100 лет управлению делами ЦИК и СНК БМАССР - администрации главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия (1923-2023)

Елаев А. А., Бороноев П. Г. 100 лет управлению делами ЦИК и СНК БМАССР — Администрации Главы Республики Бурятия и правительства Республики Бурятия (1923–2023) // Вестник Бурятского государственного университета. Гуманитарные исследования Внутренней Азии. 2023. Вып. 3. С. 3‒24.

Управление делами ЦИК и СНК БМАССР — Администрация Главы и Правительства РБ — это государственный орган, призванный обеспечивать деятельность Главы и Правительства Республики Бурятия. История Администрации Главы и Правительства Республики Бурятия неразрывно связана с историей образования и развития республики: БМАССР — БурАССР, БССР и РБ. В 2023 г. Республике Бурятия исполнилось 100 лет. Управление делами ЦИК и СНК БМАССР — Администрация Главы и Правительства РБ вместе с республикой за этот вековой путь истории прошли несколько этапов в своем развитии.

Первый этап истории Управления делами ЦИК и СНК БМАССР (с 1920 по 1930 г.) связан с образованием в 1923 г. национальной государственности — Бурят-Монгольской АССР. Становление национальной государственности Бурятии государственного строительства в Бурят-Монголии прошло благодаря созданию нового государственного аппарата , основой которого было Управление делами ЦИК и СНК БМАССР . В этот период сформировалась его структура, была разработана нормативная правовая база деятельности, подобран, обучен и воспитан кадровый состав, заложены основные принципы работы и приобретен первый опыт новой организационной культуры управления.

Активный процесс национально-государственного и культурнонационального строительства в БМАССР до 1937 г. был подчинен глобальной цели — развитию «мировой революции» на Востоке. Строительство БМАССР рассматривалось как создание «плацдарма социализма» на Буддийском Востоке и политической рекламы решения национального вопроса в СССР.

Отправной точкой в истории создания Управления делами Администрации стали решения Первого съезда Советов, состоявшегося 9 декабря 1923 г. в г. Верхнеудинске. Съезд имел историческое значение, он законодательно закрепил образование Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики. На нем был избран Центральный Исполнительный Комитет БМАССР — верховный орган государственной власти новой Бурят-Монгольской республики.

На I сессии ЦИК БМАССР был избран его президиум — высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган республики. Первым Председателем Президиума ЦИК БМАССР стал М. И. Амагаев.

ЦИК сформировал Совет Народных Комиссаров (СНК) БМАССР — высший орган государственного управления республики. Председателем СНК был утвержден М. Н. Ербанов.

Органы государственной власти и управления республики и их деятельность формировались на основе «Положения о государственном устройстве Бурят-Монгольской Советской Социалистической Республики», утвержденного ВЦИК 12 сентября 1923 г. Положение наряду с Конституциями СССР и РСФСР являлось законодательным актом, определявшим всю деятельность органов государственной власти и управления республики вплоть до принятия Конституции БМАССР в 1937 г.

Для обеспечения работы высших органов государственной власти и управления республики был создан государственный аппарат, на который легла большая ответственность и основная тяжесть работы по обеспечению государственного, хозяйственного и национально-культурного строительства в Советской Бурятии. В начале 1920-х гг. социально-экономическое положение Бурятии оставалось крайне тяжелым. После окончания гражданской войны и иностранной интервенции экономика отсталого региона, основой которого являлось экстенсивное сельское хозяйство и кустарная промышленность, пришла в упадок.

В условиях жесточайшего экономического кризиса, правового вакуума и нигилизма, культурной отсталости населения партийным и государственным органам власти молодой республики пришлось заново воссоздавать всю систему государственного и хозяйственного управления. Процесс государственного строительства охватил все звенья управления социально-экономической жизнью республики. Деятельность Совета Народных Комиссаров БМАССР осложнялась, как отмечалось в постановлении Президиума Совета Национальностей ЦИК Союза ССР, такими факторами, как «территориальная разбросанность населения, незначительная прослойка пролетариата, недостаток квалифицированных рабочих, сильное влияние ламства, пограничное положение республики и, наконец, общая культурная и хозяйственная отсталость»1.

Государственное строительство осуществлялось одновременно с решением таких жизненно важных задач, как выполнение промышленно-финансового плана, земельная реформа и ликвидация дореволюционных земельных отношений, перевод полукочевого и кочевого населения на оседлый быт, производственная кооперация хозяйств, развитие и реконструкция животноводства. Наряду с этим решались задачи национально-культурного строительства, направленные на ликвидацию неграмотности, создание школьной, медицинской и политикопросветительской сети.

Основная организаторская работа по переустройству жизни республики легла на плечи нового, не обладавшего необходимым опытом управления и соответствующей квалификацией, партийно-государственного аппарата. Но несмотря на это, в обстановке послевоенного и революционного времени к государственному аппарату предъявлялись суровые требования. На повестке дня постоянно стояли вопросы повышения качества работы, соблюдения трудовой дисциплины, экономии средств. На деятельность сотрудников отрицательно влияли регулярные реорганизации органов управления, которые влекли за собой увольнение работников и сокращение численности служащих.

Деятельность государственного аппарата значительно осложнялась имевшимися недоработками и изъянами в законодательстве, которые приводили к излишней централизации, дублированию и смешению полномочий законодательных и исполнительных органов государственной власти. Совмещение законодательных, распорядительных и исполнительских функций в БурЦИК и постепенное усиление влияния партийных органов ограничивало возможности СНК как правительства.

Создание же единого аппарата высших органов власти, полномочия которых не были разграничены должным образом, способствовало усилению директивного характера деятельности Управления делами, а в дальнейшем порождало бюрократизм и формализм в его работе. В ходе государственного строительства и по мере усложнения задач управления конкретизировались, уточнялись и устранялись дублирующие функции государственного аппарата, в том числе Управления делами ЦИК и СНК БМАССР.

Первые итоги деятельности по формированию государственного аппарата были проанализированы на II съезде Советов республики. В докладе Председателя СНК М. Н. Ербанова съезду были рассмотрены основные направления строительства аппарата государственного управления, в частности, указывалось на то, что «государственный аппарат Бурятии за истекший период подвергся тщательному пересмотру с точки зрения как организационной, так и укомплектования его личным составом». Такой «пересмотр» был направлен на повышение качества управления, удешевление содержания административного и хозяйственного аппарата и оптимизацию его численности. Вследствие этого правительством были приняты решения по ликвидации НКВД как самостоятельного республиканского органа управления и сокращению штатов других республиканских органов на 33%, а также была проведена «чистка» личного состава от антисоветских элементов и «лжеспецов»1.

Ограниченные финансовые возможности республики объективно диктовали необходимость сокращения и удешевление содержания аппарата. В качестве критериев здесь выступали расходы на содержание госаппарата в расчете на одного жителя. Если в 1923 г. расходы достигали 5,2 р., то после реорганизации в 1925 г. — 4,5 р. Размер средней заработной платы достигал 37,4 рубля2.

Примечателен в этом плане факт, приведенный в докладной записке ВЦИК председателем ЦИК М. И. Амагаевым и Предсовнаркома М. Н. Ербановым в марте 1924 г.: «Включением СОБЕСа в Управление делами СНК сократили штат с 4-х человек до одного, и получилась следующая картина: до слияния (до 1 января 1924 г.) затрачено на содержание личного состава СОБЕСа за ноябрь-декабрь 333 р. зол., а помощь оказана неимущим за этот период на 52 р. 50 к., а теперь, после 1 января (после реорганизации) на аппарат за январь–февраль — 84 р., пособий выдано на 191 р. зол.

Мораль этого явления ясна: лучше кормить инвалидов, чем трудоспособных сотрудников учреждений, занятых непроизводительным трудом»3.

Абсолютизация классового подхода приводила к неоправданному занижению значения управленческого труда, который рассматривался как непроизводительный и имеющий второстепенное значение по сравнению с трудом рабочих и крестьян, с одной стороны, а с другой стороны, нехватка финансовых средств заставляла органы управления республики ограничиваться скромным по затратам и немногочисленным государственным аппаратом.

Поэтому в течение десяти лет, с 1923 по 1933 г., обслуживание деятельности высших органов республики ЦИК БМАССР и СНК БМАССР, имеющих разные по характеру деятельности функции, осуществлялось одним небольшим аппаратом Управления делами.

Согласно приказу в штате Управления делами ЦИК и СНК БМАССР, за исключением руководителей Президиума ЦИК и СНК, членов БурЦИК, входивших в штат, в 1924–1925 гг. числилось 27 человек. Наряду с ответственными работниками в штат Управления делами входил обслуживающий персонал: сторожа, уборщицы, шоферы, дворник, слесарь и кучер.

Управление делами первоначально имело следующую структуру:

• 1.    Канцелярия.

• 2.    Информационный отдел (в 1925 г. был передан в НКВД).

• 3.    Бухгалтерия.

• 4.    Управление милицией с подотделами:

— административный (упразднен в 1931 г.);

• — милиции и уголовного розыска;

— снабжения.

В одном из первых положений «Об Управлении делами ЦИК и СНК Бурят-Монгольской Автономной Социалистической Советской Республики», принятом в 1925 г., были определены основные задачи и функции данного органа1.

В пункте 1 Положения были сформулированы основные цели и задачи Управления делами: «Для проведения в жизнь решений и распоряжений БурЦИК и СНК, а также выполнения всех технических работ при ЦИК и СНК учреждается Управление делами ЦИК и Совнаркома».

Ключевая роль в обеспечении деятельности Управления делами отводилась Управляющему делами, который назначался на должность решением ЦИК и СНК по представлению Председателя Совнаркома. В Положении детально определялись его права, обязанности и ответственность. Управляющий делами участвовал во всех заседаниях ЦИК и СНК с правом совещательного голоса и «наблюдал за проведением в жизнь» всех постановлений и распоряжений ЦИК, ВЦИК, СНК, СТО, БурЦИК и СНК всеми центральными учреждениями республики. Управляющий обеспечивал координацию и согласование постановлений БурЦИК и СНК с существующими декретами и постановлениями ВЦИК, СНК и СТО. На него был возложен контроль за подготовкой проектов постановлений

БурЦИК и СНК, наркоматов и ведомств республики, вносимых на рассмотрение ЦИК и СНК БМАССР.

Кроме того, он вел учет личного состава ответственных работников, секретной переписки, особых распоряжений и шифров республиканских и центральных органов. Управляющий делами являлся распорядителем кредитов и сметы ЦИК и СНК.

Первым Управляющим делами ЦИК и СНК БМАССР был назначен в 1923 г. И. Головачев, занимавший эту должность до 1938 г. Личность первого Управляющего делами ЦИК и СНК БМАССР Ильи Федотовича Головачева заслуживает особого внимания. Он, как и многие руководители республики того времени, был представителем нового типа руководителей, вышедших из простого народа. Благодаря своим личностным качествам он сумел в неполные тридцать три года получить хорошую жизненную закалку, приобрести большой политический опыт и стать одним из руководителей Бурят-Монголии.

Родился Илья Федотович 19 июля 1890 г. в семье крестьянина в Самарской губернии. С детства его отличало стремление к знаниям. Обладая вокальными данными, он мечтал стать певцом. Однако в дальнейшем, несмотря на материальные трудности, стал сельским учителем. Первая мировая война застала его учителем 2-классного училища села Бемышево Елабужского уезда. В 1914 г. он был мобилизован в армию. Как имеющего образование, его направили в школу прапорщиков, после окончания которой был оставлен в школе преподавателем, затем назначен командиром роты 230-го пехотного полка. В 1917 г. с началом революции был избран командиром роты и принимал участие в охране местного Совдепа в г. Елабуга. Революция и гражданская война забросили Головачева в Сибирь и на Дальний Восток, где он воевал против белочехов, японцев, белогвардейцев Калмыкова и Унгерна, был ранен. Гражданская война свела его с такими известными людьми, как Эйхе, Постышев и Блюхер. Он занимал должности начальника штаба гарнизонов Читы и Верхнеудинска и начальника военного управления республики в период существования ДВР. После ликвидации ДВР был назначен заведующим административным отделом, затем секретарем Прибайкальского губревкома. В 1922 г. был избран членом Верхнеудинского горсовета, делегатом съезда Советов Прибайкальской губернии, секретарем президиума и членом губэкосо, а также занимал должность секретаря президиума Прибайкальского губисполкома.

И. Головачев был человеком образованным и обладал широким кругозором и, являясь сотрудником газеты «Прибайкальская правда», сам писал передовицы, статьи на общеполитические темы и фельетоны.

12 сентября 1923 г. И. Ф. Головачев был назначен Управляющим делами Бурревкома, а в декабре 1923 г. — Управляющим делами ЦИК и СНК БМАССР. Благодаря большому опыту военной, административной и революционной работы Илья Федотович сумел в короткий срок «практически с нуля» наладить рабо- ту управления. Его усилиями были подобраны и обучены кадры аппарата, поставлены на требуемый уровень делопроизводство и хозяйственная работа.

Илья Головачев как руководитель коллектива был чутким к людям и много внимания уделял вопросам улучшения условий их труда, решению жилищных и бытовых проблем. Несмотря на большую занятость на посту Управляющего делами И. Головачев активно участвовал в общественной жизни республики. Являлся членом правления Союза совработников, заместителем председателя ОДВФ (впоследствии Осоавиахим), председателем центральной детской комиссии и строительного жилищного кооператива и многих других общественных формирований.

Нужно подчеркнуть, что своей работой на протяжении 14 лет на посту Управляющего делами ЦИК и СНК И. Ф. Головачев внес большой вклад в становление управления как действенного и эффективного аппарата, призванного обеспечивать деятельность высших государственных органов Бурят-Монгольской АССР.

Для выполнения возложенных на Управление делами функций в его составе были созданы следующие отделы: канцелярия, финансово-хозяйственный, учетно-распределительный и секретное отделение. Функции указанных отделов были определены в Положении следующим образом:

Канцелярия ведала всем делопроизводством Управления делами, куда входило в том числе: «в) проектирование и издание постановлений и приказов ЦИКа, СНК и Управления делами; г) оформление приема, перемещений, отпусков, командировок и увольнений сотрудников Управления делами; учет личного состава», а также вопросы хранения архивных материалов, библиотеки управления и т. д.

На финансово-хозяйственную часть возлагались разработка бюджетных планов, составление смет и сметных росписей; учет и контроль всех денежных и материальных операций Управления делами ЦИК и СНК; обслуживание хозяйственных нужд и т. д.

Учраспредотдел действовал на основе особого о нем положения, утвержденного БурЦИК и СНК от 21 февраля 1925 г. за № 24.

Секретное отделение ведало приемом, использованием и хранением секретной переписки, а также хранило республиканские и центральные шифры1.

С образованием Бурят-Монгольской республики в 1923 г. одним из первых органов государственного управления республики в Москве было создано Бурятское представительство, главой которого был назначен И. С. Архинчеев. Представительство обеспечивало связь ЦИК и СНК БМАССР с центральными органами Советской России и Союза ССР. По выполняемым функциям Бурпредставительство должно было относиться к Управлению делами, так как оно находилось в постоянном контакте с ним, а его деятельность обеспечивалась данным управлением. Однако непосредственно в штатах Управления делами Бурятское представительство не значилось [1].

В соответствии с постановлением Второй сессии БурЦИК БМАССР в 1927 г. и на основании ст. 47 Конституции РСФСР была произведена реорганизация государственного аппарата, которая проводилась «в целях упрощения государственного аппарата, устранения параллелизма в работе и сокращения расходов по его содержанию. Постановлением был упразднен Народный комиссариат по внутренним делам, а при СНК организовано Административное управление, которому передавались функции бывшего НКВД с изъятием из ведения АУ вопросов коммунального хозяйства1.

Также был упразднен орготдел БурЦИК, а ведение его дел было возложено на Управление делами ЦИК и СНК под руководством секретаря ЦИК. Для этого в составе Управления делами была учреждена организационная часть.

В соответствии с указанным постановлением в структуре Управления делами ЦИК и СНК появились новые части (подразделения): общая, инструкторская, финансовая и архивная. Общий отдел состоял из 16 человек, обслуживал ЦИК, СНК и Госплан.

Организационная часть с организационно-инструкторским и учетнораспределительным подотделами насчитывала 8 человек. Штат бухгалтерии составлял 7 человек. Секретариат ЦИК и СНК, в штат которого входили Председатель СНК, Управделами ЦИК и СНК (он же секретарь), комендант (он же завхоз), секретарь Управления делами (он же заведующий секретной частью). Таким образом, после реорганизации в штатном расписании Управления делами в 1927 г. числились всего 44 единицы.

В начальный период государственного строительства в БМАССР для приближения власти к бурят-монгольскому населению сел и улусов проводились меры по «коренизации» органов государственной власти и управления. Меры по «коренизации» непосредственно затронули деятельность аппарата Управления делами. Так, в записке Управляющего делами И. Головачева по вопросу «коре-низации» указывалось, что «аппарат Бурреспублики был сконструирован и укомплектован в г. Верхнеудинске почти исключительно из русского элемента, что произошло, главным образом, вследствие перехода Бурреспублике аппарата бывшей Прибайкальской губернии, а также ввиду отсутствия достаточного кадра подготовленных работников из бурятского элемента».

И. Головачев подчеркивал, что перед республикой стояла тяжелая задача «проведения мероприятий по обновлению аппарата путем влияния в него бурят-монгольского элемента, знающего быт, нравы, обычаи и язык населения, дабы тем самым показать населению, что Бурреспублика действительно есть его род- ная республика, имеющая свои органы власти, укомплектованная людьми, знающими местный язык, обычаи, нравы, хозяйственные потребности и проч.»1.

В связи со сложностью решения проблемы работа по «коренизации» аппарата растянулась на несколько лет. Для привлечения лиц коренной национальности в аппарат вначале был введен институт «практиканства» кандидатов и на эти цели были выделены соответствующие средства2.

В 1931 г. при орготделе ЦИК БМАССР была создана секция переводчиков для «коренизации» делопроизводства в канцеляриях ЦИК, СНК и Госплана БМАССР и в соответствии с утвержденными цифрами к этому времени увеличилось представительство лиц коренной национальности в аппарате Управления делами.

На деятельность и развитие всего госаппарата и Управления делами ЦИК и СНК БМАССР, в частности, влияли не только регулярные реорганизации и сокращения штатов, но и острая нехватка помещений в г. Верхнеудинске для размещения наркоматов и ведомств, а также отсутствие жилья для советских и партийных работников. В начале 1920-х гг. в Верхнеудинске назревал серьезный жилищный кризис.

В этой связи предсовнаркома М. Н. Ербанов поставил перед руководством Союза ССР вопрос и лично обратился к И. Сталину с письмом о необходимости срочного строительства в г. Верхнеудинске Дома Советов — резиденции ЦИКа и правительства республики.

Обращение М. Н. Ербанова было поддержано центром, и Совнарком БМАССР в 1928 г. объявил конкурс на разработку проекта Дома Советов, исходя из общей стоимости строительства в 700 тысяч рублей и учредил специальное жюри.

Комиссией по разработке программы конкурса были подготовлены специальные требования, в которых предусматривалась норма площади пола служебных помещений на одного сотрудника около 4 квадратных метров, «необходимость обеспечения ЦИК, СНК и наркоматов строго потребным количеством служебных кабинетов, причем в этом отношении был проведен принцип экономии». В новом здании планировалось отвести 500 квадратных метров центральному архиву республики, площади под вспомогательные помещения (склад, котельную), а также обеспечить обслуживающий персонал квартирами (для этого отводился цокольный этаж здания).

На рассмотрение жюри в марте 1928 г. было представлено 24 проекта, из них три проекта были признаны победителями. Первая премия за проект под названием «Туз» была присуждена авторскому коллективу инженера А. А. Оля. В нем участвовали студенты Ленинградского института гражданских инженеров, а расчет железобетонных конструкций производил ленинградский инженер Г. А. Чигинский.

Вторая премия была присуждена проекту «Черный полукруг» авторского коллектива профессора архитектуры Н. А. Троцкого, в разработке проекта участвовали инженер С. Н. Казак и архитектор Е. А. Левинсон.

Третью премию получил проект авторского коллектива профессора Томского технологического института А. Д. Крячкова и студентов.

По итогам конкурса собрание инженеров и техников строительных организаций Наркоматов БМАССР признало рентабельным из числа премированных проектов строительство Дома Советов по проекту А. А. Оля «Туз» как «наилучшего в смысле расположения на участке, ориентировки по странам света служебных помещений, распланировки всех служебных и вспомогательных помещений и архитектурной обработке»1.

Строительство Дома Советов в условиях ограниченности ресурсов осуществлялось в течение нескольких лет. По официальной статистике, в 1928 г. во всей Бурятии насчитывалось всего лишь 400 профессиональных рабочих-строителей [2]. Введение в эксплуатацию здания Дома Советов было завершено в конце 1930-х гг.

Аппарат Управления делами наряду с повседневным обеспечением выполнения решений ЦИК и СНК постоянно работал над совершенствованием своей деятельности. Так, приказом по секретариату и Управлению делами ЦИК и СНК БМАССР № 14 от 6 ноября 1930 г. впредь до выработки нового положения и правил были регламентированы обязанности подразделений аппарата и его сотрудников, в частности, общего отдела, финансово-хозяйственной, юридической и планово-экономической частей. Заведующему общим отделом предлагалось с участием сотрудников всех других частей разработать проект положения и детализированный круг обязанностей каждого сотрудника.

Необходимо отметить, что работа аппарата Управления делами находилась под постоянным контролем не только непосредственного руководства ЦИК и СНК, но и партийных органов и РККИ. Вопросы эффективности работы аппарата и экономии государственных средств были постоянно в повестке дня экономического совещания коллектива ЦИК и СНК. Так, на заседании 13 февраля 1930 г. был заслушан отчет управделами И. Головачева «О состоянии аппарата и его работе». Совещание, обсудив отчет, пришло к выводу о необходимости принятия всех мер по выполнению плана «коренизации» аппарата и «необходимости приглашения на работу машинистки-монголистки в целях скорейшего перехода на параллельное делопроизводство». Отмечая большую загруженность работников, совещание установило, что «существующий аппарат Управления делами не в состоянии справиться со своей работой и требует усиления», далее оно признало, что «оплата труда некоторых работников не соответствует выполняемой работе».

Совещание в своем решении констатировало, что произошедшее в текущем году увеличение расходов вместо уменьшения объясняется «изменением темпа работы нашего аппарата по руководству работой низовых органов советской власти, проведением целого ряда мероприятий, с другой стороны, смета …. оказалась нереальной, без учета действительных потребностей … нормальной работы»1.

В 1929 г. в республике была введена непрерывная 5-дневная рабочая неделя. Через год Управлением делами был проведен анализ, который показал, что «к положительным сторонам этой недели нужно отнести следующее: более короткая рабочая неделя, регулярный отдых для низших и средних работников, отсюда некоторое повышение производительности труда, возможность выполнения своих частных дел в выходные в других работающих учреждениях.

Наряду с этим наблюдаются и некоторые недочеты непрерывной рабочей недели, а именно: если и замечается некоторое повышение интенсивности труда отдельных работников, то нельзя этого сказать про труд учреждения в целом». Имелось в виду отсутствие взаимозаменяемости работников и невысокий общий уровень организации управленческого труда, подтверждением тому являлась фраза: «приходите завтра», часто употреблявшаяся сотрудниками управления в общении с посетителями2.

В 1932 г. в очередной раз организационный отдел ЦИК БМАССР подвергся реорганизации и в его составе были созданы территориальные секторы: животноводческий, полеводческий, промыслово-северный и промышленно-городской. Кроме того, по Положению от 19.05.32 г. организационный отдел ЦИК БМАССР имел следующие отраслевые секторы: организационно-массовый, сектор кадров, сектор по работе среди женщин.

В 1933 г. было принято решение, существенным образом изменившее работу аппарата Управления делами. Существовавшее с 1923 г. общее Управление делами ЦИК и СНК было разделено. С этого времени оно стало обеспечивать непосредственно работу СНК.

Решение о создании самостоятельного аппарата правительства — Совнаркома — явилось своего рода рубежом в развитии государственного аппарата республики, которое означало еще во многом формальное, но начало разделения практической деятельности исполнительной и законодательной ветвей власти.

В 1933 г. по штатному расписанию Управления делами СНК БМАССР числились 34 единицы сотрудников, включая его руководителей и технический персонал. Вместе с тем по мере государственного строительства и совершенствования работы советского госаппарата в деятельности органов государственной власти и их аппаратов стали проявляться негативные явления, свидетельствовавшие об усилении бюрократизма и формализма. Подтверждением тому служит приказ Совнаркома БМАССР № 15 от 2 марта 1934 г. В приказе СНК со ссылкой на оценки И. Сталина деятельности аппаратов, данные им в докладе на XVII партсъезде, подчеркивалась необходимость усиления борьбы с бюрократизмом, канцелярщиной и волокитой, которые тормозят исполнение решений партии и государства.

В другом документе СНК БМАССР от 1937 г. даются количественные показатели непосредственной деятельности Управления делами Совнаркома, которые свидетельствуют о влиянии роста документооборота на характер работы аппарата. «За отчетный период по канцелярии и Управлению делами было издано всего приказов — 37, из них организационных — 1, внутреннего распорядка — 2, по управлению — 2 и разных — 32». В документе давалась следующая оценка: «О громоздкости аппарата можно судить по следующим цифрам. Всего за три истекших месяца поступило 3 556 бумаг, направлено исходящих номеров 3 289. Зарегистрировано прибывших в служебные командировки 8 должностных лиц»1. Увеличение объема документооборота приводило к усилению формального, кабинетного стиля деятельности управления и его сотрудников, в ущерб живой организаторской работе.

На борьбу с бюрократизмом и канцелярщиной в духе того времени были мобилизованы все силы, включая партийные, профсоюзные и общественные организации. Руководство Управления делами Совнаркома опиралось в этом деле на местный комитет профсоюзной организации и производственное собрание коллектива. Большое значение в воспитательной работе сотрудниками придавалось проведению различных политико-просветительных мероприятий. На собраниях коллектива аппарата управления регулярно обсуждались решения съездов и пленумов, партийные постановления, выступления И. Сталина, в частности проект Сталинской конституции.

Примером тому служит протокол собрания коллективов Хозяйственного управления ЦИК и Охраны Дома Советов по обсуждению доклада И. Сталина о проекте Конституции СССР, состоявшегося 2 декабря 1936 г. На собрании присутствовало 24 человека. В ходе обсуждения докладчику были заданы вопросы. Один из участников собрания, Мигоцкий, поинтересовался: «Когда не будет деления между умственным и физическим трудом?» Другой участник, Кирильчук, задал такие вопросы: «Почему нельзя назвать колхозную кооперативную собственность государственной — ведь она все равно не частная? Почему у нас пьяные валяются по улице и почему воруют, когда же их не будет?» Гармаев — «Я не понял, почему нельзя председателя през. верховного Совета избрать всем народом?» Ерошенко — «Неужели не будет лентяев в работе при коммунизме, как говорит докладчик?».

Затем последовали выступления участников собрания. Член коллектива Агафонов заявил: «Большое спасибо т. Сталину за нашу счастливую жизнь, без буржуев, спекулянтов, торговцев больших и малых, я невольно сравниваю прошлую жизнь свою при царе и трижды ее проклинаю. Я скажу спасибо отцу т. Сталину». Выступивший Васильев, в прошлом активный участник коллективизации, подчеркнул необходимость проработки доклада Сталина во всех трудовых коллективах, закончил фразой: «Спасибо за хорошее руководство т. Сталину»1.

Характер заданных вопросов и выступлений участников свидетельствует о наличии еще у людей некоторых сомнений по поводу официально пропагандируемых целей и в то же время подтверждает начало процесса утверждения общего «единомыслия».

О работе профсоюзной организации в коллективе можно судить по двум планам работы месткома ЦИКа и СНК БМАССР по улучшению быта коллектива и культработы на 2-й квартал 1937 г., первый из них включал:

• —    мероприятия «курортной кампании» по выявлению нуждающихся и включению их в список для курортного лечения;

• —    проведение оздоровительных мероприятий среди детей членов коллектива;

• —    подготовку кампании по проведению отдыха членов коллектива;

• —    организацию кассы взаимопомощи в коллективе;

• —    проведение смотра бытового положения членов коллектива².

Другой план культработы месткома ЦИК и СНК на 2-й квартал состоял из десяти пунктов:

• 1.    Организовать массовый выход в лес в конце мая или в июне.

• 2.    Организовать коллективное посещение кино и театра в месяц один раз.

• 3.    Проработать Сталинскую конституцию всеми членами коллектива и также проработать доклад Сталина на последнем пленуме ЦК ВКП(б) с обеспечением 100%-ного охвата членов коллектива.

• 4.    Организовать подписку на газеты и журналы на второе полугодие 1937 г.

• 5.    Оживить связь с подшефной частью.

• 6.    Организовать стрелковое соревнование между подшефной частью и нашим коллективом (12/6-37).

• 7.    Организовать помощь редколлегии стенной газеты в регулярном ее выпуске.

• 8.    Организовать бригаду для оказания практической помощи колхозу в развертывании культурно-массовой работы среди колхозников — проработать Сталинскую конституцию, доклад тов. Сталина на последнем пленуме ЦК ВКП(б) и т. д.

• 9.    Организовать шахматно-шашечный кружок и провести турнир.

• 10.    Организовать к 1-му мая 1937 г. ячейку СВБ и провести антипасхальную кампанию³.

Следует отметить, что часть работников управления не имела образования, особенно обслуживающий персонал. Были и другие трудности в жизни коллек- тива. Последствия революции и гражданской войны отрицательно сказались на семье, а особенно на положении женщин. Увеличилось число разводов, которые не обошли и сотрудников аппарата. С освобождением женщины и реализацией ее равноправия остро встали проблемы работающей женщины и матери. Эти и другие вопросы были в повестке дня производственных и профсоюзных собраний и под контролем Управляющего делами. Наряду с решением производственных задач руководство Управления искало пути и средства решения проблем работающей женщины. Перед руководством СНК был поставлен вопрос о строительстве детских яслей при Совнаркоме и выделении комнаты ребенка в здании Совнаркома.

Часть отмеченных выше вопросов была решена с вводом в действие нового здания Дома Советов в 1937 г. Цокольный этаж здания был предназначен для квартир обслуживающего персонала, а в самом здании отводилось помещение для детской комнаты.

Работники аппарата Управления делами, как многие другие коллективы республики, участвовали в укреплении обороноспособности страны. В 1937 г. собрание коллектива управления приняло решение о подписке на государственный заем обороны СССР. В открытом обращении коллектива указывалось: «Коллектив ЦИК и СНК БМАССР единодушно приветствует принятое правительством СССР 1 июля сего года решение о выпуске займа обороны СССР, вынесенное на основе многочисленных требований трудящихся, воодушевленных стремлением укрепить оборону нашей родины, в ответ на вылазки японско-немецких агентов. … Да здравствует непобедимая Рабоче-Крестьянская Красная Армия. Да здравствует великий Сталин!»1

Период 1930-х гг. — один из самых сложных в истории БМАССР и ее парт-госаппарата. Борьба с различными «уклонами», «оппозицией» и буржуазными националистами сотрясала предприятия, организации, учреждения и их аппараты. Регулярные «чистки», доносы и клевета входили в повседневность, порождая у людей страх за себя и своих близких.

В этой обстановке резко ужесточились требования к соблюдению внутреннего распорядка и к исполнительской дисциплине работников аппарата. Так, на производственном совещании работников Управления делами СНК БМАССР в апреле 1937 г. по докладу И. Головачева о состоянии работы в аппарате Управления делами было принято решение:

«1. Обязать Упр. делами СНК т. Головачева и Зав. общим отделом т. Санжи-ева немедленно установить строгий контроль явки на работу и уход с работы не только формально (отметка в книге), но и по существу, ежедневно контролируя явку сотрудников. …Уход с работы во время занятий может разрешить только Упр. Делами СНК или его заместитель». Далее в решении был принят перечень пунктов, направленных на упорядочение делопроизводства, сокращение сроков прохождения документов, строгий учет и контроль, повышение качества работы сотрудников, повышение их ответственности за выполнение своих служебных обязанностей, включая меры по ремонту и окраске помещений.

Один из последних пунктов содержал следующие требования: «Поставить перед каждым работником задачу честного и сознательного отношения к своим обязанностям, нетерпимое отношение как к своим промахам и ошибкам, так и своих товарищей по работе, критиковать их, невзирая на лица, и тем самым помогать исправить недочеты в работе, дабы в ближайшее время сделать работу аппарата СНК показательной»1.

В 1937 г. с разделом Бурят-Монгольской АССР было репрессировано все руководство республики. Под флагом борьбы с буржуазными националистами репрессиям подвергся и аппарат партийно-государственных органов. Вместо репрессированных работников их место заняли назначенцы из центра.

В 1938 г. И. Головачева на посту управделами сменил А. Кремлев , направленный в Бурятию в 1937 г.

Второй этап (1930–1950-е гг.) истории Управления делами СНК БМАССР связан с национально-государственным, хозяйственно-экономическим и национально-культурным строительством, участием республики в Великой Отечественной войне и усилением в послевоенные годы централизации государственного управления и унификации форм национальной государственности.

На этом этапе ЦК ВКП(б) усилил процесс политической нейтрализации «бурятского национализма» в условиях курса на «строительство социализма в отдельно взятой стране» и обострившейся международной обстановки на Дальнем Востоке. Политическая «нейтрализация бурятского национализма» осуществлялась путем унификации форм и содержания национальной государственности на основе Конституции СССР 1936 г. Практической реализацией политики «нейтрализации бурятского национализма» стал территориальный раздел республики в 1937 г., политические репрессии в отношении руководства, национальной элиты и рядовых тружеников Бурят-Монголии. Дальнейшее укрепление «диктатуры пролетариата» — партийной власти и контроля, унификация и милитаризация общественной жизни в стране оказывали деформирующее воздействие на развитие национальной государственности, способствовали консервации форм и унификации ее содержания.

В 1939 г. приказом по Управлению делами СНК были подняты вопросы упорядочения делопроизводства и улучшению контроля исполнения. Аналогичный приказ был издан в феврале 1941 г., в котором в отличие от предыдущего внимание аппарата СНК БМАССР обращалось на улучшение работы с жалобами трудящихся.

9 марта 1939 г. вышел приказ по Управлению делами СНК БМАССР № 28, подписанный А. Кремлевым, следующего содержания:

«§ 1. Делопроизводителя Отдела Кадров т. Хамхолову М. за опоздание 7 марта с. г. на 30 минут на основании постановления ЦК ВКП(б), СНК СССР и ВЦСПС от 28 декабря 1938 года уволить с работы с 10-го марта с. г.»1.

В 1939 г. постановлением СНК РСФСР за № 118 была утверждена структура и штаты аппарата Совнаркома БМАССР. Структура аппарата включала:

• 1)    секретариат, в котором работали 6 человек:

• 2)    Управление делами с: а) протокольной частью — 2 человека; б) общей частью — 9 человек; в) финансово-хозяйственной частью — 9 человек; г) юридической группой — 2 человека.

• 3)    группу консультантов из 5 человек;

• 4)    инспекторскую группу по районам из 7 человек;

• 5)    сектор кадров из 2 человек;

• 6)    секретную часть из 2 человек;

• 7)    комиссию по регулированию рабочей силы — 1 человек.

Всего в штате числилось 50 единиц2.

В сентябре 1940 г. Управляющим делами СНК БМАССР был назначен В. Танхаев , работавший консультантом СНК. Управляющим делами СНК БМАССР В.Танхаев проработал до 1942 г.

В 1942 г. его сменила А. Я. Рязанова , проработавшая в должности Управляющего делами до 1944 г.

Великая Отечественная война (1941-1945 гг.) и перевод управления жизнедеятельностью государства на «военные рельсы» вынужденно приостановили действие в том числе демократических институтов и процедур бурятской государственности.

В годы Великой Отечественной войны работа аппарата Управления делами Совнаркома, как и всей страны, была подчинена требованиям военного времени. Коллектив аппарата делил трудности и лишения войны со всеми жителями Бурятии. В этих условиях не прекращалась работа по совершенствованию деятельности аппарата. Особое внимание при этом обращалось на укрепление контроля исполнения решений правительства БМАССР со стороны аппарата.

Приказом по Управлению делами от 27 мая 1942 г. за № 41 руководителям контрольной группы и консультантам СНК, заведующему общим отделом, заведующему протокольной частью для улучшения повседневной проверки исполнения постановлений, распоряжений и прочих указаний Совнаркома БМАССР предлагалось лично в письменной форме отчитываться перед Управляющим делами об исполнении каждого документа.

В августе 1943 г. в приказе по Управлению делами были отражены меры, направленные на исключение параллелизма в работе контрольной группы и консультантов СНК по контролю исполнения постановлений СНК путем конкретизации и разграничения их обязанностей.

В 1944 г. Управляющим делами был назначен С. И. Баторов , который проработал в этой должности до 1947 г.

На третьем этапе истории Управления делами СНК-СМ (1950-1970-е гг.) произошло изменение названия республики и стали наметились кризисные симптомы в развитии страны и республики.

На этом этапе национальная государственность Бурятии выступила в качестве политической организации-инструмента социалистических преобразований в Бурят-Монголии и создания бурятской социалистической нации. Вместе с тем в эти годы произошло замедление и остановка развития институтов национальной государственности, связанные с курсом на форсирование строительства коммунизма и создания единой нации, которые были сопряжены с реформами управления народным хозяйством.

В это время по мере изменения политических, социально-экономических условий и аккумуляции управленческого опыта происходило дальнейшее совершенствование структуры государственного аппарата, в том числе и Управления делами Совнаркома — Совмина республики. Особенностью первого и второго этапов истории Управления делами — Администрации является то, что в этот период процесс становления и развития органов государственного управления происходил в условиях общественного строя, при котором однопартийная система власти определяла все стороны жизни общества и государства. В этот период государственные органы находились в подчиненном от партии положении. Роль и значение советских государственных органов были принижены, а их деятельность подверглась серьезной деформации.

Необходимо отметить, что несмотря на смену руководства Управления делами, работа по совершенствованию управленческой деятельности аппарата продолжалась. Постоянное внимание уделялось вопросам укрепления исполнительской дисциплины и качества работы, о чем свидетельствуют приказы по управлению № 63 от 6 апреля и № 102 от 19 июня 1944 г., № 90 от 2 августа 1946 г.

1946 год можно рассматривать как одну из значительных вех в истории Управления делами — Администрации. На основании закона «О преобразовании Совета Народных Комиссаров СССР в Совет Министров СССР и Советов Народных Комиссаров союзных и автономных республик в советы министров союзных и автономных республик» 27 марта 1946 г. Президиум Верховного Совета Бурят-Монгольской Автономной Советской Социалистической Республики принял решение «О преобразовании Совета Народных Комиссаров Бурят-Монгольской АССР в Совет Министров Бурят-Монгольской АССР».

В соответствии с этим решением Управление делами СНК было переименовано в Управление делами Совета Министров БМАССР. Структура управления стала выглядеть следующим образом:

• 1.    Группа консультантов.

• 2.    Организационно-инструкторский отдел.

• 3.    Отдел кадров.

• 4.    Общий отдел.

• 5.    Секретариат.

• 6.    Спецотдел.

• 7.    Протокольная часть.

• 8.    Финансовая часть.

В 1947 г. Управляющим делами Совета Министров БМАССР был назначен К. Л. Барьядаев , который проработал в этой должности до 1950 г.

В 1950-е гг. после ХХ партсъезда партийно-государственный аппарат вновь подвергся реорганизации, произошли объединения министерств и ведомств и сокращения в аппаратах.

Февральский 1957 г. пленум ЦК КПСС принял решение о передаче управления промышленностью и строительством вновь организуемым советам народного хозяйства (совнархозам) основных экономических районов страны. Сессия Верховного Совета СССР в мае 1957 г. приняла закон о реорганизации управления промышленностью и строительством. Закон упразднил 10 общесоюзных министерств. Подчиненные им предприятия были переданы в ведение совнархозов. В соответствии с этим законом был создан Бурятский экономический административный район и в республике был образован совет народного хозяйства.

• 19    июля 1955 г. Совмин РСФСР во исполнение решений ХХ партсъезда, расширивших права автономных республик, принял постановление, в котором определил функции Советов Министров в области планирования и финансирования, дал им право устанавливать подчиненным им предприятиям дополнительные задания по производству товаров широкого потребления в размере 10% сверх установленного годового плана. Принятые решения непосредственно отразились на работе Совета Министров Бурятской АССР и его аппарата.

В середине 1950-х гг. произошел начатый еще И. В. Сталиным окончательный отказ ВКП(б) — КПСС и СССР от курса на мировую революцию и в связи с этим в июле 1958 г. указом Президиума Верховного Совета СССР Бурят-Монгольская АССР была переименована в Бурятскую АССР , соответственно изменилось название Управления делами. С этого времени Бурятская АССР перестала рассматриваться центром как «плацдарм социализма» на Буддийском Востоке.

В связи с укрупнением сельских районов и образованием промышленных районов Совмин Бурятской АССР в марте 1963 г. утвердил новую структуру и штаты органов государственного управления, в том числе Управления делами.

В период с 1950 по 1954 г. Управляющим делами Совмина работал И. Д. Черняков. Управляющим делами работали:

с 1954 по 1961 г. М. М. Хабалов, с 1961 по 1971 г. И. К. Щекотов, с 1971 по 1977 г. Г. Ф. Маслов, с 1977 по 1981 г. И. П. Суетин, с 1981 по 1986 г. Г. М. Клочихин, с 1986 по 1988 г. Е. И. Мульченко, с 1988 по 1993 г. В. Ф. Потехин.

После ликвидации в 1960-х гг. совнархозов структура Управления делами Совмина республики окончательно сформировалась и просуществовала практически в неизменном виде до начала 1990-х гг.

Четвертый этап (1980–1990-е гг.) истории Управления делами — Администрации связан с завершением истории национальной государственности бурятского народа и преобразованием ее в Республику Бурятия — субъект Российской Федерации.

Период развития страны в 1970–1990-е гг. характеризовался нарастанием кризисных явлений во многих областях жизни общества, в том числе в идеологии и в сфере государственного строительства, что в конечном итоге привело к отказу от социализма и распаду СССР.

Четвертый этап истории Управления делами — Администрации начался в 1990-е гг. Суверенизация и затем федерализация России кардинальным образом изменили характер государственности Бурятии. Национальная государственность бурятского народа трансформировалась в многонациональную государственность, Республику Бурятия — субъект Российской Федерации.

В 1994 г. была принята новая Конституция Республики Бурятия и введен пост президента республики. С этого времени бывшая советская автономия — Бурятская АССР — превратилась в Республику Бурятия с президентской формой правления. После выборов первого президента Республики Бурятия и депутатов Народного хурала Республики Бурятия в 1994 г. были сформированы новые органы государственной власти и управления.

Трансформация государственного устройства и содержания государственности Бурятии коренным образом изменили задачи государственного аппарата в целом и Администрации Президента и Правительства РБ в частности.

Для обеспечения деятельности Президента — Председателя правительства Республики Бурятия вместо Управления делами бывшего Совмина был создан Аппарат Президента , а затем Администрация Президента и Правительства Республики Бурятия .

Руководителем Аппарата Президента Республики Бурятия был назначен в июле 1994 г. Г. К. Языков , а в августе 1994 г. Руководителем Администрации — Управляющим делами Президента и Правительства РБ стал Р. Б. Гармаев ; с 1997 по 1998 г. работал А. Г. Лубсанов ; с 1988 по 2000 г. — Н. И. Быков .

Пятый, современный, этап (2000-е гг.)

В 2000-е гг., в новейшей истории России, получившие название «нулевых», произошли кардинальные изменения в федеративном устройстве и в федеративных отношениях, которые привели к усилению институтов федерального контроля и вмешательству в вопросы ведения регионов.

По указу Президента РФ в 2000 г. в Российской Федерации были созданы дополнительные надзорные структуры — федеральные округа. Федеральные округа стали промежуточным управленческим уровнем, который создавался специально для концентрации в них федеральных органов, обеспечивающих контроль за региональными властями и структурами, а также для координации деятельности территориальных органов федеральной исполнительной власти.

Региональное законодательство было приведено в соответствие с федеральным. Таким образом, последствия «парада суверенитетов» 1990-х гг. были устранены и было восстановлено верховенство Конституции РФ и федерального законодательства. Вместе с тем выстраивание «вертикали власти», укрупнение субъектов федерации, отмена выборности и введение назначения глав субъектов, ликвидация должностей президентов в республиках внесли существенные коррективы в развитие федерализма и регионализма в России.

С 2000 по 2002 г. Администрацию возглавлял В. Е. Гулгонов.

С 2002 по 2007 г. Администрацию Президента и Правительства Республики Бурятия возглавлял И. Б. Дагбаев.

В июле 2007 г. сложил полномочия президента Бурятии Л. В. Потапов, руководивший республикой с 1994 г. Новым президентом — председателем правительства стал В. В. Наговицын.

С марта по август 2007 г. Руководителем Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия работал Н. М. Антонов.

С августа 2007 г. по август 2008 г. Администрацию возглавлял А. Н. Ковалев.

В сентябре 2008 г. Руководителем Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия и заместителем Председателя Правительства Республики Бурятия был назначен П. Л. Носков.

В 2010 г. в рамках укрепления вертикали власти была развернута кампания по унификации наименований должностей высших должностных лиц субъектов федерации. В декабре 2010 г. президент России Дмитрий Медведев подписал закон, запрещающий называть глав субъектов «президентами». При этом регионам было оставлено право самим выбирать, как называть руководителя: «глава», «руководитель», «председатель правительства» и др. Регионы должны были привести свои конституции или уставы в соответствие с принятым законом до 1 января 2015 г.1

В мае 2011 г. Законом Республики Бурятия № 1985-IV «О внесении изменений в Конституцию Республики Бурятия» должность Президента Республики Бурятия была переименована в должность Главы Республики Бурятия.

В соответствии с указом Президента Республики Бурятия № 21 от 10 февраля 2012 г. «О внесении изменений в некоторые правовые акты Президента Республики Бурятия» Администрация Президента и Правительства Республики Бурятия стала именоваться Администрацией Главы Республики Бурятия и Правительства Республики Бурятия.

7 февраля 2017 г. президент РФ Владимир Путин подписал указ о досрочном прекращении полномочий главы Республики Бурятия Вячеслава Наговицына и назначил временно исполняющим обязанности главы региона Алексея Цыдено- ва, который ранее занимал пост заместителя министра транспорта РФ¹.

В сентябре 2017 г. на всенародных выборах А. С. Цыденов был избран Главой Республики Бурятия.

В ноябре 2017 г. Руководителем Администрации и заместителем Председателя Правительства Республики Бурятия был назначен Б. Д. Цыренов.

В апреле 2023 г. Руководителем Администрации и заместителем Председателя Правительства Республики Бурятия стал А. Ц. Гулгенов.

Таким образом, история Администрации Главы и Правительства Республики Бурятия берет свое начало с момента образования республики и создания высших органов государственной власти и управления Бурят-Монгольской АССР в 1923 г.

Администрация Главы и Правительства Республики Бурятия является правопреемницей Управления делами ЦИК и СНК БМАССР — Управления делами СНК БМАССР — Управления делами Совета Министров БМАССР — Управления делами Совмина Бурятской АССР.

Лучшие традиции, заложенные сотрудниками Управления делами, получили свое дальнейшее развитие в деятельности аппарата современной Администрации Главы и Правительства Республики Бурятия.