Административно-правовой статус органов миграции в Кыргызской Республике

В теории административного права исполнительная власть рассматривается как система ветвей власти, обладающих государственными полномочиями, осуществляющих функцию государственного управления на основе законов. Особенность этой власти заключается в самостоятельном осуществлении управленческо-распорядительных функций и обеспечении устойчивого развития общества.

Как показывает мировая практика, эффективное регулирование вопросов миграции возможно только через организующую и регулирующую роль государства на всех этапах миграционного процесса (въезд, размещение, адаптация и т.д.).

Понятие правового статуса восходит к древнеримской школе права и выражает правовое положение субъекта в обществе. Это положение включает в себя место, обязанности и права человека, группы или государственного органа в общественных и правовых отношениях [1, с. 981].

Правовой статус – это комплексная категория, регулируемая законами, включающая в себя правовые возможности, обязанности и ответственность субъекта. По мнению российского ученого Н.И. Матузова, концепция правового статуса включает в себя средства, отражающие весь комплекс правовых воз- можностей, обязанностей и ответственности субъекта [2, с. 87].

В административном праве некоторые ученые рассматривают правовой статус, разделяя его на общие, специальные и индивидуальные виды. Об общеправовом статусе мы знаем общепринятое понятие. Например, по мнению русского ученого В.А. Кучинского, «права и обязанности, относящиеся ко всем субъектам, т.е. носящие универсальный характер, должны рассматриваться как общий правовой статус» [3, с. 30]. Другой известный ученый Т.Н. Радько считает, что «общий правовой статус является основой для специального и индивидуального правовых статусов и включает в себя конституционные права и обязанности государственного органа», и, по его мнению, специальный правовой статус отличает государственные органы как субъектов права [4, с. 77].

Миграционные органы – государственная структура, обладающая особым правовым статусом. Их правовой статус – это особое положение, определяемое выполнением определенных должностных обязанностей и полномочий. Во внутреннем плане он характеризуется функциями поддержания государственного порядка, обеспечения процесса управления, а во внешней среде – определяет их юридическую самостоятельность и отли- чие от других. Права миграционных органов делятся на две основные группы: первая – права, вытекающие из их функциональных обязанностей, вторая – государственные.

Правовой статус органов миграции – это комплексная категория, включающая их место в системе государственного управления, задачи, полномочия и направления деятельности. Во внутренней среде он характеризуется как правовой механизм, обеспечивающий порядок, связанный с государственной службой, а во внешней среде отражает юридическую самостоятельность, отличающую их от других субъектов.

Права органов миграции в основном делятся на две группы: функциональные права – отражают их основную деятельность в процессе управления; полномочия – возможности управленческого воздействия, закрепленные законодательством.

Правовой статус миграционных служб как государственного органа должен быть четко определен. Это создает условия для их эффективной работы на основе принципов законности, прозрачности, гуманизма и соблюдения прав граждан. Важной частью структуры правового статуса являются обязанности. Эта категория имеет самостоятельное значение в правовой системе и указывает на конкретные действия, возложенные на каждый орган. Обязанности — это механизм, определяющий содержание и форму деятельности, направленный на достижение цели.

В научных источниках задачи и функции рассматриваются во взаимосвязи. Задачи определяют основные пути реализации поставленных целей и реализуются через функции. Функции, в свою очередь, показывают, какими способами можно реализовать поставленные задачи. В сфере миграции эти функции могут носить явный или скрытый характер и обеспечивают фактическую реализацию правового статуса.

Функция (лат. functio – деятельность, исполнение) объясняет механизм адаптации и взаимодействия социальных институтов с обществом. По мнению Н.И. Глазуновой, функция обеспечивает взаимосогласованность между обществом и институтом. Функции государственного органа – это направления деятельности, законно осуществляемые в отношении определенных объектов и опреде- ленные соответствующими актами (положение, регламент, устав) [5, с. 79].

Ю.П. Соловей рассматривает функцию как вид деятельности, осуществляемый органом государственного управления для реализации социальных целей [6, с. 49]. Ю.А. Тихомиров характеризует функцию как содержательное действие, направленное на достижение определенной цели [7, с. 170].

Основываясь на этих определениях, функции миграционных служб – это основные направления деятельности, определяемые местом и целями этих органов в системе государственного управления. Они включают в себя конкретные действия, необходимые для выполнения возложенных задач. При разделении функций государственного управления необходимо четко определить наиболее эффективные формы деятельности, соответствующие их целям и задачам. За последние десять лет органы исполнительной власти в сфере миграции неоднократно подвергались структурным изменениям, что обуславливает необходимость повышения их эффективности и пересмотра их места в системе управления.

В систему органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование в сфере миграции, входят Президент Кыргызской Республики, Кабинет Министров Кыргызской Республики, Министерство внутренних дел Кыргызской Республики и Министерство труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики.

Следует отметить, что указанные органы исполнительной власти в той или иной степени осуществляют свою деятельность во взаимодействии с другими органами исполнительной власти, например, с Министерством иностранных дел Кыргызской Республики, Государственным комитетом национальной безопасности Кыргызской Республики, Государственной таможенной службой Кыргызской Республики и многими другими органами.

Президент Кыргызской Республики, как глава государства и высшее должностное лицо в Кыргызской Республике, возглавляет исполнительную власть, как это изложено в конституционных нормах статьи 66 Конституции Кыргызской Республики. Пункт 8 статьи 70 Основного закона страны закрепляет конституционное полномочие главы государ- ства по формированию Совета безопасности и руководству им. Такие полномочия в положениях Конституции определяют роль главы государства в руководстве или управлении деятельностью органов исполнительной власти.

Президент Кыргызской Республики в соответствии с Конституцией, как глава государства, обладает широкими полномочиями в сфере исполнительной власти. Он формирует систему органов исполнительной власти и может влиять на их деятельность.

В аспекте данного исследования мы рассмотрим полномочия Президента Кыргызской Республики в сфере миграции:

Во-первых, Президент Кыргызской Республики определяет основные направления внутренней и внешней миграционной политики государства.

Во-вторых, Президент Кыргызской Республики может издавать указы по вопросам миграции. Как видно из названий указов, они затрагивают различные сферы правового регулирования миграции. Например, 29 января 2021 года Президент Кыргызской Республики подписал Указ № 4 «О мерах, направленных на улучшение миграционной ситуации» [8]. В документе в качестве приоритетной цели определено оказание всесторонней поддержки трудовым мигрантам в принимающих странах и защита интересов и прав семей мигрантов в Кыргызской Республике. Кабинету Министров был поставлен ряд задач, таких как активизация деятельности по защите прав и интересов мигрантов, работающих за рубежом, учет, мониторинг и применение мер по защите прав и интересов детей родителей, вовлеченных в трудовую миграцию. В него также были включены положения о гарантированной государством защите «детей трудовых мигрантов» и разработке и внесении на рассмотрение проекта Концепции миграционной политики Кыргызской Республики. Решение таких проблем нельзя откладывать. Меры по созданию благоприятных условий для рождения детей, снижению смертности и упорядочению миграции должны осуществляться одновременно. Наше общество должно решить эти задачи и постепенно стабилизировать численность населения страны.

В-третьих, при Президенте Кыргызской Республики действует комиссия по вопросам гражданства, которая является консультативным и совещательным органом при Президенте Кыргызской Республики, осуществляющим конституционные полномочия главы государства по решению вопросов гражданства Кыргызской Республики и предоставления политического убежища.

Обязанности комиссии заключаются в информационном и аналитическом обеспечении деятельности Президента Кыргызской Республики по решению вопросов гражданства и предоставлению политического убежища, возложенных на него Конституцией Кыргызской Республики и Законом Кыргызской Республики от 21 мая 2007 года № 70 «О гражданстве Кыргызской Республики» [9].

Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод, что вопросы, связанные с миграцией населения, входят в число основных проблем государства и требуют непосредственного руководства Президента Кыргызской Республики.

Рассматривая вопросы административного регулирования в сфере миграции, в первую очередь необходимо остановиться на высшем органе исполнительной власти – Кабинете Министров Кыргызской Республики , поскольку ему отведена особая роль в управлении миграционными процессами в Кыргызской Республике.

В соответствии с конституционным Законом Кыргызской Республики от 11 октября 2021 года № 122 «О Кабинете Министров Кыргызской Республики» Кабинет Министров принимает множество постановлений и распоряжений, посвященных вопросам миграции [10]. В частности, постановлением Правительства Кыргызской Республики от 4 мая 2021 года № 191 утверждена Концепция миграционной политики Кыргызской Республики на 2020-2030 годы [11].

Миграция – это динамичный процесс, который постоянно меняется в зависимости от внешних и внутренних условий. Согласно этому документу, в период с 2020 по 2030 год новая концепция миграции в рамках национального развития носит долгосрочный характер. В документе предусмотрена система целей, приоритетных направлений и задач, основанная на соблюдении норм прав и свобод человека и защите национальных интересов Кыргызстана.

Основной целью миграционной политики Кыргызстана является стабилизация миграционных процессов, которая достигается путем реализации государственных программ, направленных на смягчение негативных факторов, вызывающих и сопровождающих миграцию, а также путем создания условий для максимальной реализации миграционного потенциала в связи с развитием страны. Концепция включает в себя приоритетные направления и задачи.

Кроме того, Кабинет Министров Кыргызской Республики своими постановлениями устанавливает миграционные правила, например, правила регистрации и снятия с регистрации граждан Кыргызской Республики по месту пребывания и жительства на территории Кыргызской Республики, а также устанавливает ограничения на въезд иностранных граждан в отдельные районы Кыргызской Республики, безвизовый режим, порядок въезда и выезда из страны, пребывания и выезда с ее территории, а также устанавливает ежегодные квоты в сфере миграции.

Кабинет Министров Кыргызской Республики координирует деятельность органов исполнительной власти по реализации единой государственной миграционной политики. В этих целях распоряжением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 13 апреля 2022 года № 191-р утвержден план мероприятий по реализации первого этапа Концепции миграционной политики Кыргызской Республики на 2021-2030 годы [12]. Целью настоящего распоряжения является обеспечение согласованных действий министерств, административных ведомств, иных государственных органов Кыргызской Республики, руководителей органов исполнительной власти и заинтересованных государственных органов, вовлеченных в реализацию плана мероприятий.

На основании Указа Президента Кыргызской Республики от 12 октября 2021 года № 425 «О структуре и составе Кабинета Министров Кыргызской Республики и структуре Администрации Президента Кыргызской Республики» образовано Министерство труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики (далее – Министерство) [13].

Министерство является государственным органом исполнительной власти, осуществ- ляющим функции по разработке и реализации государственной политики в сфере миграции, в том числе по вопросам иммигрантов, этнических кыргызов и беженцев, а также жертв торговли людьми в рамках законодательства Кыргызской Республики в сфере предупреждения и борьбы с торговлей людьми [14].

Министерство обеспечено специальным правовым статусом как орган исполнительной власти по решению современных миграционных отношений. В соответствии с Положением «О Министерстве труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики», утвержденным постановлением Кабинета Министров Кыргызской Республики от 15 ноября 2021 года № 252, министерство выполняет основные задачи в сфере миграции. Далее следует отметить, что важнейшим элементом правового статуса миграционных служб являются их функции.

Функции государственного органа следует понимать, как систему, виды деятельности, воздействия, установленные статутным актом (положением, регламентом, уставом), которые он вправе и обязан осуществлять в отношении определенных управляемых объектов.

Современные представления о функциях миграционных органов основываются на следующем. Во-первых, функции органов, направления деятельности или основные направления деятельности являются важнейшей частью их правового статуса. Во-вторых, функции миграционных органов должны быть закреплены законом в силу их важности и важности для четкого определения правового статуса и компетенции миграционных служб. В-третьих, на практике часто возникают проблемы из-за отсутствия четких различий между задачами и функциями миграционных органов, что в ряде случаев не позволяет четко определить их полномочия.

Министерство возглавляет министр труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Кыргызской Республики в установленном порядке. В Министерстве учреждены должности первого заместителя министра и заместителей министра.

В заключение следует отметить, что Министерство труда, социального обеспечения и миграции Кыргызской Республики обладает особым правовым статусом, особенность которого заключается в его задачах, функциях, полномочиях и особенностях структурной организации, и представляет собой организацию, являющуюся частью государственного аппарата, созданную в установленном порядке и в форме, установленной нормативными правовыми актами; имеет свою структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию специального исполнительно- распорядительного характера; осуществляет присущие ему функции в сфере миграции в установленных формах и с помощью определенных методов; комплектуется гражданами, отвечающими предъявляемым к нему требованиям, и вправе выступать от имени государства в качестве органа исполнительной власти по решению современных миграционных отношений.