АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБ, ЗАЯВЛЕНИЙ И ПРЕДЛОЖЕНИЙ ГРАЖДАН В ОРГАНЫ ПРОКУРАТУРЫ

Право граждан Российской Федерации на обращения закреплено в статье 33 Конституции РФ [1] , а общий порядок реализации права закреплён в ст. 2 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 № 59-ФЗ [2]. Согласно данной норме, граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, в государственные органы, органы местного самоуправления и их должностным лицам, в государственные и муниципальные учреждения и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и их должностным лицам.

• 1.    Нормативно-правовая база документов, регулирующих работу с обращениями граждан

  Существует ряд правовых актов и административных регламентов, касающихся регулирования работы с обращениями граждан, которые носят уточняющий характер. Базовым законом, регламентирующим порядок работы с обращениями граждан в Российской Федерации, является Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (далее — Закон об обращениях граждан). Законом предусмотрено рассмотрение обращений граждан в устной, письменной, электронной форме, установлены требования к письменному обращению гражданина, порядок и сроки его регистрации и рассмотрения. Закон устанавливает виды обращений: предложение, заявление, жалоба. Первоначально закон регламентирует порядок обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления. В 2013 г. сфера его применения была расширена: порядок рассмотрения обращений должен соблюдаться не только органами

  государственной власти и местного самоуправления, но и учреждениями (организациями), осуществляющими публично значимые функции. Несмотря на то, что Закон об обращениях граждан воспринял основные положения Указа «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. [7], положительно зарекомендовавшего себя на практике, а также закрепил ряд гарантий реализации права граждан на обращение, ранее не зафиксированных на законодательном уровне, закон подвергается критике.

• 2.    Сравнительный анализ правовых документов

Работа органов прокуратуры с жалобами, заявлениями и предложениями граждан представляет собой важный самостоятельный вид деятельности российской прокуратуры и регулируется в первую очередь ст. 10 и 27 Федерального закона 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [4], Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ, Приказом Генеральной прокуратуры России от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» [6].

Статья 10 Федерального закона 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

Генеральный прокурор РФ в своем Приказе от 30.01.2013 № 45 «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» (далее — Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан) требует от прокуроров всех звеньев работу по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинять решению задач защиты прав и свобод человека, укреплению законности и правопорядка и организовывать работу таким образом, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение той прокуратурой, к компетенции которой относится решение вопроса. Генеральный прокурор РФ обращает особое внимание на принятие исчерпывающих мер к удовлетворению обоснованных обращений и пресечению нарушений законов, используя в полном объеме полномочия прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре.

При рассмотрении обращения не допускается разглашение содержащихся в нем сведений, а также сведений о частной жизни заявителя без его согласия.

Не является разглашением сведений направление письменного обращения в орган или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Ответственность за объективное, всестороннее и своевременное разрешение обращений возлагается на руководителей органов прокуратуры Российской Федерации.

В части 2 статьи 10 Закона о прокуратуре отражено, что поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Таким образом, эта норма носит отсылочный характер и может быть применима только вместе с нормами федеральных законов, которые устанавливают порядок и сроки рассмотрения обращений. По сути, данная норма автоматически отсылает к Закону о рассмотрении обращений. Именно этот нормативный акт будет являться приоритетным по отношению к обозначенной Инструкции, которая должна полностью соответствовать его нормам. Однако ряд положений Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан формируют произвольный порядок рассмотрения жалоб и заявлений. Закон о рассмотрении обращений в ч. 1 ст. 12 четко определяет, что обращение рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. Далее в ч. 2 данной статьи определено, что в исключительных случаях руководитель государственного органа или органа местного самоуправления, должностное лицо либо уполномоченное на то лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней, уведомив о продлении срока его рассмотрения гражданина, направившего обращение. Таким образом, законодатель прямо обозначил конкретные сроки, в течение которых должны быть рассмотрены обращения граждан и организаций. Несмотря на это, Инструкция содержит некоторые отступления от обозначенных сроков. Так, в п. 5.8 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан обозначено, что в случае проведения дополнительной проверки, запроса материалов и в других исключительных случаях срок рассмотрения обращений продлевается прокурором либо его заместителем с одновременным уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения и характере принимаемых мер, но не более чем на 30 дней. При этом в прокуратурах субъектов РФ первичное продление срока разрешения обращения осуществляется заместителем прокурора, а дальнейшее продление — прокурором субъекта РФ. О продлении срока уведомляется также должностное лицо вышестоящей прокуратуры, взявшее рассмотрение обращения на контроль. Согласно п. 5.9. Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в ходатайстве о продлении срока проверки по обращению указываются причины продления срока и срок, в который обращение будет разрешено. Ходатайство оформляется не позднее, чем за 3 дня до истечения контрольного срока, подписывается исполнителем, начальником отдела и управления и представляется на подпись руководству Генеральной прокуратуры РФ. В п. 5.10. Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан отражено, что при возвращении проекта ответа на доработку устанавливается конкретный срок исполнения. Если указанный срок превышает 5 дней, то автору обращения (запроса) за подписью начальника отдела незамедлительно направляется соответствующее уведомление. В целом указанные нормы носят разобщенный характер и не способствуют оперативному разрешению поступивших в прокуратуру обращений.

Само собой, поступление жалобы либо обращения — это прямой сигнал, указывающий на нарушения законодательства, на ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей по отношению не только к заявителю, но и, возможно, к другим лицам, а также к государству, отдельно взятому субъекту РФ, муниципальному образованию. В узком смысле жалоба в прокуратуру — это просьба заявителя к органу государственного надзора разобраться в определенной ситуации с позиции закона. В широком смысле такую жалобу следует расценивать как реакцию на практические проблемы, порождаемые применением нормативных актов в определенной сфере. В связи с этим обращение с жалобой и заявлением имеет предупредительное значение, поскольку своевременно информированный прокурор или иное должностное лицо прокуратуры сможет принять меры воздействия к нарушителю и тем самым предотвратить совершение иных, возможно, более тяжких правонарушений.

Следует иметь в виду, что закон запрещает пересылку жалоб в органы и должностным лицам, решения либо действия которых обжалуются. О направлении заявлений и жалоб в другие органы во всех случаях извещается заявитель. В необходимых случаях органу, которому направлено заявление или жалоба на рассмотрение, предлагается сообщить в прокуратуру о результатах разрешения.

Далее следует обратить внимание на второй абзац п. 5.4 анализируемой Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан, устанавливающий, что в случае, если обращение требует проверки, не позднее 7 дней со дня получения обращения о ее проведении сообщается автору в письме за подписью начальника главного управления, управления, начальника отдела (на правах управления) Генеральной прокуратуры Российской Федерации либо лиц, их замещающих, заместителя Главного военного прокурора, заместителя прокурора субъекта Российской Федерации, прокурора нижестоящей прокуратуры. Таким образом, инструкция вводит одновременно излишний и не предусмотренный законодательством бюрократический элемент уведомления о необходимости проведения проверки и, одновременно с этим, дополнительный этап, на котором подлежит установлению сама необходимость проведения проверки. Подобного подхода Закон о рассмотрении обращений не содержит. Этот законодательный акт в ч. 1 ст. 9 однозначно фиксирует, что обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению. Из указанной трактовки не ясно, входит ли этот обозначенный 7-дневный срок в общий 30-дневный срок проверки, или нет. Если ответить на это вопрос положительно, то у исполнителя (исполнителей) на 7 дней необоснованно уменьшается срок проверочных мероприятий по обращению, что может негативно сказаться на качестве его разрешения. Если же отрицательно, — наблюдается прямое нарушение 30-дневного срока рассмотрения обращений, поскольку в данном случае получается, что в течение 7 дней обращение находится у указанных лиц и по существу не рассматривается, и только потом передается исполнителю (исполнителям), которые с момента получения обращения имеют свои законные 30 дней на его разрешение. Указанной норме Закона о рассмотрении обращений также не в полной мере соответствует п. 3.1 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан, согласно которому по результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры; о направлении в другие органы; о прекращении рассмотрения обращения; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю. Как было отмечено, ч. 1 ст. 9 Закона о рассмотрении обращений делает акцент именно на рассмотрение обращений по существу, а указанный п. 3.1 инструкции закрепляет альтернативу, при которой можно рассматривать, а можно и переслать обращение по подведомственности в другой орган. Следует обратить внимание, что здесь Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан при введении так называемого этапа «предварительного рассмотрения» совершенно не раскрывает его содержание и не обозначает должностных лиц прокуратуры, полномочных в нем участвовать и принимать необходимые решения.

Решение по жалобе, заявлению или предложению принимаются только после тщательной проверки изложенных в них обстоятельств и доводов. При необходимости к проверкам, проводимым по заявлениям и жалобам, могут привлекаться соответствующие специалисты. Если требования признаны обоснованными, жалоба подлежит удовлетворению. О решении по заявлению или жалобе письменно сообщается заявителю с указанием принятых мер по восстановлению нарушенных прав и свобод, а при отказе в удовлетворении — о мотивах отклонения со ссылкой на закон. Во всех случаях отказа в удовлетворении жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения, а также права обращения в суд, если таковое предусмотрено законом. Только после этого жалоба или заявление считается разрешёнными.

Обращения могут быть индивидуальными, т. е. поданными самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективными. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Прокурором рассматриваются обращения относительно действий (или бездействия) и (или) решений объектов надзора о нарушениях прав и свобод заявителя, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации.

Прокурором рассматриваются: жалобы, заявления и предложения, содержащие сведения о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, факсимильной связи, телеграфу, информационным системам общего пользования; обращения граждан, направленные средствами массовой информации; обращения (запросы) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам, связанным с реабилитацией граждан (рассматриваются с учетом общих требований).

Жалобы на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей и прокуроров, по вопросам уголовного судопроизводства, проверяются в порядке и в пределах полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством (ст. 124 УПК).

Рассмотрение ходатайств о помиловании, а также заявлений граждан о реабилитации в соответствии с Законом РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-1 (в последующих редакциях) «О реабилитации жертв политических репрессий» [3] устанавливается специальными приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации (например, приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 5 февраля 2008 г. № 21 «Об организации деятельности органов прокуратуры по исполнению и надзору за исполнением Закона Российской Федерации „О реабилитации жертв политических репрессий“» [5]).

Поступающие прокурору жалобы, заявления и предложения граждан рассматриваются и разрешаются в порядке и в сроки, установленные федеральным законодательством.

Закон о рассмотрении обращений также не запрещает прокуратуре рассматривать обращения в сфере миграции и не включает в себя каких-либо ограничений для производства проверочных мероприятий в данной сфере. Из этого следует, что на практике нецелесообразно направлять обращения по данному вопросу в прокуратуру. Заявитель рискует потратить много времени на ожидание того момента, когда его жалоба через прокуратуру, наконец, попадет в отмеченные в абзаце 3 п. 3.5 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан территориальный орган федерального органа исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, и будет ими рассмотрена. Кроме того, в случае обжалования действий или бездействия указанных органов и (или) должностных лиц по миграционным вопросам в прокуратуру гражданин может оказаться в тупике, поскольку прокурор в данном случае также не имеет права рассмотреть данную жалобу и согласно абзаца 3 п. 3.5 инструкции должен переслать ее указанным субъектам. Подобное указание незаконно и, как представляется, отрицательно влияет на авторитет прокуратуры в целом.

Заключение

Подводя итог, можно отметить, что в настоящее время рост количества обращений граждан, удовлетворенных органами прокуратуры, не наблюдается. Можно предположить, что причиной этому, выступает не полное соответствие проанализированной Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан нормам федерального законодательства. В целях недопущения неправомерного затягивания рассмотрения обращений о нарушении прав граждан и юридических лиц, при их разрешении требуется устранить отмеченные недостатки, исключить двоякое толкование обозначенного нормативного акта, а также закрепить основные принципы деятельности прокуратуры при разрешении жалоб и заявлений в ст. 10 Закона о прокуратуре.