Актуальные вопросы административно-правового регулирования государственной политики в сфере трудовой миграции в Кыргызской Республике

Трудовая миграция в различных формах существовала на протяжении всей истории человечества. С древнейших времен люди стремились работать в других регионах, чтобы улучшить свои условия жизни и получить доход. Сегодня это явление приобрело глобальный характер и затрагивает миллионы людей. Основными причинами трудовой миграции являются безработица, бедность, вооруженные конфликты и международная экономическая интеграция. Однако, несмотря на широкое распространение миграции, единого и четкого определения понятия «трудовая миграция» до сих пор не сформировано в научной среде.

В научной среде точное и единое определение трудовой миграции еще не сформировано. В общем понимании, это - перемещение людей в другую страну с целью трудоустройства. С.В. Рязанцев понимает ее как процесс временного характера, при котором мигрант периодически возвращается на родину, но не предполагает окончательного переезда [1, с. 35]. А.С. Прудников характеризует миграцию как переезд с целью реализации прав на проживание и трудовую деятельность за гра- ницей [2, с. 89]. Согласно правовому анализу этих точек зрения, трудовая миграция определяется как временный переезд гражданина на территорию другого государства с целью осуществления трудовой деятельности. Основные причины международной трудовой миграции исходят из экономических факторов: различие в уровнях развития стран, разница в заработной плате, устойчивая безработица в развивающихся странах и международное движение капитала.

Несмотря на то, что основными участниками международной трудовой миграции являются представители рабочих специальностей, служащие также активно вовлекаются в этот процесс. В условиях глобальной экономики это стало важным способом решения проблем на рынке труда для индустриальных стран. Миграция обеспечивает гибкий спрос на рабочую силу и способствует регулированию профессионального, возрастного и отраслевого баланса на национальных и региональных рынках труда. Для стран со стареющим населением мигранты пополняют резерв рабочей силы, повышая трудовой потенциал и мобильность.

В 21 веке более 80 стран вовлечены в мировую трудовую миграцию, разделяясь на страны-поставщики, страны-получатели или страны, участвующие в обоих направлениях. Развитые страны - Канада, Австралия, США -разработали эффективные системы отбора трудовых мигрантов. Балльные системы, учитывающие образование, профессиональный уровень, знание языка и другие факторы, привлекают иностранных рабочих, снижая напряженность на внутреннем рынке.

С обретением Кыргызстаном независимости его граждане получили возможность работать в таких странах, как Россия, Казахстан, Корея, Арабские Эмираты. Однако большинство мигрантов выезжают по туристическим или гостевым визам, нелегально работают и подвергаются дискриминации в оплате труда и условиях. Это противоречит международным правовым нормам.

Экспорт рабочей силы из Кыргызской Республики снижает давление на внутреннем рынке труда, способствует повышению квалификации граждан, изучению языков и освоению современных методов организации рабочего процесса. Кроме того, доходы мигрантов приносят валютные поступления в страну. Правовая база регулирования трудовой миграции основывается на Конституции Кыргызской Республики, общепризнанных принципах международного права, ратифицированных международных договорах и национальном законодательстве. Сочетание международной и внутренней правовых систем способствует решению глобальных проблем, в том числе вопросов миграции.

Присоединение Кыргызстана к международным документам является основной гарантией правовой защиты мигрантов. Согласно статистическим данным, в 2000-х годах мигранты из развивающихся стран отправляли на родину десятки миллиардов долларов. В соответствии с определением международных конвенций, «трудовой мигрант» - это лицо, не являющееся гражданином данного государства и занимающееся оплачиваемой трудовой деятельностью в другом государстве [3].

Статья 42 Конституции Кыргызской Республики гарантирует каждому гражданину свободу труда, право на выбор профессии и право на безопасные условия труда [4]. Основная правовая база, регулирующая трудо- вую миграцию в Кыргызской Республике, определяется тремя законами: «О внешней миграции», «О внутренней миграции» и «О содействии занятости населения». Эти акты создают организационно-правовую основу, направленную на законное трудоустройство граждан республики за рубежом и регулирование трудовой деятельности иностранных граждан на территории страны. Особое значение среди них имеет закон «О внешней миграции», принятый 17 июля 2000 года. Он определяет полномочия, обязанности и механизм взаимодействия государственных органов по защите прав трудовых мигрантов. Кроме того, он устанавливает порядок ответственности договорных отношений, правила пребывания иностранных рабочих и членов их семей, а также порядок обязательной регистрации трудовых договоров в миграционных службах.

В статье 1 Закона Кыргызской Республики № 61 «О внешней миграции» от 17 июля 2000 года трудовая миграция определяется как добровольное перемещение физических лиц, постоянно проживающих на территории Кыргызской Республики и выезжающих за пределы Кыргызской Республики, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих за пределами Кыргызской Республики и временно прибывающих на территорию Кыргызской Республики с целью получения вознаграждения или постоянного трудоустройства [5].

В этом законе трудовым мигрантом признается гражданин или лицо без гражданства, осуществляющее трудовую деятельность в стране, где он не проживает постоянно. Однако пробелы в нормативно-правовой базе и недостаточность регулирующих механизмов создали ряд системных проблем. В частности, стали заметны незаконное и неконтролируемое трудоустройство при привлечении и отправке трудовых мигрантов, ввоз дешевой рабочей силы из опасных стран, отсутствие гарантий социальной и правовой защиты, а также увеличение мошеннических схем. Это явление дестабилизировало внутренний рынок труда и подтолкнуло к росту незаконной международной миграции.

Недостаточный контроль и отсутствие активного регулирования миграционных процессов со стороны государства еще больше усугубили эти проблемы. В то время как регулирование и контроль международной миграции - важный аспект обеспечения национальной безопасности, требующий организации выдачи разрешений и регистрации трудовой деятельности иностранных граждан.

Текущее состояние рынка труда Кыргызской Республики характеризуется системными проблемами, аналогичными тем, что наблюдаются в других странах СНГ. К основным особенностям относятся: недостаточная реформированность трудовой сферы, преобладание неэффективной занятости, слабое функционирование рыночных механизмов, отсутствие связи между доходами и профессионализмом, несоответствие предложения рабочей силы квалификациям, высокий уровень нелегальной миграции и недостаточность правовой базы.

Несмотря на то, что по официальным данным уровень занятости населения составляет 98,8%, количество безработных с 2010 по 2021 год выросло в 411 раз, что свидетельствует об искажении этого показателя за счет высокого удельного веса неформального сектора и сельского хозяйства (50%). Достижение 77,2% занятости в частном секторе также в основном связано с рыночной торговлей. Дешевизна рабочей силы и доступность квалифицированных кадров в Кыргызстане являются привлекательным фактором для привлечения инвестиций транснациональных корпораций. В то же время, объем трудовой миграции из стран Центральной Азии, в том числе из Кыргызстана, в Россию снижается. По данным ЕАБР, доля Кыргызстана сократилась с 19,9% в 2021 году до 15,2% в 2023 году. Эта тенденция требует пересмотра структуры и динамики миграционных потоков в регионе [6].

В первом полугодии 2023 года миграционный поток граждан Кыргызстана в Российскую Федерацию увеличился на 45%, достигнув 460 тысяч человек, из которых 57% прибыли с целью трудоустройства. В то же время количество граждан Кыргызстана, получивших вид на жительство, увеличилось на 11%. Общее количество пересечений границы за год составило 1,1 миллиона, из которых около 700 тысяч приходилось на лиц, ищущих работу. Эти показатели подтверждают масштаб- ный характер трудовой миграции и необходимость ее правового регулирования.

Одной из основных проблем для кыргызстанских трудовых мигрантов в России является миграционный учет. В октябре 2023 года был введен новый порядок, касающийся этого процесса, разрешающий иностранным гражданам регистрироваться в электронном виде. Однако на практике технические сбои, бюрократия и отсутствие необходимого согласия со стороны владельца жилья препятствуют использованию этой возможности. Тем не менее, электронная регистрация в целом оценивается как прогрессивный шаг.

Кроме того, изменения, внесенные в миграционное законодательство Российской Федерации в 2021 году, упростили получение вида на жительство при определенных условиях. В частности, упрощенные процедуры были введены для граждан, инвестировавших средства, выпускников российских вузов, IT-специалистов, обладателей востребованных профессий и граждан стран, не входящих в ЕАЭС. Однако эффективность и возможности применения этих механизмов часто остаются ограниченными из-за отсутствия разъяснений и практических регламентов.

С 2021 года иностранные граждане, прибывающие в Российскую Федерацию с целью трудоустройства, включая граждан Кыргызстана, обязаны проходить обязательную биометрическую регистрацию (сдача отпечатков пальцев и фотографирование). В 2022 году 23,4 тысячи граждан Кыргызстана получили гражданство РФ, и Кыргызстан занял четвертое место среди стран Центральной Азии по этому показателю.

В том же году для всех иностранных граждан, включая прибывших из стран ЕАЭС, было введено обязательное медицинское освидетельствование. Оно направлено на выявление употребления психотропных веществ и инфекционных заболеваний, включая ВИЧ-инфекцию. С февраля 2024 года кыргызстанские трудовые мигранты могут получить в Москве бесплатный полис цифрового обязательного медицинского страхования. Этот полис позволяет пользоваться бесплатными медицинскими услугами на всей территории России.

Изменения в законодательстве, касающиеся регистрации, правового статуса и получе- ния гражданства, затрагивают широкие слои трудовых мигрантов. Однако практическое применение и доступность этих изменений не всегда полностью понятны мигрантам. Поэтому консульская служба Кыргызстана и организации гражданского общества оказывают информационную и консультационную поддержку.

Кроме того, неполное представление гендерных данных в официальной статистике затрудняет комплексную оценку положения женщин-мигрантов. Это создает препятствия для обеспечения их трудовых прав, здоровья и социальной защиты. В настоящее время почти половина населения, вовлеченного во внешнюю миграцию из Кыргызстана, составляют женщины. По данным Национального статистического комитета, с 2014 года доля женщин в миграции превышает долю мужчин, а по некоторым данным, они в два раза больше. В докладе ООН за 2022 год говорится, что 51% кыргызских мигрантов в РФ составляют женщины [7].

Гендерные вопросы занимают особое место в Концепции миграционной политики Кыргызской Республики на 2020-2030 годы. В документе отмечается, что женщины и девочки более уязвимы к насилию в трудовой миграции, и подчеркивается важность интеграции гендерного подхода в процессы сбора данных и разработки политики.

В сфере регулирования миграции Кыргызстан осуществил ряд законодательных изменений. В 2020 году в законы «О внешней трудовой миграции», «О внешней миграции» и Кодекс о нарушениях были внесены дополнительные положения, усиливающие механизмы легализации приграничной трудовой миграции и привлечения иностранной рабочей силы по ежегодным квотам. Кроме того, для этнических кыргызов, родившихся в Киргизской ССР и не имеющих гражданства, была введена виза «соотечественник с иностранным гражданством», предоставляющая им равные с гражданами Кыргызстана трудовые и социальные возможности.

Еще одним важным шагом в регулировании трудовой миграции стала легализация порядка признания квалификаций иностранных работников. В 2020 году правительство утвердило специальные критерии, а в 2022 году на уровне ЕАЭС был одобрен проект со- глашения о взаимном признании ученых степеней.

В реализации миграционной политики Министерство труда, социального обеспечения и миграции содействует безопасному и законному трудоустройству граждан, повышению их профессиональной подготовки и уровня образования. Министерство иностранных дел осуществляет деятельность, направленную на защиту прав и продвижение интересов граждан за рубежом.

В настоящее время в «черном списке» России находится около 35 тысяч граждан Кыргызстана, некоторые из которых были депортированы из страны по решению суда. Министерство иностранных дел Кыргызстана ведет постоянную работу с Россией по этому вопросу. В 2022 году около 47 тысяч граждан Кыргызстана были исключены из «черного списка» Российской Федерации [8].

В 2023 году представительство Министерства труда, социального обеспечения и миграции в России оказало содействие в взыскании невыплаченной заработной платы 465 трудовым мигрантам, в результате чего было получено выплат на общую сумму 31,8 млн рублей.

В целях перевода государственных услуг в цифровой формат с 1 марта 2024 года по 1 марта 2025 года будет реализован пилотный проект по оказанию консульских услуг гражданам за рубежом в онлайн-режиме. Центр трудоустройства граждан за рубежом при Министерстве труда способствует законной и безопасной трудовой миграции. В 2023 году через Центр были трудоустроены 13 319 человек, в том числе 4,4 тысячи женщин, с гарантированной заработной платой и социальным пакетом. Кроме того, более 129 тысяч граждан получили консультации по вопросам миграции и было налажено сотрудничество со 198 диаспоральными организациями.

Центр диверсифицирует возможности трудоустройства граждан Кыргызской Республики и открывает новые направления. В феврале 2024 года была проведена онлайн-регистрация на сезонные сельскохозяйственные работы в Великобритании, в течение одного дня было подано более 26 тысяч заявок от кыргызстанцев, из них 5 200 были трудоустроены в соответствии с квотой. В Республике Корея организована онлайн-регистрация на квалификационное тестирование и трудоустройство по программе EPS. В 2022 году Центр отправил в Южную Корею 920 кыр-гызстанцев, за последние 16 лет было трудоустроено около 5 тысяч человек; в настоящее время там находится 1 500 граждан.

Кыргызстанцы легально работают через центр в Казахстане, Турции, Германии, Японии, странах Персидского залива, Египте и некоторых странах Европы, всего в 33 странах. По состоянию на февраль 2024 года в России находится 408 тысяч кыргызстанцев, в Казахстане – 65 тысяч, в Турции – около 60 тысяч, в США – 36 тысяч, в Австрии – 10 тысяч, в Италии – 5 тысяч, в Венгрии – 3 тысячи и во Франции – около 1,5 тысяч. Направление миграционных потоков постоянно меняется [9].

Предварительная подготовка трудовых мигрантов не утратила своей актуальности. Сейчас эти курсы проходят в онлайн-формате через мобильное приложение migrant.kg, которое позволяет регистрировать кандидатов и управлять трудоустройством за рубежом. Кроме того, частные агентства занятости в Кыргызской Республике предлагают множество возможностей для трудоустройства за рубежом, и эта деятельность регулируется законодательной базой – Законом «О внешней трудовой миграции», соответствующими постановлениями и положениями Правительства. В настоящее время более 150 зарегистрированных частных агентств расширяют миграционные возможности посредством сотрудничества с зарубежными партнерами.

В 2019 году Правительство Кыргызской Республики приняло постановление, определяющее ответственность частных агентств и государственного центра в сфере трудовой миграции, а также контролирующее соблюдение прав мигрантов работодателями за рубежом. Денежные переводы мигрантов составляют 35% ВВП Кыргызстана, за последние десять лет было отправлено почти 23 млрд долларов. По оценке ЕАБР, в 2022-2023 годах доля частных переводов снизилась.

В 2022 году в страну было переведено 3,086 млрд долларов, а выведено 1,214 млрд долларов; чистый приток составил 1,873 млрд долларов. В сентябре 2023 года денежные переводы составили 197,3 млн долларов, из которых 182,7 млн долларов поступило из России. В общей сложности в 2023 году в страну было переведено 2,706 млрд долларов, а чистое сальдо составило 2,145 млрд долларов [10].

С начала 2024 года Национальный банк обновил статистику международных денежных переводов. Теперь учитываются и объемы переводов через мобильные приложения и электронные кошельки. Миграционная политика Кыргызской Республики на 2020-2030 годы направлена на привлечение денежных переводов мигрантов к развитию малого и среднего бизнеса, превращение их в сбережения и источник дохода. Более 670 граждан получили возможность инвестиционного участия из-за рубежа через такие программы, как «Мекен карт» и «Санарип көчмөн».

Миграция является важной частью национальных программ развития Кыргызстана, но также порождает проблемы, связанные с сокращением бедности, оттоком из страны экономически активного и образованного населения и их невозвращением. Ограниченные возможности рынка труда и устаревшая система профессионального образования усиливают миграцию. Программа Кабинета Министров по созданию 250 тысяч рабочих мест и 100 промышленных предприятий направлена на решение этих проблем.

Кыргызстан остается основной страной-донором мигрантов, но расширяет свою роль и как транзитная и принимающая страна, открывая новые направления и диверсифицируя потоки. Страна развивает национальное миграционное законодательство в соответствии с международными стандартами и увеличила количество соглашений с зарубежными странами по трудоустройству трудовых мигрантов. Административное регулирование трудовой миграции является актуальным направлением внутренней и внешней политики стран на глобальном уровне: оно используется для снижения безработицы, внесения вклада в экономику и эффективного использования трудоспособного населения.