Актуальные аспекты правового регулирования местного самоуправления в Кыргызской Республике

Важность темы исследования обусловлена тем, что в складывающейся системе политико-властных отношений значительная роль отводится местному самоуправлению как относительно самостоятельной форме осуществления публичной власти. Подтверждением тому служит отчетливо проявляющаяся в последние годы общая тенденция смещения центра тяжести управленческой деятельности и ответственности за практическое решение ключевых проблем социально-экономического развития страны на первичный территориальный уровень (села, поселки, города), на уровень местных сообществ [1, с. 23-32].

В силу этого и с целью дальнейшей реформы системы управления и демократизации общества принята Национальная стратегия «Децентрализация государственного управления и развитие местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утвержденная указом Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 года. Тем не менее, реализация управленческих преобразований сталкивается со значительными трудностями, вызванными не только субъективными и объективными факторами. Но и, прежде всего, практическим отсутствием необхо- димой научно-теоретической основы, не позволяющей выработать соответствующие взгляды на сущность и значимость местного самоуправления для отечественного общегосударственного строительства.

С этих позиций общетеоретическое исследование местного самоуправления в государственно-правовой системе республики как субъекта политико-властных отношений, находящегося в тесной взаимосвязи с государством и реализующего в одном случае вопросы государственного значения, а в другом - вопросы местного значения являются чрезвычайно важными [2, с. 44-59].

В связи с этим, особый интерес вызывает правовое регулирование форм местного самоуправления, формирование его правовой базы, имеющей первоочередное значение для муниципального становления и развития. Следует заметить, что реформе одной из основ народовластия в последние годы уделяется значительное внимание, причем в рамках интереса к данной тематике в стране проводится большое количество конференций, семинаров, круглых столов, широко освещается в различных печатных изданиях.

Однако при этом общетеоретические проблемы, связанные с характером правового регулирования, рациональностью результатов правотворчества государственных и муниципальных субъектов права, составляющих основу регулирования, остаются всегда за пределами внимания общественности. Поэтому, актуальность научно-теоретических исследований правового регулирования форм местного самоуправления, анализ и обобщение возникающих при этом на практике проблем, выработка предложений и рекомендаций по формированию и применению нормативных правовых актов различного уровня, а также изучение эффективности механизмов государственного контроля по обеспечению законности муниципальных норм является бесспорным.

Справедливо и то, что имеющийся практический опыт правового регулирования сферы местного самоуправления в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. К тому же и правовая теория часто не содержит четких ответов на проблемные вопросы создания и реализации муниципальных норм, которые ставит практика. Безусловный интерес соискателя к анализируемой тематике в значительной мере продиктован потребностями его практической работы и недостаточной с точки зрения теории их научной разработанностью. Все это определяет актуальность темы исследования, ее практическую и научную значимость [3, с. 61-65].

Прежде всего, данное обстоятельство стало производной такой ситуации, когда в течение длительного времени представительные органы по-существу использовались как формальные демократические институты. Другая причина состоит в том, что исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления в лице главы айыл окмоту отличаются двойственностью природы образования, когда глава фактически возглавляет исполнительную и представительную власть местного самоуправления. Естественно, что будучи выборным лицом, избранным населением на основе всеобщего равного прямого голо- сования, глава местного самоуправления соответствующей территории обладает представительскими началами, закрепляющими за ним широкие нормотворческие полномочия как за главой муниципалитета.

Тем более что он избирается как глава местного самоуправления, в результате чего автоматически осуществляет функции председателя кенеша, а не избирается на представительную должность на соответствующей сессии. В итоге представительские начала статуса главы усиливаются тем обстоятельством, что он избран от имени всего сообщества, а не его части. Кроме того, широко практикуются косвенные способы влияния главы территории на нормотворчество в целом и на местный кенеш в частности. Вследствие того, что политически активная часть сообщества состоит из преимущественно руководителей различных территориальных подразделений, они и формируют представительный орган. Более того, в большинстве своем эти руководители находятся в непосредственном подчинении у исполнительной власти. Таким образом, представительный орган как бы находится под контролем главы местного самоуправления.

Безусловно, такую ситуацию необходимо исправлять в законодательном порядке либо разделяя представительские и исполнительские функции на уровне выборного лица, либо ограничивая депутатский корпус принципом «несовместимости» статуса депутата с любой должностью исполнительной структуры.

Потребности юридической практики вызывают необходимость решения проблемы, связанной с социально-правовой природой правовых актов в сфере территориального самоуправления и их местом в единой системе нормативно-правовых актов республики. Социально-правовая природа актов местного самоуправления предопределена, прежде всего, его конституционным характером [4, с. 88-92]. Исследуя правовую природу уставов местных сообществ Кыргызской Республики, приходим к тому, что утверждение о при- оритетности уставов в системе муниципальных актов, как актов имеющих «конституирующее» признаки, обладающих повышенной легитимностью, имеют некоторый противоречивый характер. Поскольку устав принимается не большинством населения, а рассматривается представителями на курултаях, правомочных только предложить местному кенешу при- нять устав, то решения принятые непосредственно сообществом могут и превзойти нормы устава. В том числе порядок принятия местным кенешем решений по уставу является таким же, как и для остальных муниципальных актов.

Более того, в условиях быстро обновляющегося законодательства сам устав может послужить причиной появления противоречий внутри системы муниципальных актов и в соотношении с законом. Рассматривая договорные правоотношения внутри системы муниципальных органов, нельзя не задаться следующим вопросом: Какие именно функции муниципальные органы власти вправе передавать по договору на исполнение другим органам? Данный вопрос возникает в связи с тем, что законодательство формулирует слишком расплывчато эти нюансы. Поэтому, представляется, что решением проблемы должно быть четкое указание закона об определении перечня полномочий и функций, возможных для передачи третьей стороне. Важным в собственном правовом регулировании является обеспечение законности актов местного самоуправления, требующей на сегодня своего совершенствования.

Одним из способов могло бы быть осуществление предварительного кон- троля проектов актов местного самоуправления, потому как важно уже на стадии подготовки нормативных актов «заложить» соответствующие гарантии их законности. Вместе с тем такого рода дей- ствия по предварительному контролю подобных правовых актов в целом оправданы, если предварительной правовой экспертизой занимаются не органы прокуратуры, а органы юстиции, на которые законодательством возложены функции осуществления правовой экспертизы и государственной регистрации общеобязательных правовых актов либо иные административные органы государственной власти. При этом предварительный и последующий формы контроля желательно не совмещать, так как соединение их в едином органе, в частности в прокуратуре приведет к тому, что такому органу будет сложно объективно осуществлять разнородные действия.