни и формировании гражданского общества путем расширения свободы и самодеятельности людей. Проблема народности, получившая различное разрешение в теориях интеллигенции, начиная с «великого спора» о судьбе России, актуализировала задачу преодоления социокультурного раскола общества, поиска духовной основы национального единения¹.

ВОЛКОВА Татьяна

Появление в конце 50-х гг. XIX в. просвещенной бюрократии, осознавшей отставание России, стало политическим условием возникновения земств как выборных органов самоуправления, не входящих в систему государственных структур на местах. В их компетенцию, по закону 1 января 1864 г., относилась хозяйственнокультурная деятельность «в каждой губернии и уезде». Либеральные чиновники Александровского времени, преодолев недоверие к обществу, приняли решение включить в процесс преобразований социальные силы, заинтересованные в разложении традиционных форм жизни в стране, что позволяло углубить модернизацию России и в более короткие сроки превратить ее в сильную державу. Таким образом, важнейшим социокультурным основанием создания и деятельности земств было формирование в российской действительности XIX в. и особенно в начале ХХ в. слоя образованных людей, разделявших идеи оказания многообразной помощи народу, превращения его в обеспеченное культурное сообщество.

Деятельность земств стала специфически национальной формой модернизации России, усилившей ее культурные компоненты. Она влекла за собой усвоение общечеловеческой системы ценностей, приобщение сельского населения к городской цивилизации. Поэтому спе цификой работы земств была ее ориентация на низшие

¹ Сараева Е.Л. Цивилизационные особенности России в оценках западников 1840-х гг. // Вопросы истории, 2007, № 9, с. 55.

социальные слои, в первую очередь крестьянские, традиционная жизнь которых имела слабый потенциал самостоятельного включения в общую культуру страны, создаваемую современной цивилизацией.

Изначально культурной модернизации отводилась подчиненная роль инструмента создания сильного государства. Культурная миссия земских гласных придала самостоятельное значение преобразованиям в социальной и духовных сферах. Благодаря им появилась альтернатива имперской модели модернизации – создание сильного общества с высоким уровнем благосостояния и либеральным уровнем мировоззрения путем включения в общественную жизнь социальных сил, заинтересованных в ускорении социокультурной динамики национального развития. На практике деятельность земств была ориентирована на оказание помощи крестьянам в преодолении патриархального уклада жизни. Ибо в отличие от города, где цивилизирующую роль в это время играли университеты, либеральная печать, литература, адвокатура, различные общественные организации, в сельской местности все эти социокультурные институты практически отсутствовали.

Поэтому российская провинция, жившая в соответствии с традициями и слабо воспринимавшая подобные инновации, не имела в себе достаточных сил, чтобы самостоятельно пройти сложный процесс перехода от традиционной цивилизации к либеральной и стать ее органической частью. Необходимо было внешнее воздействие на крестьянский мир (невежество и незнание приводили к отталкиванию этих инноваций). Главным фактором влияния на него и стали земские учреждения и их преобразования. В условиях отсутствия правового государства высокая эффективность земств, с нашей точки зрения, была обусловлена сознательной деятельностью, представлением земских гласных о том, что русская провинция должна перестать быть убогим забитым миром, должна стать сопоставимой с нарождающимся типом культуры нового социума. Земцы направляли свое внимание, в первую очередь, на развитие социальной инфраструктуры на селе. Они расширяли и создавали сеть медицинских и образовательных учреждений, стремясь поднять уровень просвещения населения, формировали кадры грамотных специалистов, которые своей деятельностью повлияли на политическую культуру российского общества.

Земская начальная школа показала свое преимущество с точки зрения добротности получаемых в ней знаний по сравнению с церковно-приходскими школами. К февралю 1917 г. в России было около 65 тыс. земских начальных школ из 240 тыс. всех имеющихся начальных структур образования в стране1. В области здравоохранения усилиями земских структур была создана общественная медицина, явление уникальное в мировой практике. Главной ее целью являлась доступность врачебной помощи широким слоям населения. Для реализации этой задачи на местах была создана территориально-участковая медицина в форме врачебных участков со строительством небольших сельских больниц и амбулаторных пунктов, где на постоянной основе практиковали земские врачи, фельдшеры и акушеры. Подобная организация врачебно-медицинской помощи получила международное признание. Так, в 1934 г. Гигиеническая комиссия Лиги Наций в своих рекомендациях по развитию форм и методов работы в системе здравоохранения предлагала врачебный участок в качестве модели медицинской помощи сельскому населению – то, что земская практика осуществила еще в прошлом веке.

Земские доходные бюджеты в подавляющей своей части складывались исключительно из местных сборов, за счет налогообложения владельцев собственности. Поэтому в основе всей финансовой структуры была заложена следующая схема: платил тот, кто имел средства, а полученные деньги шли на нужды всех жителей. При этом принципиальным моментом было то, что земские бюджеты как таковые не планировались сверху – высшими и центральными государственными учреждениями. Величина местных налогов устанавливалась органами местного самоуправления, а стало быть, земскими гласными. Последние являлись налогоплательщиками как государственных, так и земских сборов наравне с теми, кто их избирал. Поэтому, увеличивая налоги, депутаты знали, что это скажется и на объемах их выплат. Данное обстоятельство влияло на недопущение злоупотреблений в неоправ данном рост е земского обложения.

Во всех направлениях деятельности земств требовались знания и высокий профессионализм. Пришедшие на работу земские служащие – «третий элемент» не были так покладисты, как чиновники, которые действовали по схеме: «чем меньше инициативы и сознательного творчества, тем успешнее продвигаешься по служебной лестнице», для них решающее значение имела не воля пославшего, а интересы того населения, на службу к которому они сознательно пошли. В стремлении придать земским начинаниям не показную, а действительно общедоступную и общественно полезную значимость и состояла главная заслуга «третьего элемента».

Поэтому весь комплекс социально-культурных мероприятий земств был направлен на создание единого гражданского общества. Их практическая работа основывалась на базовых принципах либерализма: воспитание чувства достоинства человеческой личности, расширение сферы социальных услуг обществу, доступность культурных благ для всех представителей нации, право человека на получение образования и медицинской помощи. Это, в свою очередь, позволяет говорить об участии земств в создании либеральной модели цивилизации. Они сыграли значительную роль в развитии правовой, политической, духовной и материальной культуры российской провинции. Земское самоуправление инициировало в населении самодеятельность, энергию, предприимчивость. Люди перестали ожидать всех благ только от государства. Культурная и общественная жизнь не стягивалась исключительно к центру, оставляя провинцию и периферию безучастными и инертными к судьбам державы. Однако запоздалый и противоречивый характер модернизации страны в целом, медленное утверждение идеи свободы и достоинства человека, низкий уровень жизни большинства населения препятствовали динамичному формированию национального сообщества.

В современных условиях представляется достаточно сложным проводить напрямую исторические параллели между моделью местного самоуправления, действовавшей в унитарном государстве, каковым являлась Российская империя, и современной системой самоуправления Российской Федерации. Необходимо учитывать еще и новую эпоху, социаль- ный состав населения, систему ценностей современного общества. Вместе с тем, наблюдая, как непросто идет процесс становления и развития структур управления на местах, приходишь к выводу, что опыт земств вновь требует самого внимательного изучения.

Современной правовой базой местного самоуправления является в настоящее время Конституция Российской Федерации (гл. 8 «Местное самоуправление») и закон «Об общих принципах и организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 16 сентября 2003 г. Новая конституция, являющаяся основным документом, содержит указание на то, что структура самоуправления не входит в систему органов государственной власти (ст. 12). Таким образом, закреплен один из базовых принципов общественной теории самоуправления. Вместе с тем в рамках правового пространства взаимодействия государства и муниципалитетов указанный закон по-прежнему преимущественно ориентирует органы местного самоуправления на исполнение роли государственной власти на местах.

Важным вопросом, на наш взгляд, является финансовая база деятельности самоуправленческих структур. Бывшие административно-территориальные единицы, республики, края и области, согласно Конституции РФ, получили право создания своих уставов. При разных принципах организации местного самоуправления в их компетенцию повсеместно входит и заведование коммунальным хозяйством и социальной инфраструктурой. Все это требует денежных затрат и вложений. Однако местными финансами фактически продолжают управлять органы Министерства финансов в условиях казначейского исполнения бюджета. Выделяемых при этом средств явно не достаточно, что приводит к подрыву рынка услуг на уровне муниципальных образований. Вместе с тем именно местное самоуправление максимально приближено к населению и, в конечном счете, от него зависит устойчивость и демократический характер всей системы публичных институтов власти. Если реформа будет проведена результативно – будет сформирована основа для дальнейшей модернизации образования и здравоохранения как важнейших жизнеобразующих сфер общества.