Актуализация ответственности государства при защите конфидентов

Как правило, ученые исследователи в области оперативно-розыскной деятельности (далее – ОРД), всегда являются практиками либо бывшими практиками, на себе испытавшими весь калейдоскоп ощущений от доминирующего в их практической деятельности хаоса. Видимость упорядоченности процессов, происходящих в сфере оперативно-розыскного противодействия российской преступности, обусловлена несколькими рациональными константами.

Во-первых, передающимися от старшего к младшему поколению специалистов тра- дициями делового оборота, принятыми в оперативно-розыскной среде, к которым с уверенностью можно отнести: «мы всегда так делали», или «нас так учили», или в конечном итоге – «прокурора так устраивает». Подобный феномен свидетельствует о стереотипности или даже замкнутости мышления «крепкого» специалиста. Отсутствие способности рассмотреть ситуацию под разными углами блокирует возможность сознания быть более гибким и стремиться к оптимизации норм, регулирующих сферу профессиональной деятельности.

Во-вторых, эфемерность законности ежедневных алгоритмов коррелирует с эпизодичным появлением в сформировавшемся коллективе оперативного подразделения сотрудника, не только изучившего 23 статьи Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее – ФЗ об ОРД), но и периодически интересующегося новеллами судебной практики, мнением профессионального научного сообщества. К сожалению, эпизодичность таких проявлений всегда остается минимальной вне зависимости от политического устройства государства и объема финансирования правоохранительных структур.

Более того, при всей очевидности нахождения «практиков» на переднем рубеже выявления пробелов в действующем оперативно-розыскном законодательстве им всегда не хватает времени на анализ существующих причин выявленных пробелов, уже не упоминая отсутствие политической воли их руководителей на санкционирование такового анализа.

С уверенностью можно констатировать, что отсутствие позитивной тенденции на своевременное устранение пробелов в оперативно-розыскном законодательстве является устоявшейся традицией российского правотворчества. Кроме того, сочетание профессиональной стагнации, то есть универсализации прошлого опыта на основе автоматизации и стереотипизации профессиональных действий, влечет за собой равнодушное отношение к профессиональному росту и карьере, снижение профессиональной активности и устойчивое формирование предубеждений к нововведениям.

Только при комплексном рассмотрении организационных, правовых и тактических вопросов ОРД ОВД возможно повышение эффективности и качества работы оперативных подразделений, осуществляющих противоборство преступлениям [5].

Следуя тезису выступления министра внутренних дел Российской Федерации В.А. Колокольцева на ежегодном расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 17 февраля 2022 г.: «Обязательно нужно действовать на опережение, включая обновление нормативной базы. .»1, одним из инструментов системы МВД России, призванных оптимизировать сложносоставной механизм мониторинга существующих пробелов в законодательстве, должна стать Концепция научного обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации до 2030 года, утвержденная приказом МВД России от 13 ноября 2020 г. N 767.

В соответствии с указанным документом осуществляемые в установленном порядке в интересах органов внутренних дел сотрудниками образовательных и научных организаций системы МВД России результаты теоретических и прикладных научных исследований имеют научно-практическое значение и внедряются в управленческую практику, конкретную оперативно-служебную деятельность, образовательный и научный процессы. Они способствуют достижению стратегических целей развития системы МВД России, в том числе в области совершенствования законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, а также порядка их применения.

Итак, автор предлагает погрузиться в одну из заскорузлых проблем оперативно-розыскного законодательства, меж тем лежащих, как всегда, на поверхности, проблему ответственности государства при защите конфидентов [1].

Более 20 лет практического применения оперативно-розыскного права [4] дают автору уверенность в существовании проблемы реализации постулируемых законодателем императивных преференций при отсутствии контроля за их исполнением со стороны уполномоченных ст. 20 ФЗ об ОРД представителей власти.

Напомним, вопросы содействия граждан органам, осуществляющим ОРД, регулирует ст. 17 ФЗ об ОРД. В соответствии с ч. 1 указанной статьи: «Отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий

~ 166 ~                      № 4 (49) • 2022

с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту. Эти лица обязаны сохранять в тайне сведения, ставшие им известными в ходе подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий, и не вправе предоставлять заведомо ложную информацию указанным органам».

Определяя юридический статус конфидентов, законодатель последовательно в этой же части статьи регламентирует базисные обязанности лиц, изъявивших желание оказывать содействие субъектам ОРД. Права указанной категории участников ОРД раскрываются лишь в следующей, пусть и самостоятельной статье ФЗ об ОРД.

Не останавливаясь подробно на перечислении всех прав конфидентов, урегулированных ст. 18 ФЗ об ОРД, предлагаем рассмотреть фундаментальное, одновременно являющееся превалирующей частью мотива кандидата в конфиденциальные источники при оценке своих рисков – права на защиту.

Солидаризируясь с мнением А.И. Мелихова, отмечавшего, что «другой гранью обеспечения безопасности личности является наличие механизма гарантий безопасности граждан — участников оперативно-розыскной деятельности. Наличие в законе таких норм — это «естественное следствие самой сущности (содержания) ОРД, органическое условие ее осуществления, причем, в отличие от уголовного процесса, условие, необходимость которого очевидна вне зависимости от каких бы то ни было характеристик и тенденций преступности» [6], проанализируем на эффективность или декларативность предложенные конфидентам государством гарантии обеспечения их безопасности.

Часть 1 ст. 18 Закона об ОРД презюмирует, что «лица, содействующие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, находятся под защитой госу- дарства». Очевидный посыл первого абзаца статьи закона можно с уверенностью и красочно иллюстрировать аллегорией из рассказа русского писателя Антона Павловича Чехова «Учитель словесности»1, или попросту считать не несущей юридических категорий.

Последовательно развивая декларируемую аксиому, законодатель в ч. 2 рассматриваемой статьи указывает, что «государство гарантирует лицам, изъявившим согласие содействовать по контракту органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, выполнение своих обязательств, предусмотренных контрактом, в том числе гарантирует правовую защиту, связанную с правомерным выполнением указанными лицами общественного долга или возложенных на них обязанностей».

Анализируя архитектонику текста рассматриваемой части ст. 18 ФЗ об ОРД, трудно представить более очевидный пример дисфункциональности нормы права.

Весомым доводом верности выводов автора в этой части является научно-практический комментарий А.Е. Чечётина, Е.В. Бурякова, Л.А. Бакланова и других к ч. 3 ст. 18 ФЗ об ОРД: «К сожалению, сущность и характер правовой защиты в Законе об ОРД не раскрывается и не конкретизируется. По своему содержанию она должна обеспечивать реализацию прав, предупреждение случаев их нарушения и восстановление уже нарушенных прав. Между тем в связи с отсутствием действенного механизма реализации правовой защиты она сводится в практической деятельности лишь к консультированию содействующих по контракту лиц по отдельным правовым вопросам, осуществляемому непосредственно сотрудниками оперативных подразделений» [7].

В поиске достижения стратегических целей развития системы МВД России, в том числе по вопросам совершенствования законодательства и ведомственных норматив- ных правовых актов, а также порядку их применения, можно подвергнуть контекстному анализу всю ст. 18 ФЗ об ОРД как свидетельствующую о проблемах в вопросе ответственности государства перед конфидентами. Меж тем в разрезе рассматриваемой проблемы мы высветим декларативность ч.ч. 3 и 7 статьи, регулирующей социальную и правовую защиту граждан, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Итак, ч. 3 ст. 18 ФЗ об ОРД, устанавливающая обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, принять необходимые меры по предотвращению противоправных действий, установлению виновных и привлечению их к ответственности при возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье или имущество отдельных лиц в связи с их содействием органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, а равно членов их семей и близких (здесь и далее выделено нами. – И.Ж.), несомненно, отсылает нас сразу к ч. 7 этой же статьи, декларирующей, что в целях обеспечения безопасности лиц, сотрудничающих с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, и членов их семей допускается проведение специальных мероприятий по их защите в порядке, определяемом законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации . Указанный вывод о взаимосвязанности и корреспонди-руемости норм логичен в силу тождественности объекта, субъекта их применения, а также целей обеспечения безопасности лиц вследствие выполнения функции конфиденциального содействия и сотрудничества.

Но если ч. 3 ст. 18 ФЗ об ОРД в рамках исследуемой нами проблемы ответственности государства перед конфидентами свидетельствует о достаточно абстрактных категориях «принятия необходимых мер по предотвращению противоправных действий», что вполне соотносится со ст. 27 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» или ст. 14 ФЗ об ОРД, то ч. 7 рассматриваемой статьи достаточно адресно формулирует способы организации безопасности конфидентов (или членов их семей) в виде проведения специальных мероприятий по их защите в порядке, определяемом законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Профессионалу в области права закономерным представляется, что, рассуждая о специальной категории лиц, нуждающихся в обеспечении безопасности (изъявивших желание сохранить конфиденциальность своего содействия или сотрудничества с субъектами ОРД), законодатель предполагал не аналогичный комплекс мер, что и в отношении любых граждан, заявляющих о реальной угрозе противоправного посягательства на их жизнь, здоровье или имущество. Таким образом, мы находимся в поиске законодательного или нормативного правового акта, определяющего порядок проведения специальных мероприятий по их защите.

За время существования проблемы защиты лиц как самостоятельного направления института правоохранительной деятельности в Российской Федерации на уровне государства были приняты два закона.

Первый из них, вступивший в действие восемнадцать лет назад Федеральный закон от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» (далее – Закон 119-ФЗ), устанавливает систему мер государственной защиты потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, включающую меры безопасности и меры социальной поддержки указанных лиц, а также определяет основания и порядок их применения.

К сожалению, рассчитывать на государственную защиту в соответствии с Законом 119-ФЗ конфиденты могут лишь приобретя уголовно-процессуальный статус одного из лиц, перечисленных в ст. 2 исследуемого закона. Однако приобретение такового статуса возможно лишь в случае соблюдения установленной законом процедуры. Указанная процедура предусматривает установление реальной угрозы безопасности защищаемого лица, уничтожения или повреждения его имущества в связи с участием в уголовном судопроизводстве. Кроме того, органом или должностным лицом, определенным в законе, выносится мотивированное постановление (определение) о применении мер безопасности. Существующий алгоритм приобретения статуса участника уголовного судопроизводства и вынесения процессуального документа о применении мер безопасности фатально противоречит принципу конспирации, закрепленному в ст. 3 ФЗ об ОРД, и незыблемому праву конфидента сохранить в тайне факт содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, закрепленному в ст. 17 ФЗ об ОРД.

Возможно, второй законодательный инструмент, в области государственной защиты лиц, снимает все накопившиеся у исследователя вопросы?

Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (далее – Закон 45-ФЗ), принятый еще до ФЗ об ОРД, устанавливает систему мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, отдельных категорий военнослужащих и федеральных государственных гражданских служащих, сотрудников органов государственной охраны и иных лиц, осуществляющих функции, выполнение которых может быть сопряжено с посягательствами на их безопасность. Статья 2 анализируемого закона содержит перечень из 13 категорий лиц, подлежащих государственной защите. Однако прямого указания на возможность применения мер государственной защиты в отношении лиц, оказывающих конфиденциальное содействие (или сотрудничество по контракту) органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, закон не содержит. Причисление конфидентов к лицам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность (в отношении которых применение мер государственной защиты возможно в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 2 Закона 45-ФЗ), будет юридически неверным, поскольку ст. 13 ФЗ об ОРД установлен исчерпывающий перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Конфиденты не состоят в штате указанных органов, а значит, и не являются их должностными лицами.

При всей спорности, с нашей точки зрения, указанной позиции Верховный Суд РФ в апелляционном определении от 10 ноября 2014 г. N 80-АПГ14-8 указал, что конфиденциальное сотрудничество по контракту с органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, не основывается на нормах трудового законодательства, в связи с чем орган, осуществляющий ОРД, работодателем конфидента не является, поскольку последний не состоял в штате у ответчика.

Таким образом, репрезентативное исследование законодательства на федеральном уровне очевидно демонстрирует ситуацию, при которой государство в развитие декларируемых им норм не создало эффективного инструментария по защите лиц, содействующих органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Резюмируя шансы на применение мер государственной защиты в отношении лиц, оказывающих конфиденциальное содействие (сотрудничество) субъектам ОРД, с учетом положений ведомственного нормативного правового акта можно констатировать, что они равны нулю в силу традиции нормотворческой иерархичности, исповедуемой в российском государстве. Говоря проще, автор убежден в нежизнеспособности нормативных правовых актов субъектов ОРД, регулирующих исследуемый вопрос, при отсутствии соответствующего федерального закона.

В завершение исследования следует вернуться к Концепции научного обеспечения органов внутренних дел Российской Федерации до 2030 года, утвержденной приказом МВД России от 13 ноября 2020 г. N 767. Она предполагает, что правовые, социологические и криминологические исследования, проведенные субъектами научно-исследовательской деятельности МВД России, востребованы практикой. Вместе с тем организация научной деятельности не всегда обеспечивает оперативное реагирование на изменения внешней и внутренней среды функционирования органов внутренних дел, в результате чего управленческий аппарат и практические подразделения МВД России несвоевременно получают соответствующие научно обоснованные рекомендации и предложения [3].

Пытаясь превентивно отреагировать на достаточно существенный пробел в действующем законодательстве, длящийся 27 лет, мы предлагаем все-таки внести соответствующие изменения в Закон N 45-ФЗ и дополнить ст. 2, определяющую перечень персоналий, подлежащих государственной защите, лицами (а также их близкими), оказывающими содействие (сотрудничество) на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

Даже начинающему специалисту, исследующему проблематику ОРД, очевидно, что подобная инертность государства, его само-устраненность в вопросах государственной защиты лиц, оказывающих существенную помощь в противодействии преступности, несомненно, отрицательно сказывается на привлекательности конфиденциального содействия для кандидата в конфиденты и кардинально противоречит стратегии результативного оперативно-розыскного рекрутинга, раскрытой нами ранее [подр.: 2].