Жизненное и экономическое пространство региона: факторы и механизмы модернизации

Состояние экономического пространства есть производное от уровня развития жизненного пространства конкретной территории. В этом смысле анализ факторов экономического развития без учета состояния жизненного пространства региона или территории в его составе равноценно труду мифического Сизифа. В статье «Проектный и пространственный подходы к развитию региональной экономики: сравнительный анализ» (настоящего издания) показан территориальный срез демографического, трудового, социального и экономического потенциалов сельских муниципальных районов Республики Бурятия. При разнообразии каждой из характеристик общим знаменателем по всей сель- ской Бурятии является постепенная утрата демографической и экономической безопасности. Поэтому восстановление жизненного пространства как комфортной среды для проживания и трудовой деятельности является приоритетной государственной заботой. Восточные регионы России, от Забайкалья до Камчатки с их чрезвычайно низкой плотностью населения и потому разреженным экономическим пространством, с низким уровнем связей между факторами рынка, узостью спроса и предложения можно отнести к регионам провала рынка.

Проектный подход на рыночных принципах не способен обеспечить комплексное развитие территорий. Например, сколько ни развивай Улан-Удэнскую либо Гусиноозерскую промышленную агломерации, пропорциональный экономический рост даже смежных муниципальных районов не произойдет, не говоря об окраинных. Наоборот, отток населения приведет к еще большему обезлюдению сельских территорий. Такая же проекция повторится и в других субъектах востока страны.

Пространственное развитие мы связываем прежде всего с традиционными видами деятельности, а из них – с крестьянским трудом. Данный выбор, на наш взгляд, не нуждается в дополнительных обоснованиях, если хотим накормить свой народ своими продуктами питания, одевать его в отечественный трикотаж, кожевенные, шубные, меховые изделия, обставлять свои квартиры мебелью из российской древесины и т.д. В этом направлении развития, к сожалению, нас вновь подстерегают демографические ловушки. Казавшийся нескончаемым российский крестьянский ресурс обнажил свою исчерпаемость. В одной из своих последних работ академик Л. Абалкин назвал это аграрной трагедией России [1], пытаясь, по нашему мнению, всколыхнуть внимание общественности и государственного управления к крестьянской проблематике, акцентируя на то, что «промедление смерти подобно». Хроника многовековой эксплуатации крестьянства (прямой и скрытой), а также его судьбоносная роль в истории Российского государства, в его сохранении и развитии, убедительно раскрытая автором, подчеркивают тот громадный долг, который накопила страна перед крестьянством.

Происходящее с российским селом шокирует. За последние 10 лет перестали существовать 13,3 тыс. деревень, т.е. в среднем по 156 в каждом из 85 субъектов Российской Федерации, по 15 ежегодно. Экстраполяция данной тенденции покажет, что за каких-то полвека российский ландшафт от Москвы до самых до окраин, с южных гор до северных морей останется без сел, без крестьянства как особого сословия в российской социально-демографической стратификации.

Обследования, проведенные в шести муниципальных районах Республики Бурятия по теме «Социально-экономическое обновление села на факторах конкурентоспособности» показали, что вся совокупность проблем регионального крестьянства слагается из следующих составляющих:

• 1.    Демографическая безопасность Забайкалья, граничащего с Китаем и Монголией, находится на критическом уровне, как по численности населения, так и по качеству человеческого потенциала из-за непрекращающегося миграционного оттока.

• 2.    Моральный дух сельчан демонстрирует некую заброшенность, второсортность и безысходность, хотя нравственная традиционность не растрачена.

• 3.    В то же время крестьянство пребывает в состоянии поиска своей ниши в быстро изменяющемся мире и трансформирующихся межличностных и общественных отношениях, в открывшейся свободе и в перманентной ситуации «один на один» со своими проблемами.

• 4.    Весь производственный и инфраструктурный аппарат крестьянского хозяйства и быта, созданного в советский период, изношен до пределов списания. Распад колхозно-совхозной системы не нашел адекватной альтернативы в новых, рыночных организационно-правовых формах. Производство сельскохозяйственной продукции поддерживается на 80% в натуральном секторе – личном подсобном хозяйстве крестьян.

• 5.    Адаптация системы местного самоуправления происходит сложно, в основном из-за кадрового «голода», дисбаланса между полномочиями и ответственностью – с одной стороны и бюджетной обеспеченностью – с другой.

Выводы дают основу для выработки стратегии модернизации села. Многие из частных проблем решаемы на уровне муниципального района и Республики Бурятия не только за счет финансов, но и организационно-управленческих преобразований, активизации местных инициатив. Но принципиальные, важнейшие государственные вопросы, безусловно, нужно решать сообща, всей страной. Это, прежде всего, вывод крестьянства на конкурентоспособные позиции. Данная цель интегрирует в себе и демографические, и модернизационные процессы в широком смысле слова.

Модернизацию села считаем целесообразным начинать с социально-бытовой сферы, т.е. обустройства жизненного пространства. Условия проживания сельского населения никак нельзя считать удовлетворительными. Если отключить электроснабжение, российское село вновь погрузится в быт ХIХ в. Дома без холодного и горячего водоснабжения, без канализации и других удобств трудно назвать жильем в современном смысле слова.

Создание социально-бытовых условий нового поколения обеспечит привлекательность села для жизне- и трудоустройства, закладки модернизированного фундамента новой аграрной экономики.

Речь идет о приоритетах в государственной политике социально-экономического развития. К сожалению, вопросы подъема аграрной экономики и обновления села в приоритетах не значатся. Пока в лидерах на государственное внимание силовые ведомства и имиджевые спортивные проекты.

Правовая основа становления и развития местного самоуправления заложена федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Был пройден пятилетний адаптационно-внедренческий период правоприменения закона, внесения в него поправок и дополнений.

За прошедший период после принятия закона № 131-ФЗ в муниципальном звене произведен ряд принципиальных организационно-управленческих преобразований. Юридически оформлены поселенческие муниципальные образования, созданы администрации, определены предметы ведения и осуществлено разграничение полномочий, сформирована бюджетная система и т.д. Естественно, быстро создать действенную систему в самом сложном его секторе – первичном звене общественных отношений – задача трудноразрешимая.

Практика реализации федерального закона ФЗ № 131 показывает, что основным сдерживающим фактором является глубокий дисбаланс между полномочиями и ответственностью муниципалитетов с бюджетной обеспеченностью. И пока этот дисбаланс не будет ликвидирован, нет оснований рассчитывать на высокие темпы и пропорции в пространственном развитии региона.

В значительной степени разрубить этот «гордиев узел» межбюджетных проблем поможет отход от политики унитаризма к демократическому принципу распределения доходов в пользу муниципальных бюджетов. В регионе нужно отказаться от дублирования неконструктивной практики централизации доходов в федеральный бюджет, и действий по принципу «дам – не дам» в зависимости от политико-административного поведения региональной власти. Муниципальные образования, особенно сельские, лишенные своих законных прав распоряжаться доходами, извлеченными на их территории, вполне заслужили восстановления «статус-кво» в этом вопросе.

Децентрализация регионального бюджета имеет своей целью достижение бездефицитности муниципальных бюджетов. И этот шаг должна сделать исполнительная и законодательная власть региона путем передачи муниципалитетам большей части бюджетных полномочий, оставив у себя только ту часть доходной базы, которая необходима для исполнения региональных функций государственного управления. Ясно, что средств на их исполнение в дотационном региональном бюджете будет недостаточно. Восполнение образующегося дефицита необходимо добиваться из федерального бюджета путем обоснованного доказательства необходимого размера безвозмездных поступлений.

Позитивные последствия и угрозы децентрализации регионального бюджета заключаются в следующем.

• 1.    Чем больше прав, полномочий и ответственности по управлению развитием территорий будет делегировано из федерального центра в регионы, а от региона на муниципальный уровень, тем устойчивее пирамида властной вертикали. Сегодня она обращена основанием вверх, а острием вниз, т.е. вся система государственного устройства неустойчива. С каждым годом все больше управленческих полномочий передаются в регионы и муниципалитеты, а средства для их исполнения сконцентрированы в федеральном центре. В стране создана классическая асимметрия «рака-щуки-лебедя». Задача регионального управления – поставить пирамиду власти основанием вниз, наделив муниципалитеты бюджетными ресурсами для полноценного местного самоуправления.

• 2.    Муниципальное управление, получив необходимое бюджетное обеспечение, будет объективно поставлено в условия, когда возможно активно заниматься вопросами развития района, поселения. На порядок сократится хождение глав районов по «коридорам власти» для выбивания денег, бесчисленного множества согласований разного рода в министерствах и ведомствах, значительно оздоровится и упростится административно-управленческий процесс, а следовательно, сократятся бюджетные расходы. У муниципальных образований появится реальный интерес увеличения своей доходной базы.

• 3.    Не менее, а более важен вопрос о сокращении коррупционных оснований, когда у чиновников изымут полномочия распределения финансовых ресурсов.

• 4.    Угрозы на пути децентрализации регионального бюджета и обеспечения бездефицитности муниципальных бюджетов кроются в расчистке завалов и ловушек. Прежде всего, в правильном восприятии и политической воли со стороны всех ответственных властных структур во главе с высшим должностным лицом в регионе. Предстоят законодательная и нормативная проработка вопроса, организационные и кадровые изменения, модернизация структуры управления в органах исполнительной власти и в администрациях муниципальных районов и решение множества других вопросов.

Другим обязательным нововведением институционального характера является создание полноценной информационно-коммуникационной системы и прежде всего муниципальной статистики.

Совершенно очевидно, что без полной объективной статистической информации невозможно анализировать и устанавливать точный диагноз проблемных точек в экономике и социальной жизни и уж тем более – ставить стратегические задачи и делать точные прогнозы.

На наш взгляд, первым и самым простым действием местных властей должно стать восстановление счетоводства для наиболее полного учета экономических, социальных и других индикаторов и показателей.

В этом направлении предпринят ряд мер со стороны Росстата, органов исполнительной власти страны и регионов. В 2007 г. была создана и размещена в свободном доступе на официальном сайте Росстата база данных статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, которая включает информацию по каждому из более 24 тысяч муниципальных образований. Исследователи отмечают, что, несмотря на существенное расширение базы данных с момента ее создания (в 2009 г. в 2 раза больше показателей, чем в 2007 г.), состав показателей, формируемых по муниципальным образованиям, не отвечает задачам, поставленным перед регионами и муниципальными образованиями [2]. Большинство показателей, необходимых органам местного самоуправления для анализа социально-экономического развития муниципальных образований, имеются лишь по крупным и средним предприятиям, в то время как ряд важнейших показателей может быть получен только на основе сплошного статистического обследования организаций, находящихся в границах муниципального образования.

Принимая во внимание подобные недостатки, Росстат принял решение продолжить работы по расширению информационной базы региональной и муниципальной статистики, необходимой для стратегического планирования и анализа целевых программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В 2011 г. началось проведение сплошного федерального статистического наблюдения субъектов малого и среднего предпринимательства. В 2012 г. планируется построение базовых таблиц «затраты-выпуск», необходимых для построения межотраслевых балансов, а также проведение выборочного федерального статистического наблюдения затрат на производство и результатов деятельности хозяйствующих субъектов [3].

Данные мероприятия, безусловно, важные, но одномоментные. Создание муниципальной и региональной статистики находится в компетенции региональной власти. Попытки решить вопрос каждый раз наталкиваются на бюджетные ограничения, хотя всем ясно, что без объективного и полного учета вся система государственной власти носит вероятностный характер с «ручным управлением», а это есть не что иное, как метод проб и ошибок.

На самом деле создание муниципальной статистики не требует обязательного построения бюрократической аппаратной «вертикали» и встраивания его в общую схему Росстата. Функции муниципальной статистики с успехом можно вменить в обязанности действующих администраций районов и поселений, без создания дополнительных рабочих мест. Нужна лишь политическая воля и объективное желание власти видеть зеркальное изображение реального положения дел вместо подгонки нужных показателей к нужным мероприятиям.

Таким образом, из всего множества проблем модернизации [4] жизненного и экономического пространства муниципальных территорий региона, авторами изложены подходы к механизмам реализации двух ключевых факторов: финансового и информационного, силами местной власти, без апелляции к федеральному центру. Ждут методологической и методической проработки ряд других важных вопросов пространственного развития регионов. При этом авторы отдают себе отчет по поводу ограниченности возможностей регионов решить эти проблемы только собственными силами.