Административный порядок рассмотрения земельных споров

Говоря о разрешении споров в административном порядке, следует признать, что речь не идет об административной ответственности или административных спорах в чистом виде, т.е. спорах между гражданами/организациями и огранами государственной власти/местным самоуправлением. Административный порядок рассмотрения земельных споров предусматривает разрешение споров, возникающих между гражданами и организациями/хозяйствующими субъектами путем обращения в органы исполнительной власти за разрешением разногласий. Процедура разрешения таких споров регламентирована.

Административный порядок разрешения земельных споров будет определяться тем, какой именно способ разрешения «конфликта» используется.

Есть несколько вариантов:1

• 1)    Инициативный — одна из сторон обращается в соответствующую инстанцию с заявлением о необходимости проверки того, насколько соблюдается земельное законодательство другой стороной;

• 2)    Сторонний — обращение в государственные органы третьих лиц, с просьбой о проверке добросовестности соблюдения действующего земельного законодательства спорящих сторон;

• 3)    Плановый — осуществление проверок исполнения земельного законодательства спорящими сторонами.

Современное законодательство отдает приоритет судебному рассмотрению земельных споров, однако для некоторых категорий дел (споров), возможно применение административного рассмотрения, которое, как нам представляется, нельзя считать досудебной стадией судебного разбирательства, т.к. оно является самим способом разрешения спора.

Результатом административного порядка рассмотрения земельных споров нередко выступает наступление административной ответственности. Так, например, в ходе процедуры урегулирования земельных споров до суда.

Для применения административной ответственности нужен акт компетентного государственного органа, и в таком смысле юридической ответственностью можно считать реакцию государства на совершенное правонарушение, и применяемая санкция будет иметь государственновластный характер. Однако возложение мер гражданско-правовой ответственности не всегда связано с приведением в действие механизма государственного принуждения, например, правонарушитель добровольно на основании соответствующего соглашения возмещает все убытки, вызванные правонарушением.

Административно-правовое принуждение играет непосредственно значительную роль для охраны и использования земель. Ученые утверждают, что административное принуждение осуществляется в следующих правовых формах: 1) предупреждение; 2) пресечение; 3) правовосстановление; 4) юридическая ответственность; 5) процессуальное обеспечение23. Так же нужно сказать, что известный специалист в области административного права Д.Н. Бахрах предупреждение не относит к числу основных форм принуждения4. А В.А. Мельников считает, что принуждение применятся только в связи с правонарушением5. К сожалению, до настоящего времени в науке вопрос о роли и месте административно-правового принуждения в обеспечении состояния защищенности земель от противоправных посягательств остается малоизученным и требует дальнейших научных разработок.

К основным функциям юридической ответственности относят: штрафную или репрессивно-карательную (обращена на правонарушителя); предупредительно-воспитательную или превентивную (обеспечивает организацию у всех субъектов мотивов для соблюдения норм законодательства и прав, законных интересов других лиц) и правовосстановительную или компенсационную (характерна имущественной ответственности и объединена с компенсацией потерпевшему потерь, вызванных совершенным правонарушением).

В.У. Хатуаев предлагает включить в КоАП РФ понятие «ретроспективная административная ответственность» вместо дефиниции «административная ответственность» (ст. 2.1. КоАП РФ). При этом под предлагаемой формой ответственности понимается обязанность физического лица либо должностного или юридического лица претерпеть определяемое законом Российской Федерации наказание за нарушение установленных федеральными или региональными нормативно-правовыми актами общеобязательных правил поведения в различных сферах государственной и общественной жизни, применяемое судьями, специальными органами, должностными лицами государственной исполнительной власти6.

В нормах Земельного кодекса РСФСР 1991 г. была специальная норма (ст. 125), устанавливавшая составы правонарушений и размер административных штрафов за нарушение земельного законодательства7. Совершенно обоснованно и разумно ЗК РФ отказался от такого подхода, определив только то, что «лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством» (ч. 1 ст. 74)8. Непосредственно такое положение предоставляет возможность миновать излишнего дублирования составов, возможного возникновения противоречий между нормами земельного права и иных отраслей (к примеру, административного права).

Выделяют такую особенность ответственности в области использования и охраны земель и управления ими как привлечение лица, виновного в совершении земельных

правонарушений, к уголовной или

административной ответственности

не освобождает от обязанности

устранить допущенные земельные причиненный им вред9.

правонарушения и возместить

Основание привлечения субъекта к ответственности — правонарушение в области использования и охраны земель и управления ими. Любое правонарушение характеризуется общественной вредностью (всегда связано с посягательством на охраняемые государством ценности) и противоправностью (противоречие нормам правовых актов). Такие черты, признаки деяния помогают отграничить правонарушение от правомерного действия (бездействия).

Земельное правонарушение проявляется как виновное противоправное деяние, нарушающее права, законные интересы и (или) правовые нормы, регулирующие отношения в области использования, управления и охраны земель.

Для того чтобы квалифицировать противоправное деяние в качестве правонарушения требуется наличие совокупности нужных и достаточных с точки зрения закона элементов — состава правонарушения. Состав земельного правонарушения включает четыре элемента: объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона10.

К общему объекту земельного правонарушения относят отношения в области использования, управления и охраны земель. А к специальному объекту можно выделить: отношения собственности, землевладения, землепользования (например, когда происходит самовольное занятие земельного участка); установленный порядок использования и охраны земель (например, при использовании земельного участка не по назначению).

Объективную сторону формирует противоправное деяние, выражающееся в противоправных действиях (к примеру, захламление земель) или в противоправном бездействии (к примеру, неосуществление мероприятий по охране земель). В элементы объективной стороны земельного правонарушения входят непосредственно причинная связь между деянием и наступившими последствиями и причиненный вред.

В преобладающем большинстве земельные правонарушения определяют такие факультативные элементы, как: место совершения правонарушения (например, самовольное занятие лесного участка — ст. 7.9

КоАП РФ)11; способ совершения нарушения (например, порча земель — ст. 254 УК РФ)12.

Согласно законодательству, для привлечения лиц к ответственности, в одних случаях хватит и самого факта совершения ими противоправного деяния (здесь указан формальный состав правонарушения), в других случаях — требуется и наступление отрицательных последствий в результате противоправного деяния или реальная угроза их наступления (материальный состав).

Субъектом земельных правонарушений могут являться любые физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства) и юридические лица. Зачастую ответственность за совершение земельных правонарушений несут такие специальные субъекты — должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления. Лицо должно обладать определенными законодательством признаками субъекта земельного правонарушения (достижение определенного возраста, вменяемость и др.). К субъектам земельных правонарушений относят как «непосредственные» лица, которым земельные участки предоставлены на законном основании (например, при использовании землевладельцем земельного участка способами, приводящими к ухудшению его качества), так и «сторонние» лица (например, при самовольном занятии земельного участка).

Субъективную сторону земельных правонарушений характеризуют виной правонарушителя, т.е. наличием неосторожности или умысла. Основная часть земельных правонарушений совершается с умышленной формой вины (косвенный умысел).

За земельные правонарушения законодательство предусматривает административную, уголовную, гражданскую, земельно-правовую и дисциплинарную ответственность.

Административная ответственность является преимущественно распространенным видом ответственности за земельные правонарушения. Земельное законодательство не содержит определения административного правонарушения в области использования и охраны земель и управления ими, поэтому нужно обратиться к нормам Кодекса об Административных Правонарушениях РФ, принятого 30 декабря 2001 г. (вступившего в силу с 1 июля 2002 г.), в котором содержится понятие административного правонарушения. В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое указанным Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность13.

Нужно упомянуть, что административной ответственности подлежит вменяемое лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения 16-летнего возраста.

В административном законодательстве закрепляется понятие должностного лица. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное. Должностные лица подлежат административной ответственности за совершение правонарушений в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей14.

Различие между Кодексом РСФСР об административных правонарушениях 1984 г. и КоАП РФ об административных правонарушениях 2001 г. заключается в том, что круг субъектов, подлежащих административной ответственности, расширяется за счет включения в него юридических лиц. Одновременно, хотя КоАП 1984 г. и не предусматривал ответственности юридических лиц, они привлекались к административной ответственности за земельные правонарушения на основании норм специального законодательства: Земельного кодекса РСФСР 1991 г. и Указа Президента от 16 декабря 1993 г. № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»15.

Подводя итог сказанному, субъектами административной ответственности за земельные правонарушения являются физические (в том числе должностные) и юридические лица. Так же назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за совершенное правонарушение виновное физическое лицо (и наоборот). Юридическое лицо признается виновным в совершении правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за которые предусмотрена административная ответственность, но данным юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ст. 2.1 КоАП РФ).

В федеральном законодательстве административная ответственность за земельные правонарушения предусматривается в виде административного штрафа, возможно и наложение предупреждения. За одно земельное правонарушение может быть назначено одно основное наказание. Предупреждение и штраф устанавливаются и применяются только в качестве основных административных наказаний. К административному штрафу относят денежное взыскание, которое выражается в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда (без учета районного коэффициента), установленному федеральным законом на момент окончания или пресечения правонарушения. Фактически все составы земельных правонарушений предусматривают различные размеры штрафов в зависимости от их субъектов (физических, должностных, юридических лиц). Предупреждение выносится в письменной форме и выражается в официальном порицании правонарушителя.

Отталкиваясь от законного определения административного правонарушения (ст. 2.1 КоАП РФ) составы земельных правонарушений могут быть установлены только в нормах данного Кодекса и могут быть предусмотрены специальными законами субъектов РФ. КоАП РФ 2001 г. содержит преимущественно большое количество видов (в том числе новых) земельных правонарушений, располагающихся в разных главах:

• •    об административных правонарушениях в области охраны собственности (гл. 7);

• •    об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды и природопользования (гл. 8);

• •    об административных правонарушениях в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель (гл. 10);

• •    об административных правонарушениях против порядка управления (гл. 19).

Если сгруппировать все предусмотренные КоАП РФ составы земельных правонарушений и классифицировать их в зависимости от субъектов (правонарушителя) и содержания земельных правонарушений, можно выделить три группы16:

• 1)    противоправные деяния, нарушающие право собственности и иные права на землю (например, самовольное занятие земельного участка — ст. 7.1; самовольное занятие лесного участка — ст. 7.9);

• 2)    противоправные деяния, нарушающие правила использования земель и их охраны (например, несоблюдение ограничений, установленных в зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия, — ч. 1 ст. 7.13; нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах — ч. 2 ст. 8.12; уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления — ч. 2 ст. 8.6; использование земельных участков не по целевому назначению или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, – ст. 8.8);

• 3)    противоправные деяния, нарушающие правила управления земельным фондом (например, сокрытие, умышленное искажение или

• несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии земельных ресурсов, а равно искажение сведений о состоянии земель лицами, обязанными сообщать такую информацию, — ст. 8.5; неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа земельного надзора, земельного контроля — ч. 1 ст. 19.4; невыполнение в установленный срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего земельный надзор, земельный контроль, об устранении нарушений законодательства — ч. 1 ст. 19.5; нарушение должностным лицом установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) граждан о предоставлении земельных участков или сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда — ч. 1 ст. 19.9).

В определенных случаях составы земельных правонарушений, предусмотренные КоАП РФ, различаются лишь по отдельным элементам, например, по месту совершения. Таким образом, предусмотрена общая норма об ответственности за невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель (ст. 8.7), и специальная норма об ответственности за невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для использования (ст. 8.13). Соответственно при разрешении конкретных дел необходимо дать оценку всем обстоятельствам, поскольку от правильной оценки зависит и квалификация правонарушения.

Показатель полноты взыскания административных штрафов характеризует деятельность государственных инспекторов по использованию и охране земель по достижению второй основной цели исполнения государственной функции по государственному земельному надзору -исполнение постановлений о назначении административных наказаний.

Достижение показателем значения 100 % свидетельствует о достижении цели, выражающейся в исполнения всех постановлений о назначении административных наказаний и полной уплате правонарушителями наложенных административных штрафов.

Средний показатель по Российской Федерации в первом полугодии 2016 года составил 70,4 %, что на 8,0 % ниже данного показателя за аналогичный период 2015 года (78,4% ).

В федеральных округах наибольшее значения показателя достигнуто в Уральском федеральном округе - 84,7 %. Наименьшее значение показателя зафиксировано в Южном федеральном округе - 53,2 %, что на 33,6 % ниже данного показателя за аналогичный период 2015 года (8 6 ,8 %).

В разрезе субъектов Российской Федерации, низкое значение показателя полноты взыскания административных штрафов по земельным правонарушениям наблюдается в Тульской области (29,5 %), Республике Коми (33,0 %), г. Москве (38,9% ). Максимальное значение показателя равное 100 % достигнуто в 8 территориальных органах Росреестра.

Показатель обоснованности вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях по земельным правонарушениям отражает качество рассмотрения должностными лицами Росреестра дел об административных правонарушениях и правомерность выносимых ими решений по делам об административных правонарушениях по земельным правонарушениям.

Номинальное значение показателя составляет 100 % и показывает, что постановления по делам об административных правонарушениях вышестоящими должностными лицами и судом не отменялись.

Средний показатель по Российской Федерации в первом полугодии 2016 года составил 99,1% , что на 0,3 % ниже данного показателя за аналогичный период 2015 года (99,4 %).

В федеральных округах наибольшее значение достигнуто в СевероКавказском федеральном округе - 99,8 %. Наименьшее значение показателя зафиксировано в Центральном федеральном округе - 98,0 %, что на 0,6 % ниже данного показателя за аналогичный период 2015 года (98,6 %).

В разрезе субъектов Российской Федерации, низкий показатель обоснованности вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях по земельным правонарушениям отмечается в Московской области (93,6 %), г. Москве (95,8 %), Тверской области (97,3 %). Максимально значение показателя равного 100 % достигнуто в 22 территориальных органах Росреестра.

Анализ показателей деятельности территориальных органов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению государственной функции по государственному земельному надзору за I полугодие 2016 года показал, что значение показателей устраняемости выявленных правонарушений увеличился на 7,1 %; показатели исполняемости вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, полноты взыскания административных штрафов и обоснованности вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях снизились (на 0,9 %, 8,0 % и 0,3 % соответственно); показатель выполняемости планов - сохранился на прежнем уровне по сравнению с аналогичными показателями за I полугодие 2015 года.

Согласно «Докладу об осуществлении Управлением Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области государственного контроля (надзора) в установленных сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора) в 2016 году» (Далее - Управлением) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по землепользованию проведен государственный земельный надзор17:

• а)    на территории Волгоградской области в 2016 году проведено:

за 1 полугодие 44 проверки соблюдения земельного законодательства, из них 42 плановых и 2 внеплановых проверки; за 2 полугодие нарастающим итогом 87 проверок, из них 85 плановых и 2 внеплановых проверок;

• б)    эксперты и экспертные организации к проведению мероприятий по государственному земельному надзору Управлением в 2016 году не привлекались;

• в)    юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых осуществлялись надзорные мероприятия в 2016 году, случаев причинения вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также случаев возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера не выявлено.

Действия государственных инспекторов по использованию и охране земель по пресечению нарушений обязательных требований и (или) устранению последствий таких нарушений земельного законодательства по Волгоградской области:

• •    оформлено и передано на рассмотрение за 1 полугодие 2016 года 58 материалов по нарушениям земельного законодательства, за 2 полугодие нарастающим итогом 106 материалов;

• •    в 1 полугодии возбуждены дела об административных правонарушениях в отношении 32 юридических лиц и 31 индивидуального предпринимателя, во 2 полугодии нарастающим итогом возбуждены дела в отношении 68 юридических лиц и 47 индивидуальных предпринимателей;

• •    в 1 полугодии устранено 2 нарушения земельного законодательства (площадь 0,03 га), во 2 полугодии нарастающим итогом устранено 2 нарушения земельного законодательства (площадь 0,03 га);

• •    в 2016 году в Арбитражный суд Волгоградской области поступило 16 заявлений (об отмене постановлений о привлечении к административной ответственности, об отмене определений о возвращении постановлений прокуратуры о возбуждении дела об административном правонарушении, вынесенных государственными земельными инспекторами).

По итогам проведенной работы в 2016 году Управление достигло следующих показателей эффективности: на 13 % увеличилось количество вынесенных Управлением процессуальных решений (протоколов об административных правонарушениях, определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, постановлений о прекращении дела об административном правонарушении), доля взысканных административных штрафов составляет 100 %, объем выявленных и предотвращенных нарушений законодательства о несостоятельности (банкротстве) в деятельности арбитражных управляющих составляет 93 %.

На состоянии борьбы с административными правонарушениями заметно сказывается нравственная атмосфера среди должностных лиц контрольных органов, их многочисленные реорганизации. Зачастую существуют пессимистические настроения, желания приобрести больше прав по привлечению к ответственности, получению, ношению и применению оружия, материальному обеспечению; также не без оснований ставятся вопросы об усилении социальной и правовой защиты работников проверяющих служб. Решение этих проблем будет способствовать повышению эффективности административной ответственности18.