Актуальные проблемы регулирования деятельности по оказанию туристских услуг в Российской Федерации

Стабильность функционирования правоотношений в туристской деятельности и дальнейшее их совершенствование напрямую связано с действующей правовой базой в данной сфере отношений.

Исходя из сложной структуры договорных связей, складывающихся в процессе формирования, продвижения и реализации комплекса туристских услуг (туристского продукта), а также с учетом, в том числе, и международной направленности туристской деятельности, можно говорить о сложности ее правового регулирования.

На сегодняшний день в Российской Федерации туристская деятельность активно реформируется. Так Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г. ставит в числе приоритетных задач - развитие разных видов туризма [12]. Однако, там же и обозначены ряд проблем, мешающих развитию данных отношений с этой сфере: нестабильность внутренней и внешней политики, несовершенство законодательного и экономического стимулирования российского въездного и внутреннего туризма на государственном и местном уровне, отсутствие единой политики государства и местных властей по созданию положительного имиджа России как туристской страны, несоответствие дорожно-транспортной инфраструктуры международным стандартам, несоответствие гостиничной базы ми- ровым стандартам, завышенные цены на гостиничные и ресторанные услуги, недостаточно квалифицированная организации обслуживания туристов.

Вышеизложенные проблемы, напрямую указывают на необходимость дальнейшего реформирования отношений, возникающих в сфере туризма.

Анализируя действующую нормативноправовую базу в исследуемой сфере отношений, можно отметить, что туристская деятельность в Российской Федерации, в результате множественности отношений, в ней складывающихся, регулируется нормативно-правовыми актами, как разного уровня, так и разной направленности.

Так, положения Конституции РФ как основного закона, закрепляют право на отдых, свободу передвижения и защиту граждан за пределами России [1].

К общим нормативным актам, регулирующим туристскую индустрию, следует включить, конечно же Гражданский Кодекс РФ, который регламентирует такие вопросы, как: создание юридических лиц, способы обеспечения и ответственность за неисполнение обязательств, договорные отношения по возмездному оказанию услуг, перевозке, комиссии, агентированию, страхование и многое другое [2].

Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24 ноября 1996 года (далее -

ФЗ об турдеятельности), является на сегодняшний день нормативным актом отраслевого законодательства, регулирующим, прежде всего, договорные отношения между туроператором, турагентом и туристом [3]. Заметим, что начиная с его принятия, законодатель неоднократно вносил в него коррективы, что в целом благоприятно сказывалось на регулировании отношений в данной отрасли. Несомненно, важной вехой в совершенствовании обозначенного акта были поправки от 5 мая 2007 г., которые ввели «финансовые гарантии» (страхование ответственности туроператора либо гарантия банка) для деятельности туроператоров вместо действующего на тот момент их лицензирования и внедрили систему единого государственного реестра туроператоров [4]. В последующем поправки касались, прежде всего, совершенствования института финансового обеспечения деятельности туроператоров: создание объединения туроператоров в сфере выездного туризма для оказания экстренной помощи туристам, формирование компенсационного фонда такого объединения и т.д.

За последние три года поправки в обозначенный закон коснулись вопросов защиты прав российских граждан и возврата денежных средств за туристский продукт в случае введения в отношении них ограничений со стороны иностранных государств или угрозы безопасности их жизни и здоровья [5], сроков взносов туроператоров в резервный фонд объединения туроператоров в сфере выездного туризма [6]. Кроме того, существенное значение в целях защиты потребителей турпродукта (туристов) имеют недавние поправки, касающиеся введения электронных путевок и передачи туроператором данных о реализации турпродукта туристу в единую информационную систему электронных путевок (ЕИС электронных путевок) [7].

Однако, ряд нерешенных проблем все-таки остался. Так, обозначенные поправки не закрепили понятий туристской и экскурсионной услуг, не внесли ясность в вопрос о юридической природе договора, опосредующего отношения туристов и туристских фирм (он определен как договор о реализации тур. продукта), не решили вопрос о квалификации сотрудников туристских предприятий и т.д. Все это в настоящее время напрямую влияет как качество оказываемых услуг, так и защиту прав потребителей в данной сфере деятельности.

Заметим, что помимо основного нормативного акта в сфере туруслуг, во исполнение его положений действует Постановление Правительства РФ от 18 ноября 2020 г. № 1852, которым утверждены «Правила оказания услуг по реализации туристского продукта» [10], которые детализируют порядок реализации турпродук-та. Одним из главных актов, регулирующих правоотношения, в том числе и сфере туризма, является Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», который распространяется на все правоотношения с участием гражданина-потребителя [8].

Особенную категорию представляют нормативные акты, которые регулируют вопросы безопасности туризма, например Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. № 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» [11].

Недавнее реформирование туристской деятельности существенно отразилось и на основном органе управления и координации данной деятельности – Федеральном агентстве по туризму. Данное агентство было упразднено Указом Президента РФ от 20 октября 2022 г. № 759 «О некоторых вопросах государственного управления в сфере туризма и туристской деятельности» [9]. В настоящее время все его функции переданы Минэкономразвитию России.

Также в России активно действуют неправительственные общественные туристские организации, такие как АТОР (Ассоциация Туроператоров России), РАТА (Российская Ассоциация Туристских Агентств), РСТ (Российский Союз Турин-дустрии) и т.д., в чьи задачи входят непосредственно совершенствование инфраструктуры туризма, внедрение международных стандартов обслуживания, а также продвижение российского турпродукта, лоббирование интересов малого и среднего бизнеса и пр.

Тем не менее, законодательство в данной отрасли все еще имеет ряд правовых пробелов, требующих незамедлительного восполнения.

Одной из основных проблем, требую- щих разрешения в настоящее время, является то, что ФЗ о турдеятельности и часть вторая ГК РФ предлагают оформление правовых отношений между туристом и турфирмой различными видами договоров: договором о реализации турпродукта и договором возмездного оказания турус-луг. Причем законодатель в ФЗ о турдея-тельности не конкретизирует правовую природу договора на реализацию турпро-дукта, что влечет возникновение затруднений для правоприменительной деятель- ности.

Кроме того, остается нерешенным вопрос о легальном определении туристской и экскурсионной услуги.

Также отсутствуют законодательные требования к деятельности туристских агентств, в частности, это касается вопросов определения пределов их ответственности перед туристом. Учитывая тот фактор, что основным субъектом, отвечающим за формирование туристского продукта, является именно туроператор, то почти все положения ФЗ о турдеятельно-сти касаются ответственности туроперато- продукта и за оказание дополнительных услуг в стране временного пребывания. Однако, за что именно несет ответственность турагент в цепочке договорных связей перед туристом – вопрос в целом, не конкретизированный законодателем.

Напрямую с этой проблемой связан и вопрос определения на законодательном уровне требований к квалификации сотрудников туристских организаций, например, наличие специального образования в данной отрасли, внесение их в особый реестр и т.д.

Особое значение имеет проблема разграничения полномочий госорганов между их различными уровнями. В этой связи возникают проблемы, связанные с нормативно-правовым регулированием сферы туризма на региональном уровне, обнару- живается разнородность правил деятельности предпринимателей в отдельных сферах туризма, выявляется отсутствие правовых основ саморегулирования туристских организаций и многие другие.

Таким образом, несмотря на активное реформирование действующей нормативной базы в сфере туризма, говорить о полноценном правовом регулировании данных отношений пока преждевременно. Обозначенные проблемы требуют своего разрешения, что позволит вывести правовое регулирование отношений в туристской деятельности на должный уровень.

ра относительно реализации туристского