Административно-правовое регулирование деятельности системы образования в Российской Федерации

Одной из важнейших задач административного права в области образования является нормирование правоотношений, которые возникают в процессе деятельности государственной власти.

Основа экономического, политического и культурного благополучия любого государства является эффективное функционирование системы образования.

Право на образование является одним из главных и неотъемлемых конституционных прав человека. Существует прямая зависимость между происходящими реформами, государственной политикой в сфере образования и общеобразовательным уровнем населения. Сегодня главный акцент в реформировании приходится на общее образование, которое является базовым во всей системе. Правоотношения в данной сфере регулируются нормами различных отраслей права, тем не менее правовое регулирование образовательной сферы является преимущественно административно-правовым.

Нормативно-правовой основой управления в области образования является Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области образования.

В соответствии со ст. 2 Федерального Закона «Об образовании в Российской Федерации», «образование – это единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» [1, ст. 2].

Система образования включает в себя:

• 1)    федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различного вида, уровня и (или) направленности;

• 2)    организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

• 3)    федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

• 4)    организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

• 5)    объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Образование подразделяется на общее, профессиональное, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование).

В Российской Федерации устанавливаются следующие уровни общего образования:

• 1)    дошкольное;

• 2)    начальное общее;

• 3)    основное общее;

• 4)    среднее общее.

Система образования создает условия для непрерывного образования посредством реализации основных образовательных программ и различных дополнитель- ных образовательных программ, предоставления возможности одновременного освоения нескольких образовательных программ, а также учета имеющихся образования, квалификации, опыта практической деятельности при получении образования.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации общие вопросы воспитания, образования и науки находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации [2, ст. 72].

Общие вопросы управления в области образования и разграничения компетенции в данной области также определяются главой 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности» ФЗ от 29.12.2012 №273-ФЗ (ред. от 02.03.2016. «Об образовании в РФ»).

В соответствии с этим Законом:

• 1.    Управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

• 2.    Управление системой образования включает в себя:

• 1)    формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

• 2)    осуществление стратегического планирования развития системы образования;

• 3)    принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;

• 4)    проведение мониторинга в системе образования;

• 5)    информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных

государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

• 6)    государственную регламентацию образовательной деятельности;

• 7)    независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию;

• 8)    подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.

• 3.    Государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

• 4.    Федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

• 5.    Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, осуществляет координацию

деятельности в сфере образования федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и иных субъектов системы образования [1].

Разграничение компетенции в области образования между федеральными органами законодательной и исполнительной власти в области образования определяется в соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 №2 – ФКЗ (ред. от 14.12.2015) «О Правительстве Российской Федерации». Разграничение компетенций в области образования между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации. Разграничение компетенций в области образования между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством субъектов Российской Федерации.

В реализации Закона «Об образовании в Российской Федерации» важную роль играют местные органы власти.

В своем Послании Федеральному Собранию еще в 2013 г. [3] Президент России В.В. Путин отметил, что «местная власть должна быть устроена так - а ведь это самая близкая власть к людям, - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до неё рукой». И далее: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году, в год 150-летия знаменитой Земской реформы», - сказал В.В. Путин.

Как правило, на местах муниципальные органы власти передают полномочия в сфере образования одному из своих структурных подразделений - муниципальному органу управления образованием (далее -МОУО).

Согласно Закону «Об образовании в Российской Федерации», вступившему в силу 1 сентября 2013 г., к полномочиям местных органов власти в сфере образования относятся:

• ·    организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами);

• ·    организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации);

• ·    создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

• ·    создание, реорганизация, ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;

• ·    обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

• ·    учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа;

• ·    осуществление иных установленных законом об образовании в РФ полномочий в сфере образования;

• ·    создание необходимых условий для получения без дискриминации качественного образования лицами с ограниченными возможностями здоровья, для коррекции нарушений развития и социальной адаптации, оказания ранней коррекционной помощи на основе специальных педагогических подходов и наиболее подходящих для этих лиц языков, методов и способов общения и условия, в максимальной степени способствующие получению образования определенного уровня и определенной направленности, а также социальному развитию этих лиц, в том числе посредством организации инклюзивного образования лиц с ограниченными возможностями здоровья;

• ·    оказание содействия лицам, которые проявили выдающиеся способности и к которым в соответствии с законом об образовании в РФ относятся обучающиеся, показавшие высокий уровень интеллектуального развития и творческих способностей в определенной сфере учебной и научно-исследовательской деятельности, в научнотехническом и художественном творчестве, в физической культуре и спорте;

• ·    осуществление полностью или частично финансового обеспечения содержания лиц, нуждающихся в социальной поддержке в соответствии с законодательством Российской Федерации, в период получения ими образования [1].

Реализация указанных полномочий наряду с полномочиями, предоставленными законодательством о муниципальных образованиях, обеспечивается соответствующими нормативными правовыми актами органов власти муниципального образования.

Ниже приведен примерный перечень нормативных правовых документов, разрабатываемых на местах во исполнение Закона «Об образовании в Российской Федерации» и нормативных документов Минобрнауки РФ, принятых во исполнение этого Закона:

• ·    Положения о консультативных, совещательных и иных органах, создаваемых при органах местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования (при наличии таких органов);

• ·    Положения об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (в виде административного регламента);

• ·    Положение об организации предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (в виде административного регламента);

• ·    Положение об учете детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования;

• ·    Положение о самообследовании образовательной организации;

• ·    Положение о ведении учета форм получения образования, определенных родителями (законными представителями) детей, имеющих право на получение общего образования с указанием перечня образовательных учреждений, за которыми закрепляются обучающиеся, получающие образование в форме семейного образования, самообразования;

• ·    Порядок установления платы, взимаемой с родителей (законных представителей) за присмотр уход за ребенком в образовательных учреждениях, реализующих программы дошкольного образования;

• ·    Порядок установления платы, взимаемой с родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, и ее размер за содержание детей в образовательной организации с наличием интерната;

• ·    Порядок установления платы, взимаемой с родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, и

• ее размер за осуществление присмотра и ухода за детьми в группах продленного дня;

• ·    Порядок закрепления муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального образования;

• ·    Положение об осуществлении присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;

• ·    Положение о мерах социальной поддержки и стимулирования обучающихся, в том числе с целью поощрения лиц, проявивших выдающиеся способности (при наличии таких мер);

• ·    Положение об организации обучения без дискриминации лиц с ограниченными возможностями здоровья и получении ими качественного образования, в том числе посредством организации инклюзивного образования;

• ·    Положение об обеспечении содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;

• ·    Положение о финансовом обеспечении получения детьми дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях;

• ·    Положение о порядке финансового обеспечения получения детьми начального, основного, среднего общего образования, в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, включая частных предпринимателей;

• ·    Положение о порядке и случаях обеспечения питания обучающихся за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов;

• ·    Положение об организации бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями;

• ·    Положение о предоставлении образовательными организациями ежегодного отчета о поступлении и расходовании финансовых и материальных средств;

• ·    Положение об установлении стоимо-

• сти платных образовательных услуг, оказываемых образовательными организациями, и порядке их оплаты;

• ·    другие нормативные акты по усмотрению органов местного самоуправления.

В муниципальной образовательной системе управление предполагает защиту ее интересов, обеспечение согласования с образовательными потребностями и запросами населения и требованиями государства. Поэтому система управления образованием, её инфраструктура должны быть такими, чтобы они способствовали развитию образовательных учреждений, образования в целом.

Если ранее отделы народного образования выполняли прежде всего функции контроля, то теперь основные функции МОУО - организационные, координационные и сервисные. Сейчас значительно возрастает роль функций МОУО, направленных на аналитическую деятельность, на создание условий для работы образовательных организаций.

Кроме того, с возрастанием самостоятельности образовательных организаций возрастает и ответственность МОУО за развитие муниципальной системы образования в целом.

Для успешного решения стоящих перед МОУО задач нужны профессиональные управленцы, поскольку уровень квалификации работников системы образования является одним из определяющих, если не самым определяющим, в качестве данной системы. Многие проблемы появляются не из-за того, что нет каких-то ресурсов: финансовых, материальных. Проблемы от того, что существующее законодательство имеет неустойчивый характер. Постоянно вносимые изменения приводят к несовершенству нормотворчества на муниципальном и локальном уровнях, что не позволяет повысить эффективность административно-правового регулирования.