Административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке

В настоящее время Федеральный закон от 26 июля .2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» 1 (далее – Федеральный закон «О защите конкуренции») и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2 (далее – КоАП РФ) определяют систему контроля за соблюдением принципов свободной и честной конкуренции, особенно в отношении тех субъектов, которые занимают на рынке доминирующее положение. Несмотря на наличие правовых норм, обозначенных в ст. 14.31 КоАП РФ, на практике возникают проблемы в выявлении и доказывании злоупотребления доминирующим положением.

Одним из элементов системы монопольного контроля является установление ответственности за злоупотребление данным положением, так как именно такие действия представляют наибольшую угрозу для рыночной динамики, интересов потребителей и развития экономики. Законодательство требует от таких субъектов административной ответственности, когда их поведение нарушает установленный порядок функционирования товарных рынков [ 1, с. 27; 2, с. 39 ] .

Согласно КоАП РФ злоупотребление доминирующим положением является административным правонарушением. Такое противоправное поведение предполагает наличие условий: субъект должен занимать доминирующее положение на товарном рынке, необходимо доказать действия (или бездействие), которые ведут к ограничению, устранению или недопущению конкуренции либо ущемляют интересы других участников рынка или потребителей [ 3, с. 42; 4, с. 168 ] . При наличии этих составляющих применяется административная мера воздействия – в виде штрафа, размер которого варьируется в зависимости от характера и последствий совершенного правонарушения.

Административная ответственность является средством государственного реагирования на ситуацию, когда экономическая сила одного субъекта используется для подавления конкурентов и манипулирования рынком [ 5, с. 91 ] . В ситуации нормальной рыночной борьбы участники конкурируют за счет качества, инноваций и цены. Административная ответственность закреплена в ст. 14.31 КоАП РФ, в которой фиксируются составы правонарушений, связанных с доминирующим положением. Среди них выделяются навязывание невыгодных условий контрагенту, экономически или технологически необоснованный отказ от заключения договора, создание дискриминационных условий, установление монопольно высокой или монопольно низкой цены и иные формы рыночного давления.

Доминирующее положение в доктрине трактуется не как «голая доля», а как состояние рыночной власти, т. е. способность действовать независимо от конкурентов, контрагентов и покупателей посредством влияния на условия доступа к товару и инфраструктуре. А. Е. Шаститко подчеркивает, что количественные пороги сами по себе не раскрывают силы влияния без анализа барьеров входа, покупательской концентрации, вертикальной интеграции и возможностей расширения предложения, поэтому вывод о доминировании должен опираться на совокупность структурных и поведенческих индикаторов (включая случаи коллективного доминирования). Е. С. Хохлов акцентирует различие между «злоупотреблением доминирующим положением» и «злоупотреблением правом»: предмет доказывания в первом случае — именно рыночные эффекты (ограничение конкуренции, ущемление интересов потребителей), а не абстрактная недобросовестность. Ч. М. Мамиев, а также Н. Ф. Галимханова указывают на процедурную сторону: установление доминирования возможно лишь после корректной демаркации товарных и географических границ рынка; при этом формальные презумпции по долям носят опровержимый характер и требуют проверки качественными признаками (барьерами, силой бренда, контролем над «узкими местами» инфраструктуры).

Из этого вытекает и правоприменительная логика: сначала — границы рынка и заменяемость (включая поведенческие барьеры и сетевые эффекты), затем — доли и тест на вход/расширение, далее — анализ поведения на предмет деловой необходимости, сопоставимости условий для равных контрагентов и фактических последствий (цены, ассортимент, доступность). Такая последовательность защищает от подмены причины и следствия: высокая цена еще не «монопольно высокая», отказ от договора не всегда дискриминация, если он объективно обусловлен и применяется по одинаковым правилам.

Судебно-административная практика подтверждает эти ориентиры. В деле Google (Android, предустановка и связка сервисов) Федеральная антимонопольная служба (далее – ФАС) квалифицировала договорные ограничения как злоупотребление доминирующим положением. Арбитражный суд Москвы, а затем апелляция подтвердили законность решения и предписания о назначении оборотного штрафа. Впоследствии заключено мировое соглашение. В деле Booking.com (клаузулы ценового паритета) антимонопольный орган усмотрел навязывание условий, ограничивающих ценовую конкуренцию на альтернативных каналах продаж, в результате чего на компанию наложен оборотный штраф. Правовая позиция была поддержана судами, включая Верховный Суд Российской Федерации. В деле Apple (запрет внешних ссылок и альтернативных платежей в App Store) ФАС расценила ограничения коммуникации с пользователем и навязанный платежный сценарий как создание дискриминационных условий, назначила оборотный штраф, предписание на изменение практик. Эти цифровые кейсы показательны тем, что рыночная власть проявлялась не только в цене, но и в контроле правил доступа, трафика и транзакций.

Схожая логика прослеживается и в инфраструктурных отраслях, близких по фабуле к уже рассмотренным примерам. По ряду дел о технологическом присоединении к электросетям суды подтвердили ответственность по ст. 9.21 КоАП РФ за нарушение сроков и процедур, установленных Правилами № 861: ссылки на задержки поставщиков и ошибки подрядчиков признаны внутрихозяйственными рисками сетевой организации, не снимающими вины при отсутствии чрезвычайных обстоятельств; повторность квалифицируется по ч. 2 с более жесткими последствиями. В делах газораспределения суды поддерживали выводы УФАС при необоснованной смене точки присоединения, навязывании «рекомендованного» подрядчика либо отказе в договоре без расчетов и актов обследований — такие действия оценивались как нарушение принципов недискриминационного доступа. В аэропортах (наземное обслуживание, телетрапы, распределение мощностей) суды признавали злоупотреблением уклонение от заключения договоров и установление монопольно высокой цены при дефиците ресурсов и отсутствии прозрачных критериев доступа. Приоритет «своих» заявителей и «ручная» диспетчеризация без внятной методики трактовались как дискриминация.

Для самих доминирующих субъектов практический вывод один: необходим «комплаенс конкуренции» как текущая функция. Это включает проверку типовых условий на предмет потенциальной дискриминации, документирование деловой необходимости технических и тарифных требований, симметричные критерии для равных контрагентов, цифровой контроль сроков и уведомлений, жесткие договорные механизмы управления подрядчиками (графики, право замены, обеспечительные меры). Наличие таких процедур и их фактическое применение может рассматриваться судами как смягчающий фактор; отсутствие — как организационная недобросовестность.

Тем самым доктрина и практика сходятся в устойчивых критериях доказанности: корректная демаркация рынка, проверка деловой необходимости, сопоставимость условий и доказанные последствия для конкуренции. На этой основе проводится линия между допустимой самостоятельной коммерческой политикой и злоупотреблением рыночной властью. Далее уместно обратиться к формулировкам закона, направленным на фиксацию этой границы.

Формулировки закона направлены на фиксацию границы между легитимным поведением и злоупотреблением. Установление высокой цены не является нарушением само по себе. Правонарушение возникает, когда цена носит характер монопольной, то есть превышает экономически обоснованный уровень [6, с. 36]. Отказ от сотрудничества с контрагентом допускается при соблюдении свободы договора. Такой отказ становится противоправным, если он вызван не деловыми причинами, а направлен на вытеснение с рынка другого участника. Подобные действия считаются общественно опасными и подрывают основы конкурентной среды и наносят вред экономике.

Антимонопольные органы оценивают последствия таких действий. Административная ответственность наступает не за наличие доминирования, а за использование субъектом своего доминирующего положения при совершении действий по ограничению конкуренции. Оцениваются качественные и количественные признаки нарушения. Необходимо установить причинно-следственную связь между поведением субъекта и ростом цен, уходом конкурентов, ухудшением доступа потребителей к товарам и услугам [ 7, с. 5 ] . В случае подтверждения этих обстоятельств ФАС возбуждает дело и налагает административное взыскание.

Размеры штрафов за злоупотребление доминирующим положением достигают нескольких процентов от выручки правонарушителя за год. Такие штрафы подчеркивают серьезность правонарушения и его негативные последствия. При этом предусмотрены дифференцированные санкции: для юридических лиц – в виде крупных оборотных штрафов, для должностных лиц – в виде штрафов фиксированной суммы и отстранения от должности [ 8, с. 14 ] . Такое разграничение ответственности учитывает масштаб правонарушения и личную вину конкретных управленцев, участвовавших в принятии решений.

Административное наказание дополняется предписаниями об устранении последствий нарушения, восстановлении условий конкуренции, прекращении неправомерных действий. Происходит компенсация ущерба пострадавшим участникам рынка при его доказательстве в гражданском порядке [ 9, с. 149 ] . Все это формирует превентивный механизм правового регулирования, стимулирует доминирующих субъектов к ответственному и сбалансированному поведению на рынке.

Административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением ограничивает произвол в поведении крупных игроков, не позволяя им использовать экономическую силу во вред остальным [ 10, с. 107 ] . Она защищает конкуренцию как институциональную ценность и обеспечивает равные условия доступа к рынку. Наступление ответственности служит сигналом для всех хозяйствующих субъектов о границах допустимого влияния на рынок. Именно через эту систему санкций государство противопоставляет произвольному рыночному доминированию правовой порядок с учетом интересов всех участников экономической системы.

По судебному делу установлено, что АО «Газпром газораспределение Вологда» нарушило обязательства по договору технологического присоединения газоиспользующего оборудования, заключенному с гражданином ФИО 1 в рамках программы догазификации. Срок выполнения работ был продлен соглашением до 31 декабря 2023 года, однако обществом не соблюден — мероприятия по подключению не выполнены. Тем самым нарушены обязательные требования Правил подключения (технологического присоединения) к сетям газораспределения, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2021 года № 1547 (далее — Правила № 1547), в частности предписания о соблюдении сроков и процедур взаимодействия с заявителем (пп. 53, 121), включая надлежащее информирование, подготовку и реализацию мероприятий на стороне газораспределительной организации.

Юридическая квалификация правонарушения строится на совокупности признаков. Объектом выступают общественные отношения, обеспечивающие недискриминационный доступ к газораспределительной инфраструктуре и своевременное технологическое присоединение. Объективная сторона выражена в бездействии (несоблюдении установленного срока и регламентных процедур), повлекшем нарушение порядка подключения. Субъект — юридическое лицо, выполняющее функции сетевой организации в части догазификации. Субъективная сторона — вина в форме неосторожности, проявившаяся в ненадлежащей организации работ, отсутствии должного контроля за подрядчиком и рисками снабжения, что подтвердилось материалами дела. Повторность как квалифицирующий признак означает, что обществом ранее допускались однородные нарушения, за которые оно привлекалось к ответственности по ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ. Это обстоятельство усиливает общественную опасность деяния и влечет применение более строгой санкции.

Доводы о том, что нарушены сроки по вине подрядной организации (ООО «Газпромпроект»), суд обоснованно отклонил. Для целей административной ответственности ссылка на ненадлежащее исполнение подрядчиком обязательств рассматривается как внутрихозяйственный риск сетевой организации. Обязанность обеспечить исполнение лежит на лице, принявшем на себя публично-правовую функцию подключения: оно выбирает подрядчика, контролирует график, вправе оперативно заменить исполнителя при угрозе срыва. Освобождение от ответственности возможно лишь при доказанности обстоятельств непреодолимой силы (чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях), а не при наличии обычных хозяйственных затруднений (ошибки планирования, задержки поставок, нехватка персонала, периоды наибольшей загруженности). Материалы дела таких исключительных обстоятельств не подтвердили.

Состав правонарушения судом признан доказанным исходя из документальной базы: договор и дополнительное соглашение с конкретным сроком (31 декабря 2023 года), переписка с заявителем и внутренние служебные записки, отсутствие актов готовности к пуску газа в установленный срок, журналы и графики производства работ, сведения из реестров заявок по догазификации, а также ответы сетевой организации на запросы контрольного органа. На этой основе установлена причинно-следственная связь между бездействием общества и нарушением права заявителя на своевременное подключение. Суд также проверил соблюдение процессуальных гарантий: полномочия антимонопольного органа, сроки возбуждения дела и вынесения постановления, надлежащее извещение, учет смягчающих и отягчающих обстоятельств. Нарушений, влекущих отмену постановления, не выявлено.

Заявления о малозначительности правонарушения обоснованно не приняты. Отсрочка подключения в сегменте коммунально-бытового газоснабжения затрагивает публично значимый интерес и неопределенный круг лиц, а потому не может оцениваться как формальное отклонение без существенных последствий. Для целей квалификации имеет значение длительность просрочки и отсутствие активных действий по минимизации вреда (изменение графика, перераспределение бригад, уведомление заявителя о причинах и новых сроках с подтверждающими документами). Эти критерии свидетельствуют о недостаточности корпоративной организации процесса и повышают степень общественной опасности деяния.

Правовые последствия для общества носят комплексный характер. Во-первых, применяется административное наказание по ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ (повторное нарушение), что предполагает усиленную санкцию для юридического лица. Во-вторых, в порядке антимонопольного контроля выдаются предписания об устранении нарушений: восстановить сроки, исполнить обязательства по подключению, наладить порядок информирования заявителей, обеспечить документирование этапов. В-третьих, сохраняется риск гражданско-правовых требований о возмещении убытков, если заявитель докажет причиненный ущерб просрочкой (расходы на альтернативные источники энергии, простой оборудования и т. п.). В-четвертых, повторность нарушения влияет на дальнейшую правоприменительную оценку деятельности общества и может быть учтена при последующих проверках как отягчающее обстоятельство.

С точки зрения профилактики аналогичных нарушений целесообразно принять организационно-правовые меры внутри самой сетевой организации. Практически это означает: внедрение сквозного цифрового «трекинга» заявок по стадиям (от выдачи ТУ до пуска газа) с контрольными точками и автоматическими уведомлениями, закрепление персональной ответственности руководителей направлений за каждый этап, пересмотр договорной модели с подрядчиками при помощи жестких графиков, штрафных санкций за срыв ключевых вех, право на оперативную замену исполнителя, обязание подрядчиков к еженедельной отчетности с фотофиксацией готовности объектов, формализацию порядка информирования заявителя о рисках срыва срока с указанием новой даты и мер по минимизации последствий. Результаты внутреннего аудита исполненных и просроченных заявок следует регулярно докладывать руководству. Эти материалы в случае спора становятся доказательством должной осмотрительности и могут быть учтены судом как смягчающие.

Итог по делу следующий: в действиях (точнее, в бездействии) АО «Газпром газораспределение Вологда» установлены признаки нарушения Правил № 1547 и состава административного правонарушения, квалифицированного как повторное по ч. 2 ст. 9.21 КоАП РФ. Ссылки на недобросовестность подрядчика правового значения не имеют при отсутствии доказательств непреодолимой силы. Бремя надлежащего подключения лежит на сетевой организации. Вывод суда подтвержден фактическими материалами и соответствует целям публичного регулирования — обеспечить равный и своевременный доступ к инфраструктуре и защиту прав потребителей.

Для предотвращения нарушений сроков технологического присоединения по программе догазификации и снижения риска привлечения к административной ответственности АО «Газпром газораспределение Вологда» целесообразно сосредоточиться на совершенствовании системы внутреннего контроля и повышении эффективности работы с подрядными организациями.

Первое направление предполагает внедрение системы внутреннего мониторинга сроков исполнения договорных обязательств. Система предполагает внедрение цифровых платформ в режиме реального времени по отслеживанию выполнения каждого этапа подключения, начиная с момента заключения договора и заканчивая фактическим пуском газа. Такая система должна быть интегрирована с внутренними календарями, напоминаниями и автоматическими уведомлениями ответственных сотрудников о приближении сроков. Закрепление персональной ответственности за каждый этап работы оперативно выявляет и устраняет узкие места в процессе. Необходимо внедрить регулярные внутренние аудиты исполнения обязательств по догазификации, результаты которых служат основанием для корректирующих действий и повышения дисциплины исполнения. Однако в случае отсутствия законодательного (административного) обязывания проведения предлагаемых мероприятий вряд ли можно добиться от субъектов добровольной их реализации.

Второе направление связано с выстраиванием эффективных и ответственных отношений с подрядными организациями. Именно некачественная или несвоевременная работа подрядчиков становится причиной нарушения сроков. Для минимизации таких рисков следует выбирать подрядные организации посредством предварительной квалификации с учетом их предыдущего опыта, материальнотехнической базы и кадрового ресурса. Необходимо внести изменения в условия договоров, усилив санкции за нарушение сроков и одновременно предусмотрев механизмы оперативной замены подрядчика при возникновении признаков срыва графика. Система обратной связи и регулярной отчетности со стороны подрядных организаций обеспечит прозрачность хода выполнения работ [ 11, с. 1108 ] . Повышение уровня координации и внедрение принципов партнерской ответственности в отношениях с подрядчиками снизит вероятность повторения аналогичных ситуаций в будущем.

По другому судебному делу выявлена проблема нарушении АО «Россети мобильные газотурбинные электрические станции» установленных законодательством сроков выполнения мероприятий по технологическому присоединению к электрическим сетям 1 . Такая ситуация образует состав административного правонарушения по ч. 1 ст. 9.21 КоАП РФ.

Доводы общества о малозначительности правонарушения, отсутствии вины, наличии внешних факторов (невыполнение поставок оборудования третьими лицами), отсутствии предыдущих аналогичных нарушений судом не приняты. Общество не представило доказательств невозможности соблюдения сроков по независящим от него обстоятельствам. Выявлены фактические признаки нарушения правил технологического присоединения по постановлению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 861.

В действиях общества суд усмотрел отсутствие мер по предотвращению нарушения и условия для исполнения обязательств в срок. Судом подтверждена законность и обоснованность действий управления ФАС по Сахалинской области, выявлено соблюдение процессуальных сроков, формальностей и обеспечение прав заявителя. Нарушение не признано малозначительным, так как невыполнение в установленный срок обязательств по договору технологического присоединения расценивается как нарушение антимонопольного законодательства и административное правонарушение.

Если общество решит обжаловать решение суда, то понадобится подача апелляционной жалобы на решение арбитражного суда [ 12, с. 41 ] . Необходимо подготовить обоснования, подтверждающие отсутствие вины или отсутствие значительных последствий и задержки, вызванные объективными обстоятельствами. Следует сосредоточиться на процессуальных нарушениях, которые могли иметь место при принятии решения. Преимущества обжалования заключаются в официальной судебной защите и возможности уменьшить или отменить штраф.

АО «Россети мобильные газотурбинные электрические станции» рекомендуется принятие внутренних организационных мер и улучшение взаимодействия с контрагентами и регуляторами. Для этого необходимо провести анализ текущих процедур выполнения обязательств и внести такие улучшения, как укрепление контроля за сроками поставок и организацией эффективного взаимодействия с подрядчиками. Следует заключать контракты с проверенными поставщиками, предусматривать штрафные санкции за нарушение сроков и развивать систему мониторинга этапов технологического присоединения. Необходимо укрепить внутренние механизмы управления рисками и наладить диалог с регуляторами для поиска компромиссов.

Таким образом, в зависимости от ситуации судебное обжалование способно уменьшить штраф или привести к его отмене, а организационные изменения позволяют избежать повторения подобных случаев и укрепить позиции компании в будущем.

Федеральный закон «О защите конкуренции» и нормы КоАП РФ создают систему, которая ограничивает злоупотребление доминирующим положением на рынке с установлением ответственности за действия, направленные на ограничение конкуренции. Федеральный закон «О защите конкуренции» указывает на необходимость соблюдения рыночных принципов, при которых субъекты не используют свою экономическую силу для подавления конкурентов.

В рассматриваемых судебных делах нарушение сроков выполнения обязательств по технологическому присоединению расценивается как административное правонарушение. Проблема заключается в систематических нарушениях обязательств, ущемляет интересы потребителей и создает угрозу для нормального функционирования рыночной конкуренции. Для эффективного решения таких проблем необходимо улучшить внутренний контроль, усовершенствовать взаимодействие с подрядными организациями, внедрить системы мониторинга и контроля выполнения обязательств.