Зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций

Катастрофическое либо аварийное состояние природных ресурсов и всей окружающей среды может привести к экологическому неблагополучию и даже бедствиям целых территорий. Причины возникновения неблагоприятной экологической ситуации на определенной территории могут быть различными: промышленные аварии или экологические бедствия; но чаще всего определяющим фактором является длительное негативное воздействие на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности человека1.

Признаками неблагоприятной экологической обстановки являются загрязнение почвы, водных ресурсов и атмосферы вредными веществами, разрушение озонового слоя, а также показатели здоровья населения, которые могут выражаться в детской смертности, чрезмерной заболеваемости детей и взрослых, психические отклонения и т.п.

В ст.57 ФЗ «Об охране окружающей среды» указано, что порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия2. Данная правовая норма делает отсылку к специальному законодательству. Однако, на данный момент отсутствует правовое обеспечение регулирования отношений в зонах экологического бедствия. Существует лишь законопроект ФЗ «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории», который долгое время обсуждается и находится в разработке.

Думается, что принятие такого закона необходимо, во-первых, с целью установления порядка объявления, установления режима, снятия статуса зон экологического бедствия; во-вторых, данный закон должен определить механизмы регулирования хозяйственной и иной деятельности на их территории, мероприятия по выводу этих территорий из сложившейся кризисной экологической ситуации, привлечения инвестиций для реализации этих мероприятий.

Также следует отметить, что на законодательном уровне не закрепляется и понятие зоны экологического бедствия. Оно было закреплено в ранее действовавшим законе РСФСР об охране окружающей природной среды, как и понятие зоны чрезвычайной экологической ситуации3.

Сейчас это определение можно найти в различных доктринальных источниках и вышеназванном законопроекте. В соответствии с последним, зона экологического бедствия –это территория с неблагоприятным состоянием естественных экосистем, которая характеризуется стойким ухудшением показателей качества окружающей среды и здоровья населения в результате длительного и интенсивного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, и которой в установленном порядке присвоен статус зоны экологического бедствия.

Понятие зоны чрезвычайной ситуации, наоборот, дается в нескольких нормативно-правовых актах. Статья 1 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"

определяет ее как территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация4.

В свою очередь, чрезвычайная ситуация возникает в результате каких-либо бедствий, аварий и экологических катастроф и влечет за собой человеческие и материальные потери.

Более расширенное определение зоны чрезвычайной ситуации дается в Приказе Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации Об утверждении «Временного порядка объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации»5. Данный нормативный акт является основополагающим в деятельности по объявлению территорий зоной чрезвычайной экологической ситуации.

При схожести определений зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия основное различие между ними заключается в том, что в зоне чрезвычайной ситуации имеет место надвигающаяся угроза бедствия, тогда как в зоне экологического бедствия – уже свершившееся бедствие; а также в степени ухудшения состояния окружающей природной среды и здоровья населения.

Одновременно укажем, что для установления единого подхода к оценке чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, определения границ таких зон и адекватного реагирования на них, Постановлением Правительства РФ № 304 от 21 мая 2007 года введена классификация чрезвычайных ситуаций, в основе которой лежат величина территории, на которой распространяется чрезвычайная ситуация, число пострадавших и размер ущерба6.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» предусматривает полномочия по объявлению и установлению правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации только у органов государственной власти РФ. Однако четкий порядок создания зоны экологического бедствия до сих пор законодательно и не определен.

По аналогии можно сделать вывод, что зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации.

Инициатором объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органы местного самоуправления этих территорий.

Порядок объявления следующий:

• 1.    Инициатор подготавливает материалы о состоянии окружающей природной среды, с которыми обращается в Правительство РФ с мотивированным заявлением о необходимости объявления территории зоной чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия (материалы должны быть представлены в форме пояснительной записки и проекта федеральной целевой программы неотложных мер);

• 2.    Минприроды проводит государственную экологическую экспертизу предоставленных материалов;

• 3.    По результатам государственной экологической экспертизы Минприроды России подготавливает и вносит в Правительство Российской Федерации проект Указа Президента Российской Федерации "Об объявлении территории зоной чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия";

• 4.    Во исполнение Указа Президента РФ Правительство РФ своим постановлением утверждает федеральную целевую программу неотложных

мер.

Для обеспечения безопасности населения и ликвидации сложившейся неблагоприятной ситуации соответствующим указом Президента могут быть предусмотрены такие меры как приостановление деятельности опасных производств, ограничения на свободу передвижения и движения транспортных средств, временное переселение жителей в безопасные районы и иные мероприятия7.

В настоящее время создана Российская единая система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее – РСЧС). На законодательном уровне деятельность РСЧС закреплена в Постановлении Правительства РФ от 30 декабря 2003 года N 7948. Основная цель создания РСЧС: объединение усилий органов исполнительной власти всех уровней и организаций, их сил и средств в области предупреждения и ликвидации ЧС природного и техногенного характера, защиты от них населения и территорий в мирное время.

В заключении хотелось бы отметить, что еще ни одна территория в России не была признана зоной чрезвычайной экологической ситуации либо зоной экологического бедствия, хотя некоторые местности и получили положительное заключение государственной экологической экспертизы. Мы полагаем, что дальнейшего развития правовое регулирование чрезвычайных экологических ситуаций и экологических бедствий не получило ввиду отсутствия в федеральном бюджете средств для оказания помощи этим территориям.