Административное судопроизводство в системе судов общей юрисдикции Российской Федерации: историко-правовое исследование

Проблема административной юстиции не нова. С различной степенью активности ученые-юристы в разное время рассматривали этот вопрос.

Профессор А.Ф. Клейнман еще в 1946 г. призвал правоведов к обсуждению вопроса об административном иске и административном судопроизводстве [1]. Это предложение было подвергнуто резкой критике С.Н. Абрамовым, полагавшим, что оснований для возникновения споров гражданина с органами власти нет и быть не может, а потому нет необходимости в создании соответствующих органов [2, с. 8].

Однако прогрессивные процессы в развитии институтов демократизации прав и свобод граждан и их судебной защиты имели место, итогом чего явилось включение в раздел II ГПК РСФСР 1964 г. подраздела 2 – «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». В ст. 231 означенного ГПК предусмотрен исчерпывающий перечень дел по рассмотрению судами споров из административных правоотношений.

Коренное изменение судебной подведомственности споров граждан с органами публичной власти произошло в связи с принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. Часть 2 ст. 46 Основного Закона практически позволила каждому обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Это положение закона стало возможным бла- годаря последовательным, аргументированным предложениям ведущих ученых советского периода о необходимости широкого доступа граждан к судебной защите своих нарушенных прав и свобод со стороны публичной власти и ее должностных лиц [3].

Прямое действие Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. фактически «открыло шлюзы» для всех граждан, считавших нарушенными их гражданские, жилищные, пенсионные, земельные, избирательные и другие субъективные материальные, публичные права неправомерными действиями (бездействием), решениями органов государственной власти, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Это повлекло значительное увеличение дел в судах из административно-правовых отношений не только в количественном отношении. На рассмотрении судов оказались дела, ранее неизвестные гражданскому судопроизводству: споры из налоговых, таможенных, финансовых, пенсионных отношений и др. Споры о защите избирательных прав, с учетом совершенно нового для страны избирательного законодательства, также попали в орбиту судебного разбирательства. Не менее сложными оказались дела по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов.

Судебная практика оказалась не готовой к такой ситуации. В значительной степени это объяснялось (и пока еще объясняется) отставанием, и весьма существенным, гражданского процессуального законодательства от материального, регулятивного законодательства. Отсутствие разработанных процессуальных средств судебной защиты прав, свобод, охраняемых законом интересов граждан от неправомерных действий и решений публичной власти отрицательно сказывается на работе судов. Такая же неготовность проявилась и в правовой науке. Это повлекло дискуссию о месте производства дел из административно-правовых отношений. Некоторые ученые отрицали их процессуальную самостоятельность и полагали, что никаких существенных различий между судопроизводством из административно-правовых отношений и исковым производством нет. В качестве всеобщих, объединяющих признаков дел искового производства и дел из административно-правовых отношений указывалось наличие спора о праве и сторон с противоположными интересами. Внешне так вроде все и обстоит.

Однако в спорах граждан с органами публичной власти и их должностными лицами различий с исковым производством гораздо больше, чем сходства.

Гражданское судопроизводство предназначено и обеспечивает в полной мере разрешение гражданско-правовых исков, суть которых в том, что предметом судебного разбирательства является спор о праве гражданском (в широком смысле) между равноправными субъектами гражданско-правовых отношений. Равенство субъектов обеспечивает и специфическое проявление принципов состязательности, диспозитивности.

В производстве из административно-правовых отношений предметом судебного разбирательства являются споры о праве административном (в широком смысле) между неравноправными субъектами властеотношений, одним из субъектов которых всегда является орган власти, управления или их должностные лица. Представляется, что в последнем случае имеются основания утверждать о наличии административного иска, который неоднозначно представлен в правовой науке.

Определить существенные черты административного иска и обосновать необходимость самостоятельной процессуальной формы его разрешения в порядке административного судопроизводства возможно только исходя из общей теории иска как универсального процессуального средства защиты нарушенных прав и свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

Его определение практически дублирует позицию М.А. Гурвича об универсальности иска как процессуальной формы защиты права, высказанную им еще в 1949 г. [4, с. 18].

Последовательную позицию универсальности иска отстаивает известный современный ученый-процессуалист Г.Л. Осокина. Она отмечает, что любой иск (гражданский, уголовный, административный) – это требование о защите права или интереса [5, с. 15].

Административный иск, по мнению Г.Л. Осокиной, есть требование о защите установленного правопорядка, прав, свобод граждан, организаций и государства от административных правонарушений, т. е. в сфере административно-правовых (публичных) отношений [6, с. 15–17].

В данное определение могут быть внесены некоторые уточнения.

Во-первых, поскольку иск – это процессуальное требование, то оно адресовано суду.

Во-вторых, это требования лица, чьи права, свободы предполагаются нарушенными решениями, действиями (бездействием) органов публичной власти или их должностными лицами.

В-третьих, защита нарушенных прав и свобод граждан осуществляется судом путем проверки законности действий, решений органов публичной власти и их должностных лиц.

В-четвертых, предметом защиты могут быть: гражданские, земельные, пенсионные, налоговые, финансовые, избирательные, а также другие публичные права, свободы граждан.

Административные иски имеют сложную правовую характеристику. Она определяется особенностями предмета судебного разбирательства, предмета судебной защиты, предмета судебного доказывания, определения субъектов спорных отношений до процесса и в судопроизводстве непосредственно. Имеются особенности в определении бремени доказывания, процессуальных средств доказывания. По-особому проявляется действие принципов состязательности и диспозитивности. Отличаются содержание мотивировочной и резолютивной частей решений по делам из административно-правовых отношений, законной силы в части объективных и субъективных пределов, а также исполнение решений по этим делам.

Административный иск с учетом изложенных уточнений может быть определен как процессуальное требование к суду, предъявленное гражданином (группой граждан), прокурором о проверке законности актов, решений, действий, которыми, по мнению лица, обращающегося в суд, нарушены его субъективные материальные права и интересы либо публично-правовые интересы, не связанные со спором о субъективном праве в сфере публично-правовых отношений.

Рассмотрение и разрешение административных исков должно быть урегулировано соответствующей процессуальной формой, определяющей и закрепляющей особенности тех процессуальных средств, которые способны адекватно характеру публично-правовых отношений обеспечить эффективное судебное разбирательство и постановление законного и обоснованного решения в целях защиты прав, свобод граждан и правопорядка в целом.

Вопрос о принятии такого акта, как административно-процессуальный кодекс, ставился учеными-процессуалистами и учеными-административистами давно. При этом точки зрения о месте и содержании норм, регулирующих судопроизводство по административным делам, весьма неоднозначно представлены в юридической науке.

По мнению В.В. Скитовича, понятие «административный иск», как и «административный спор», может быть легализовано лишь при том непременном условии, когда административная юстиция обретет все необходимые черты самостоятельной ветви судебной власти, поскольку в этом случае данный термин будет функционировать в рамках собственной системы процессуальных координат [7, с. 36–37].

Необходимость особой процессуальной формы проверки законности административных актов в области гражданских, семейных, жилищных, земельных и других правоотношений отмечали Д.М. Чечот [8, с. 10–12], Б.Н. Юрков [9, с. 16–17].

Н.Г. Салищева считала, что отсутствие административно-процессуального кодекса негативно сказывается на отношениях гражданина с органами исполнительной власти, затрудняет защиту прав и интересов граждан [10, с. 304]. Из такой посылки следует, что предмет регулирования кодекса предусматривает правоотношения только в сфере исполнительной власти.

Некоторые ученые-административисты дают широкое определение понятию административного процесса и предлагают в связи с этим соответствующую модель административно-процессуального кодекса, предназначенную как для упорядочения opганизационно-исполнительной деятельности, так и для разрешения споров в сфере управления между гражданами и органами власти. Предлагается в этих же кодексах предусмотреть разрешение споров как в порядке подчиненности, так и судебными органами (суды общей юрисдикции, административные суды) [11].

А.А. Демин, широко трактуя понятие административного процесса, полагал, что предметом регулирования административно-процессуального кодекса должны быть структура, принципы органов по разрешению административных споров, а также особенности разрешения тех или иных категорий административных споров (дисциплинарные, налоговые, земельные, строительные, медицинские и др.). В качестве органов, правомочных разрешать споры в сфере управления, А.А. Демин называет должностных лиц административных органов, административные суды, суды общей юрисдикции [12, с. 10–11].

Ю.А. Тихомиров с последовательной настойчивостью предлагал поэтапное формирование современной административной юстиции, не допуская излишней поспешности в такой важной сфере, как создание административных судов, которые и будут осуществлять судебную власть посредством административного судопроизводства.

Сторонники создания четвертой ветви судебной власти – системы административных судов – полагают, что «в отличие от правил гражданского процесса нормы административного судопроизводства должны содержать иные правила о процессуальных правах и обязанностях сторон, особые сроки рассмотрения дела, вынесения решения по делу и его исполнения. Следует учесть и специфику бремени доказывания: оно должно возлагаться в основном на орган администрации, на решение или действие которого подана жалоба» [13, с. 10]. Авторы заключают: существует потребность в таком едином нормативном акте; следует обратить внимание ученых-административистов на необходимость его создания. Правильнее, видимо, говорить в данном случае о совместном сотрудничестве с учеными-процессуалистами. Тем более что в заключение авторы (уже неоднократно) ставят вопрос о создании административных судов, о разработке и принятии Кодекса РФ об административном судопроизводстве [14, с. 11].

Имеются и другие суждения о месте административного судопроизводства в судебной системе.

Н.А. Чечина полагала целесообразным сохранение в новом ГПК РФ производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и предлагала проект раздела 2

ГПК [15, с. 117]. Она подчеркивала, что дело не в количестве процессуальных особенностей, а в качестве тех правоотношений, которые поступают на рассмотрение суда по жалобе гражданина на действия, решения органов власти и управления [16, с. 118].

Специализированные суды как одна из форм реализации судебной власти предусмотрены частью 3 ст. 4 и статьей 26 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». В соответствии с этой нормой, «специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел… учреждаются путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон».

Данное положение закона ориентирует на создание специализированных судов по административным делам в системе судов общей юрисдикции. Полагаем на этом основании считать целесообразным такое решение вопроса. Оно не вносит диссонанс в решение проблемы совершенствования судебной защиты прав и свобод граждан, но напротив, позволяет через специализацию судебной формы более детально определить специфику процессуальных средств судебной защиты.

Представляется, что предметное обсуждение проблемы административного судопроизводства в сегодняшней правовой реальности напрямую связано с реализацией идеи создания административных судов в Российской Федерации.

Продолжительные дискуссии ученых о выработке специальной процессуальной формы для разрешения споров, возникающих из публичных правоотношений, дали положительный результат: 15 сентября 2015 г. введен в действие принятый Государственной думой Кодекс административного судопроизводства РФ.

Таким образом, полностью реализовано положение ч. 2 ст. 118 Конституции РФ: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства».

Ссылки:

• 1.    Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой // Социалистическая законность. 1946. № 9. С. 11–14.

• 2.  Абрамов С.Н. В советском праве не может быть административного иска // Там же. 1947. № 3. С. 8–10.

• 3.   Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. М., 1973. 109 с. ; Коршу

  нов Н.М. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. М., 1987. 30 с. ; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. Л., 1973. 64 с. ; Чечот Д.М. Административная юстиция. Л., 1973. 132 с. ; Его же. Неисковые производства. М., 1973. 164 с. ; Юрков Б.Н. Судебное обеспечение законности в деятельности административных органов. Харьков, 1987.

• 4.    Гурвич М.А. Право на иск. М., 1949. 216 с.

• 5.    Осокина Г.Л. Проблемы иска и права на иск : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Томск, 1990. 44 с.

• 6.    Там же. С. 15–17.

• 7.    Скитович В.В. Проблемы административной юстиции как формы реализации судебной власти : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1999. 42 с.

• 8.    Чечот Д.М. Неисковые производства. С. 10–12.

• 9.    Юрков Б.Н. Проблемы судебного контроля и надзора в советском государственном управлении : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Харьков, 1988. 27 с.

• 10.    Салищева Н.Г. Механизм защиты прав граждан в сфере исполнительной власти // Общая теория прав человека / под ред. Е.А. Лукашевой. М., 1996. С. 304.

• 11.    Панова И.В. Административно-юрисдикционный процесс. Саратов, 1998. 254 с.

• 12.    Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства // Государство и право. 2000. № 11. С. 10–11.

• 13.    Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная и судебная ветви власти: соотношение и взаимодействие // Там же. № 1. С. 5–11.

• 14.    Там же. С. 11.

• 15.    Чечина Н.А. Рассмотрение судами дел, возникающих из административно-правовых отношений (к проекту ГПК РФ) // Правоведение. 1994. № 5. С. 115–120.

• 16.    Там же. С. 118.