Земство в Сибири и инородцы на рубеже XIX-XX веков

Российское государство, на протяжении всего своего развития, формировало самобытные исторические традиции осуществления местного самоуправления. В его недрах, с древнейших времен успешно функционировала местная власть, которая практически разработала и реализовала «земскую идею», основанную на народовластии «по правде и совести». До XVI столетия эта практическая деятельность не была нормирована и утверждена законом, она развивалась исключительно на основе народного обычая.

Принципиальное отличие сформированной системы местного самоуправления в середине XIX в. от предшествующих периодов состояло в том, что впервые было масштабно осуществлено на государственном уровне правовое регулирование отношений в сфере местного самоуправления. Российское государство определило статус, формы и процедуры осуществления местного самоуправления, его участие в решении государственных задач и степень обособленности от государственных органов.

Исторические и географические особенности развития Российской империи, геополитическое положение, евразийский масштаб территорий, национальное и конфессиональное многообразие народов и этносов, мно-гоукладность экономики – это те факторы, которые предопределили на- циональное своеобразие взаимодействия государственной власти и местного самоуправления.

Создание эффективной и независимой системы самоуправления невозможно без складывания ряда предпосылок социально-экономического характера, присутствия определенной исторической культуры, наличия четкой правовой базы. Не менее важна возможность формирования соответствующей экономической базы, наличие граждан и групп населения, имеющих схожие, четко сформулированные взгляды и интересы, которые они готовы применить в самостоятельной работе. В наше время, такой социальной основой местного самоуправления видится средний класс.

Местное самоуправление в современном понимании этого термина было введено в России в 1864 г., после крестьянской реформы 1861 г. Оно органично дополняло эту реформу, которая предоставила гражданские свободы сельскому населению России. Предыдущие попытки, предпринятые Петром I, Екатериной II, установить в России местное управление на сколько-нибудь демократических началах не дали ощутимых результатов в условиях господства крепостного права.

Сословные дворянские привилегии не могли превратиться в общегражданские права на фоне продолжающегося закрепощения крестьян, повсеместной крепостнической общественной атмосферы, бюрократического произвола на всех уровнях государственного управления.После отмены крепостного права стало очевидно, что переустройство местного управления на новых основах неизбежно. Его учреждение меняло весь политический быт России.

В проекте предполагалось выстроить губернские и уездные земские учреждения на самых прогрессивных демократических началах. Они должны были быть наделены действительной и самостоятельной властью во всех местных культурных, социальных, хозяйственных делах. Функции государственной власти сводились к надзору за уже состоявшимися постановлениями и установлением ответственности земских учреждений за незаконные действия перед судом.

«Доколе действия земских учреждений касаются только местного интереса, нет необходимости в участии правительственной власти в прямом вмешательстве и влиянии на ход дел» [5, с.129].

Планировалось устранить сословный принцип при формировании земских органов. «Сословное деление, доныне признаваемое и принятое законом, не согласно с характером земских учреждений, имеющим в принципе не сословные, но общие хозяйственные интересы известной местности» [5, с.175].

Однако на практике, в Положении 1864 г. о земских учреждениях и в Городовом положении 1870 г. многое изменилось.

Как показало практическое осуществление реформирования, российская бюрократия не имела четкой концепции развития системы местного самоуправления, отсутствовало сбалансированное взаимодействие с государственной властью, это объективно привело к противоречиям и непоследовательности в проведении реформ. Фактическая реализация земской реформы сопровождалась ее постоянной корректировкой, исходя из сложившихся на тот момент объективных социальных условий, правовой культуры и исторических традиций осуществления власти.

Процесс становления органов местного самоуправления в целом ряде случаев сопровождался гипертрофированно-идеализированным восприятием его самостоятельности земскими (муниципальными) служащими и общественностью. В ходе практической деятельности органы местного самоуправления неизбежно более тесно взаимодействовали с органами государственной власти, все более подчиняясь им. Сама европейская концепция местного самоуправления, в Российской империи трансформировалась в пользу интеграции его органов в единую систему осуществления власти при сохранении организационной обособленности. Фактически, на практике реализовывался принцип единства публичной власти на различных уровнях, объединяющей государственную власть и местное самоуправление.

Российская бюрократия избегала выстраивания отношений партнерства с земскими органами, она не воспринимала местное самоуправление как самостоятельный уровень осуществления публичной власти, работала с ними или как с подчиненными или как с общественными объединениями. Повсеместное неумение выстроить систему взаимодействия с земским самоуправлением рождало стремление чиновничества просто подчинить его себе, включить в систему государственной власти. Отличительной чертой земских реформ в России стало преобладание государственных начал в процессе становления системы местного самоуправления.

Потенциальные возможности эффективной деятельности земского самоуправления в Российской империи не соответствовали объему возложенных на него государством задач, что не только снижало результативность его работы, но и объективно ставило в зависимость от органов государственной власти. Многие обязательные к исполнению земские дела (предметы ведения) не имели непосредственного отношения к местному самоуправлению, между тем, именно, они являлись основным источником расходов земского бюджета. На их решение государством, как правило, не выделялось достаточных средств, это уменьшало материально-финансовые возможности земств решать собственно вопросы местного значения.

Отсутствие четкого разграничения компетенции и ответственно -сти между государственной властью и земскими органами, недостатки правового регулирования управления в целом, снизили качество деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также их взаимодействия. Расширение компетенции земских органов нередко сопровождалось передачей государственной властью им максимального количества социально-экономических функций, и ответствен- ности за их исполнение, в случае, если они не могли быть осуществлены государством. Такие действия позволяли царской бюрократии избегжать политической ответственности за возможные ошибки, они неизбежно способствовали нарастанию кризисных явлений в социально-экономической сфере, в конечном счете, и в политической.

В период с 1865 по 1876 гг. земства были введены в тридцати четырех центральных губерниях Европейской России, в Бессарабской губернии и в Области Войска Донского (были упразднены в 1882 г.) и несмотря на все недостатки их практики, вызвали большое уважение и интерес общества благодаря своей широкой хозяйственной и общественной деятельности.

После установления земских органов самоуправления в Европейских губерниях в обществе появился запрос о распространении земства на территорию Сибири. Царское правительство, вплоть до Февральской революции, не смогло пойти на это. Причина была в поверхностном представлении царского чиновничества о Сибири как о далеком крае ссылки, который может управляться только государством. Вся история управления Сибирью, по мнению Н.М. Ядринцева, представляла собою длинную вереницу злоупотреблений, насилий и грабежа [1, с. 5].

Основная причина расхождения мнений у сибирской общественности и правительства о сибирском земстве лежала в оценке существующих предпосылок и приоритетности сложившихся факторов, влияющих на готовность региона к реформам.

Царское правительство не находило возможным распространения земства на территорию Сибири по следующим причинам:

• 1.    Наличие значительных необжитых и малоисследованных пространств, большая территориальная протяженность путей сообщения, почти полное отсутствие коммуникации и средств связи, низкая плотность населения, суровые климатические условия.

• 2.    Отсутствие частного землевладения и дворянства.

• 3.    Наличие инородческого населения.

Эти факторы повлияли на складывание у местного населения экономически замкнутого натурального строя, который стал постепенно вытесняться меновым и денежным только на рубеже XIX-XX вв. с постройкой Транссибирской железнодорожной магистрали. Начавшиеся изменения вызвали большой экономический сдвиг, подорвали основы занятий и благосостояния значительной части сибирского населения, привели к началам капиталистического ведения хозяйства. Общее улучшение условий жизни местного населения выдвинуло новые социально-политические потребности, в том числе и в виде введения местного самоуправления.

В сложившейся общественной практике Европейской России органы местного самоуправления разных уровней всегда состояли преимущественно из лиц дворянского сословия, которое представляло большинство в руководстве местным самоуправлением. Сибирь же являлась территорией государственного землевладения и мелкого крестьянского землепользования. Поэтому правительство считало, что здесь некому будет ру- ководить «мужиками», а сами они не в состоянии этого делать. В отсутствии дворянства, царское чиновничество потеряло бы социальную опору в местном земстве, что объективно сделало его непредсказуемым и малоуправляемым.

Вероятно, царское правительство не имело даже общей концепции принципов и начал, на которых инородцы бы вписались в общесибирскую систему будущих земских органов самоуправления. Аборигенное население Сибири, в лучшем случае, находилось на родовой стадии докапиталистического общественно-экономического развития. В подавляющем большинстве, отличаясь способом производства, патриархальной натуральной экономикой, менталитетом, национальным характером, исторической памятью, конфессионально, они просто не смогли бы вписаться в общую, единую общесибирскую систему земства. Безусловно, капитализм проникал и в их среду, но сравнительная малочисленность населения, «чересполосность» проживания с русскоязычным населением, практическое отсутствие широкого слоя национальной интеллигенции, зарождающееся национальное самосознание, объективно порождали в их среде идеи об организации отдельного местного национального самоуправления без представителей других национальностей. Царизм не знал, как вписать исторически сложившуюся инородческую патриархально-родовую структуру общества в будущую общесибирскую систему органов земского самоуправления.

Именно, поэтому практически все многочисленные проекты введения земства в Сибири, разрабатываемые на рубеже XIX-XX вв. разными общественно-политическими объединениями, организациями, союзами, частными лицами, администрацией, предполагали его введение ограничено, только в районах массового проживания русского крестьянского населения, не затрагивая инородцев.

Еще стараниями графа М.М. Сперанского в 1822 г., по Уставу об управлении инородцев сложилась стройная и логичная система управления коренными народами Сибири, были созданы органы самоуправления. Наиболее удачной их формой, по признанию современников, были Степные думы для кочевых инородцев (бурят, якутов, эвенков, хакасов) [3, с. 51].

В 1901 г., с русификаторской целью, царское правительство упразднило Степные думы. Провело волостную реформу, ввело институт крестьянских начальников. По замыслу царизма, инородцы, в рамках борьбы с усилившимся в Степных думах влиянием местной феодальной знати, лишались национального самоуправления. На неоднократные просьбы бурятских ходоков о восстановлении Степных дум, Николай II ответил, что реформа закрепляет оседлый строй жизни бурят взамен кочевого, ставшего несовместимым с экономическими интересами прочего населения Сибири. . [4].

В годы революции 1905-1907 гг. в России на невиданный уровень поднялось протестное рабочее, крестьянское, национальное движение.

Первые организованные выступления инородческого населения произошли в Забайкальской области. Среди бурятского населения, в улусах, хошунах, аймаках, под руководством немногочисленной национальной интеллигенции прошли обсуждения вопросов об организации местного самоуправления, введении обязательного обучения детей грамоте, решении земельного вопроса в интересах бурят. Фактически, в проектах, предлагалось организовать земские органы местного управления среди бурят, которые бы решили все насущные вопросы аборигенного населения края. Краеугольным вопросом обсуждения был вопрос об отдельных (национальных, для бурят и эвенков) или единых земствах с русским крестьянским населением.

26-30 апреля 1905 г. впервые в истории бурятского народа в Чите прошел съезд забайкальских бурят и бурят Иркутской губернии. Вместе с другими решениями на нем был принят проект национального земского самоуправления, предусматривающий создание автономных от русских крестьян органов самоуправления по территориальному признаку [2, с. 35].

На съезде бурят Иркутской губернии, 20-26 августа 1905 г. в Иркутске большинство делегатов высказалось за создание среди бурятского населения отдельного только уездного земства наряду с русским. По проекту должностные лица избирались сроком на четыре года. Избирательные права получали мужчины, достигшие 21 года и совершеннолетние женщины, самостоятельно ведущие хозяйство или имеющие стабильный источник доходов.

В Хакасии прошел Минусинский уездный крестьянский съезд в октябре 1905 г. На нем кроме делегатов от русского населения, присутствовали 8 уполномоченных от хакасских ведомств. Было предложено сформировать единые земские учреждения, а для обеспечения прав хакасского населения они избирали бы в уездное земское собрание не по одному, а по два гласных от каждой земской единицы.

На Аскизском инородческом съезде в ноябре 1905 г. организация земского национального самоуправления была выстроена на основе проекта иркутских бурят, но без учреждения уездного аборигенного земства.

В Якутии вопросом о земстве занималось Якутское сельскохозяйственное общество, созданное в 1899 г. Летом 1905 г. его Совет подготовил «Проект основных начал о земских учреждениях в Якутской области». Предполагалось создать единые органы самоуправления для аборигенов и русского крестьянского населения. Осенью, после обнародования манифеста 17 октября 1905 г., якутская интеллигенция подготовила документ, в основу которого лег проект иркутских бурят.

В Западной Сибири национальное движение алтайцев в начале ХХ в. обладало религиозным характером и сопровождалось попыткой создания «новой алтайской веры», более известной как бурханизм. В рамках революционных событий 1905-1907 гг. малочисленная казахская интеллигенция, только один раз, на митинге в городе Каркаралинске, в ноябре 1905 г., вместе с представителями русской интеллигенции, высказалась за земское самоуправление. В основном борьба шла не за земскую реформу, а за безусловное прекращение переселений на казахские земли, за систему традиционного судопроизводства, защиту отправлений религиозного культа.

Следует констатировать, что аборигенные народы Сибири особенно в период первой русской революции 1905-1907 гг. повсеместно испытали подъем национального самосознания, которое переросло в организованное движение. Именно в этот период эта борьба перешла на новый общественно-политический уровень, трансформировалась в идею о народовластии, которую необходимо было закрепить в существующей системе общества.

Повсеместная активизация национального движения выдвинула на первый план, как приоритет, создание органов национального самоуправления в форме земских единиц, причем, не всегда общих с русским крестьянским населением. Их создание, могло бы решить насущные надежды аборигенных народов о введении всеобщего обязательного обучения грамоте, в том числе и на национальном языке, решении земельного вопроса в их интересах инородцев, ослаблении колонизаторской земельной политики царизма в Сибири.

Наиболее зрелыми и подготовленными национальными выступлениями аборигенных этносов в годы революции 1905-1907 гг. были съезды бурятского населения. Они качественно отличались от революционных выступлений других инородческих народов Сибири широтой поставленных задач. Масштабы привлечения бурятского населения к организованным революционным действиям, обеспеченные национальной интеллигенцией, позволяют утверждать о возникновении устойчивого движения.

Практика и организация проведения общественных мероприятий, реальные решения и их последствия показывают зрелость претензий бурятского общества на формирование национального земства. Причем, разработанные и принятые бурятскими съездами проекты национального самоуправления в виде земства, автономного от русских крестьян, стали наиболее радикальными среди проектов других этносов Сибири.